CE-73001-33-31-005-2009-00012-01(AP)REV-2014

INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de unificación jurisprudencial de Sala Plena: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 En aplicación de a la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, la Sala considera que en el asunto bajo estudio, aun cuando la acción se haya presentado con anterioridad a la derogatoria del incentivo, esto es, el 15 de enero de 2009, el actor no tiene derecho a su reconocimiento y pago y así se declarará en la parte resolutiva.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 73001-33-31-005-2009-00012-01(AP)REV

Actor: OSCAR EDUARDO GUZMAN SABOGAL Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE Procede la Sala a revisar la providencia de 26 de agosto de 2011 proferida por el

Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la acción popular promovida por Oscar Eduardo Guzmán Sabogal contra el Municipio de Ibagué, previos los siguientes: ANTECEDENTES OSCAR EDUARDO GUZMÁN SABOGAL, en ejercicio de la acción popular presentó demanda contra el Municipio de Ibagué, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Afirma que el paso peatonal ubicado en la calle 83 con carrera 1° del Municipio de Ibagué no cuenta con barandas de seguridad, lo cual pone en peligro la integridad de los habitantes y transeúntes que se desplazan por dicha zona. Solicita que se ordene a la entidad demandada adoptar prioritariamente las medidas preventivas necesarias para que cese la vulneración de dichos derechos y se condene al pago del incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y de las costas del proceso. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Ibagué, a través de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que las afirmaciones realizadas por el actor carecen de sustento jurídico y probatorio. En efecto, afirmó que el demandante no probó la vulneración de los derechos alegados, pues lo que pretende es un lucro personal mediante el reconocimiento del incentivo económico.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia de 17 de mayo de 2011, negó la protección solicitada y el reconocimiento del incentivo económico, con fundamento en lo siguiente: De las pruebas obrantes en el expediente se evidencia que aún cuando para la fecha de presentación de la demanda no existían barandas de protección para los peatones que circulaban por el sector de la calle 83 con carrera 1, no puede considerarse que hubo una omisión por parte de la administración, pues el Municipio de Ibagué ha venido adoptando las medidas necesarias para garantizar los derechos colectivos de la población con antelación a la presentación de la acción popular. Por lo anterior, no procede el reconocimiento y pago del incentivo económico a favor del actor, como quiera que el Municipio motu propio realizó las gestiones administrativas y financieras para que cesara la vulneración de los derechos colectivos. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: Al iniciar el presente proceso, el Municipio de Ibagué estaba vulnerando los derechos e intereses colectivos alegados, situación que continuó por más de siete meses, aún cuando la administración tenía conocimiento de la presente acción, omitiendo así su deber legal de ejecutar la obra requerida por la comunidad. En relación con el reconocimiento del incentivo económico, el Consejo de Estado ha afirmado la procedencia del reconocimiento del mismo cuando se esta frente a la figura del hecho superado. Adicionalmente, señaló que debe inaplicarse la Ley 1425 de 2010, en virtud del principio de irretroactividad de la ley.

Finalmente, negó la condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 26 de agosto de 2011, revocó parcialmente la providencia dictada en primera instancia, ordenó el reconocimiento de agencias en derecho y negó el reconocimiento del incentivo, con fundamento en las siguientes razones: Dentro del proceso se encuentra probado que en el trámite de la presente acción se ejecutaron las obras consistentes en la instalación de barandas, con lo cual se configura el hecho superado, y en consecuencia los derechos colectivos ya no son objeto de vulneración. En cuanto al incentivo económico, negó su reconocimiento pues aún cuando fue con ocasión de la presentación de la acción popular que se adoptaron las medidas pertinentes para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 para la fecha en que se dictó sentencia ya habían sido derogados. Finalmente, ordenó reconocer a favor del actor la suma de un salario mínimo legal vigente por concepto de agencias en derecho. SOLICITUD DE REVISIÓN La parte demandante, mediante escrito presentado el 27 de octubre de 20111, solicitó que se revise el fallo proferido el 26 de agosto de 2011, con el fin de que se unifique la jurisprudencia en relación con el pago del incentivo en las acciones populares. Para el efecto, señaló que las Secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado han proferido providencias contradictorias en relación con el reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la Ley 1425 de 2010,

por lo cual es indispensable unificar su posición. 1 Folios 167-181. Cuaderno Principal. Ahora bien, afirmó que para el presente asunto el incentivo económico constituía un derecho adquirido, pues antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó, ya se encontraba probada la carencia de objeto, logrando con ello la protección de los derechos colectivos, por lo que la ley aplicable es la Ley 472 de 1998. Adicionalmente, señaló que debe tenerse en cuenta el principio de irretroactividad de la ley, pues debe aplicarse la normativa vigente al momento en que la situación jurídica se consolida. La anterior solicitud fue atendida mediante providencia de 06 de diciembre de 2011. Para resolver, se CONSIDERA De conformidad con los artículos 11 de la Ley 1285 de 2009 y 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual se modificó el reglamento interno de esta Corporación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para decidir el presente asunto, y a través de sus Secciones seleccionó para su revisión las sentencias proferidas por los Tribunales Contenciosos Administrativos, en procesos que se iniciaron en ejercicio de la acción popular, en los que se accedió a las súplicas de la demanda y se negó el reconocimiento del incentivo económico, porque el actor no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento o por la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2009. Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente: El señor Oscar Eduardo Guzmán Sabogal presentó solicitud de revisión del fallo

de segunda instancia, en el que pidió se le reconozca y pague el incentivo económico consagrado, pues considera que tiene derecho a éste en virtud de la Ley 472 de 1998, pues se trata de un derecho adquirido. El Consejo de Estado desde la expedición de la Ley 1425 de 2010, mantuvo posiciones encontradas en relación con el reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la misma. Por una parte, sostuvo que por tratarse de normas de naturaleza sustantiva su aplicación requería que se encontraran vigentes, por tanto concluyó que mal podría reconocerse el incentivo cuando ya no existía la norma que lo creó, y en gracia de discusión, si se tratara de normas procesales tampoco procedería el reconocimiento pues su aplicación debía efectuarse de forma inmediata. De otra parte, se afirmó que era procedente su reconocimiento pues al tratarse de normas de carácter procedimental y haberse iniciado la acción en vigencia de la Ley 472 de 1998, esta era la normativa aplicable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887. Con el fin de unificar el criterio en relación con esa materia, mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013 la Sala Plena de esta Corporación profirió sentencia en la que definió la procedencia o no del reconocimiento del incentivo económico en los procesos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010. Sobre el particular, señaló la imposibilidad de reconocer incentivos aun en aquellos procesos iniciados antes de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la

Ley 472 de 1998, en los siguientes términos: “(…) La Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425 ; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del legislador, el incentivo económico despareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 142, al margen de sí los preceptos del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal (…) (Se Subraya) La Sala consideró que independientemente de la naturaleza de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, esto es, procedimental o sustancial, no procede su pago, por las siguientes razones: Lo anterior por cuanto las normas sustanciales requieren de su vigencia para que puedan ser aplicadas, por tanto, en el asunto bajo estudio, el juez carece de un fundamento jurídico que le permita ordenar el pago del incentivo económico, como quiera que para la fecha en que se profirió la sentencia los artículos 39 y 40 de la

Ley 472 de 1998, ya habían sido derogados por virtud de la Ley 1425 de 2010. Sí se tratara de normas de carácter procedimental, tampoco procedería su reconocimiento, pues en principio todas las leyes aplican hacia el futuro y desde el momento de su expedición sin perjuicio de los derechos adquiridos. Tal reconocimiento constituía una mera expectativa, pues se trataba de un derecho no consolidado, en la medida en que esto sucedía cuando el proceso concluía y el incentivo era reconocido. Así mismo, indicó que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece una excepción adicional al mandato de que las leyes aplican desde que son proferidas, esto es, cuando los términos hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias ya hubieren comenzado, en cuyo caso se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. No obstante, afirmó la Sala, que la excepción contenida en la mencionada Ley 153 de 1887 no es aplicable en este asunto, pues las normas derogadas no regulaban términos, ni tampoco se había iniciado alguna actuación que estuviere en curso respecto del eventual reconocimiento del incentivo, es decir, no se había consolidado ningún derecho. En gracia de discusión, si se tratara de derechos consolidados, en virtud del artículo 18 de la Ley 153 de 1887, la ley posterior tendría aplicación inmediata si estuviera de por medio la moralidad y la utilidad pública. Textualmente expresó: “(…) el artículo 18 de la Ley 153 de 1887 – relacionado con el ejercicio de los derechos o situaciones consolidadas bajo la ley anterior-, en

su primer inciso dispone, de manera imperativa que tendrán aplicación y efecto inmediato las leyes mediante las cuales se restrinjan derechos consolidados siempre que esté de por medio la moralidad pública, la salubridad o la utilidad pública, cuestiones que se configuran claramente en el presente caso comoquiera que la eliminación del incentivo en las acciones populares, por parte de la Ley 1425, tuvo como fundamentos tanto evidentes propósitos de moralidad pública como de utilidad pública(…)” Finalmente concluyó: “El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente , habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo” (Se subraya) En consecuencia, en aplicación de a la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, la Sala considera que en el asunto bajo estudio, aun cuando la acción se haya presentado con anterioridad a la derogatoria del incentivo, esto es, el 15 de enero de 2009, el actor no tiene derecho a su reconocimiento y pago y así se declarará en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, FALLA: ESTÉSE a lo resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de 3 de septiembre de 2013, proferida en el expediente No. 2009-01566-01, en relación con la solicitud de unificación de jurisprudencia.

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO