CE-73001-33-31-007-2008-00170-01(AP)REV-2014

REVISION EVENTUAL - Su finalidad es la unificación de jurisprudencia. No es una tercera instancia / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona ante falta de argumentos sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia Considera la Sala que no puede aceptarse que se cumplió con la obligación de señalar las razones que ameritan la revisión de la providencia en cuestión, para cumplir la finalidad de unificar la jurisprudencia frente al tema de la condena en costas y agencias en derecho, tanto para la primera como la segunda instancia. Al contrario, examinada la petición se colige que lo pretendido por el accionante, es que se adelante una tercera instancia sin hacer referencia a los precedentes jurisprudenciales que existen sobre la materia y evidenciar su contradicción para que el ejercicio del mecanismo eventual de revisión pueda cumplir con el fin establecido. Sobre este aspecto debe recordarse que es imperativo que quien haga uso del mecanismo legal, indique los motivos por los cuales debe revisarse la providencia que puso fin al proceso, atendiendo a que la concepción del mecanismo excepcional no fue el de consagrar una tercera instancia que efectuara un control de legalidad sobre los fallos o autos correspondientes. Como en efecto, lo que pretende el actor al activar el mecanismo por éste tema es obtener un nuevo pronunciamiento, tal situación torna la revisión improcedente.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 18

INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de Sala Plena de unificación jurisprudencial: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición

de la Ley 1425 de 2010 Mediante providencia de 3 de septiembre de 2013, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Doctor Mauricio Fajardo Gómez, dentro del proceso radicado con el No. 17001333100120090156601, Actor: Javier Elías Arias Idárraga, unificó su criterio en materia de acción popular, frente al reconocimiento del incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, norma derogada por la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010… se impone en este caso, estar de acuerdo a lo resuelto en la providencia a que se ha hecho alusión, como quiera que ésta Corporación precisó que el acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resultaba improcedente, ante la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 73001-33-31-007-2008-00170-01(AP)REV

Actor: LUIS AGREDA MARTINEZ Demandado: MUNICIPIO DE MELGAR Resuelve la Sala, la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia de 26 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, confirmatoria del fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el ciudadano Luis Agreda Martínez, invocó la protección de los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados en los literales j.), l.) y m.) del artículo 4°) de la Ley 472 de 1998.

1. HECHOS Relató, el demandante que en el inmueble en donde funciona el Palacio Municipal del ente territorial no se cumple con las exigencias que prevé la Ley 982 de 2005, para la protección de las personas con limitaciones auditivas y visuales, al no

contar con las ayudas técnicas necesarias para mejorar su calidad de vida, tales como señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptas para su reconocimiento.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, a través de sentencia de 28 de junio de 2013, consideró que el ente accionado incumplió sus obligaciones referentes a establecer los mecanismos necesarios frente a los diferentes servicios que presta la entidad, para que se permitiera a la población con limitación visual y auditiva recibir la atención adecuada. Por ello le ordenó realizar todas las gestiones necesarias para dar cumplimiento a los mandatos de la Ley 982 de 2005. Negó el incentivo en consideración a que para el momento en que se profirió la decisión ya se encontraba vigente la Ley 1425 de 2010.

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia de 26 de noviembre de 2013, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué. Adicionó un numeral al condenar en costas a la accionada y fijar como agencias en derecho la suma de un salario mínimo mensual vigente.

4. PETICIÓN DE REVISIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora elevó solicitud de revisión, con el fin de obtener el reconocimiento del incentivo, con base en que se aplicó la Ley 1425 de 2010 de manera retroactiva a acciones populares que se tramitaron en vigencia del artículo 39 de la Ley 472 de 1998, norma preexistente al momento

de la interposición de la acción e incluso, a la fecha en que se dictó fallo de primera instancia. Adicionó su solicitud en que se ordene reconocer a su favor lo correspondiente a las costas causadas y a las agencias en derecho tanto en la primera como en la segunda instancia. Para resolver se,

5. CONSIDERA Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 26 de noviembre de 2013, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

En virtud de la citada norma, la Sala procederá a analizar si hay lugar a acceder a la revisión eventual de la providencia puesta en consideración. Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: a) competencia, b) presupuestos para la procedencia de la revisión y c) el caso concreto. a) Competencia De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. 0117 del 12 de octubre de 2010, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”, corresponde a la Sección Segunda, decidir sobre la selección o no para revisión eventual de los fallos proferidos por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dentro de las acciones populares o de grupo instauradas por los ciudadanos contra las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal, por violación de los derechos colectivos. Aclarada la competencia para el conocimiento del presente asunto, se tiene que esta Corporación definió los criterios bajo los cuales debe analizarse la eventual

revisión de las sentencias y demás providencias que conllevan a la terminación o finalización del proceso en las acciones populares y de grupo, los cuales se exponen a continuación: b) Presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de las providencias dictadas en las acciones populares. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, establece los presupuestos que habilitan la presentación del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, que para efectos pedagógicos se desglosan a continuación:

1. La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia, de contera que, la revisión no procede de manera oficiosa.

2. La providencia cuya revisión se pretende, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. En tal sentido, es improcedente solicitar la revisión de providencias que impulsen el proceso de la acción popular o de grupo.

3. Que la providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo, lo cual descarta la revisión de sentencias emitidas por los jueces en primera instancia, así finalicen o dispongan el archivo del proceso.

4. El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia y no una tercera instancia. La tarea de unificación debe hacerse desde la ratio decidendi, -entendida como la extracción del verdadero principio decisional1de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, porque es allí donde se identifica el conflicto materialmente, de manera que, (i) si uno o varios temas han merecido un tratamiento diverso, se hace necesario fijar una posición

unificadora; (ii) si dada su complejidad, indefinición o indeterminación es indispensable señalar la directriz interpretativa; (iii) cuando no existe una posición consolidada; y (iv) cuando no se ha desarrollado jurisprudencialmente.

5. La carga de la prueba la asume la parte que activa el mecanismo de la revisión.

Si se trata por ejemplo de demostrar la contradicción en la jurisprudencia, debe hacer referencia a los precedentes jurisprudenciales que existen sobre la materia y evidenciar su contradicción para que el ejercicio del mecanismo eventual de revisión pueda cumplir con el fin establecido.

6. La sustentación de la solicitud respectiva, en donde se precisen sucintamente los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar la jurisprudencia y no convertir el mecanismo en una tercera instancia que revise nuevamente el aspecto fáctico y probatorio.

Respecto de la imposibilidad de utilizar el mecanismo aludido para ejercer un control de legalidad de las providencias correspondientes, la Sala Plena puntualizó: “Lo anterior en cuanto que la finalidad de la revisión es la unificación de jurisprudencia –tal como se verá más adelante– lo cual comporta la labor 1 SU-047/99 de armonización y de unificación, precisamente, de los diferentes pronunciamientos expuestos por los distintos operadores judiciales; además, el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes2, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso

respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión.”3 Al margen de lo anterior, para la selección o no de una providencia para su revisión eventual, se requiere del estudio de los siguientes aspectos: “(…) a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”4 c) El caso concreto Dentro de este marco, procede la Sala a revisar si en el sub lite se cumplen los presupuestos relacionados en el aserto anterior.  Oportunidad Legal. La petición de revisión eventual fue presentada por el demandante el 5 de diciembre de 2013, conforme a consulta realizada en el Sistema de Gestión Judicial “Siglo XXI”, es decir, la solicitud se presentó dentro del término legal, atendiendo a que la notificación por edicto de la sentencia de segunda instancia ocurrió a partir del 2 de diciembre de ese año, por el término de tres días.  Sustentación de la petición. En primer lugar, considera la Sala que no puede aceptarse que se cumplió con la obligación de señalar las razones que ameritan la revisión de la providencia en

cuestión, para cumplir la finalidad de unificar la jurisprudencia frente al tema de la 2 Aun cuando el proyecto inicial aprobado por el Congreso de la República sí contemplaba dicha posibilidad, la Corte Constitucionalidad lo declaró inexequible mediante sentencia C – 713 de 2008. MP: Clara Inés Vargas Hernández. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009.

Expediente: (AG) 200012331000200700244 01 4 Ibídem. condena en costas y agencias en derecho, tanto para la primera como la segunda instancia. Al contrario, examinada la petición se colige que lo pretendido por el accionante, es que se adelante una tercera instancia sin hacer referencia a los precedentes jurisprudenciales que existen sobre la materia y evidenciar su contradicción para que el ejercicio del mecanismo eventual de revisión pueda cumplir con el fin establecido.

Sobre este aspecto debe recordarse que es imperativo que quien haga uso del mecanismo legal, indique los motivos por los cuales debe revisarse la providencia que puso fin al proceso, atendiendo a que la concepción del mecanismo excepcional no fue el de consagrar una tercera instancia que efectuara un control de legalidad sobre los fallos o autos correspondientes. Como en efecto, lo que pretende el actor al activar el mecanismo por éste tema es obtener un nuevo pronunciamiento, tal situación torna la revisión improcedente. Otro panorama diferente surge para la revisión eventual de cara al tema del incentivo, en tanto que si bien, del texto de la solicitud citado en líneas anteriores se advierte que el actor cumplió con la obligación de señalar las razones que

ameritan la revisión de la providencia en cuestión para cumplir la finalidad de unificar la jurisprudencia frente a ese tema específico, no se accederá a la solicitud de revisión por las siguientes razones: Mediante providencia de 3 de septiembre de 2013, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Doctor Mauricio Fajardo Gómez, dentro del proceso radicado con el No. 17001333100120090156601, Actor: Javier Elías Arias Idárraga, unificó su criterio en materia de acción popular, frente al reconocimiento del incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, norma derogada por la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010. En la mencionada providencia se consideró fundamentalmente que: El tema referente al reconocimiento del estímulo económico a favor del actor popular pende necesariamente de la viabilidad del reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados antes de que dicha prestación económica fuese abolida. Indicó la Sala que “no puede reconocerse dentro de los procesos iniciados aún con antelación a la expedición de la Ley 1425, el cual dice [en] relación con la mera expectativa –que no derecho adquirido– que era lo único que asistía a los demandantes en esos procesos.” Precisó que el incentivo no puede entenderse como un derecho adquirido sino como una mera expectativa en tanto sólo sería determinado y, por ende, llamado a consolidarse, una vez el juez de la acción popular aborde el estudio del tema, “actuación que únicamente podría producirse después de trabada la litis5 y del

agotamiento de unas fases del proceso, esto es una vez culminada la audiencia de pacto de cumplimiento en cuanto se profiriera sentencia aprobatoria de la misma o, de manera definitiva, en la sentencia que pusiere final al litigio.” Consideró la Corporación que tampoco hay lugar a examinar la institución desde la perspectiva de las expectativas legítimas, en tanto las posibilidades de que el incentivo se pueda consolidar no dependen, en modo alguno, del simple paso del tiempo y/o de la voluntad del interesado, comoquiera que, la única opción de que dicho incentivo pueda trascender al campo de los derechos del actor depende de factores, condiciones o presupuestos absolutamente exógenos. Por ende, la mera expectativa es el tratamiento adecuado a la figura “habida consideración de la incertidumbre que frente a tal estímulo debía esclarecer el juez de la causa y, dicho sea de paso, siempre que las pretensiones de la demanda resultaren estimadas en la correspondiente sentencia definitiva” . 5 Ley 472 de 1998: <<ARTICULO 27. PACTO DE CUMPLIMIENTO. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatoria. “…………… El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su

celebración. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas. “…………… La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. “……………>>. (Se destaca). <<ARTICULO 22. TRASLADO Y CONTESTACION DE LA DEMANDA. En el auto admisorio de la demanda el juez ordenará su traslado al demandado por el término de diez (10) días para contestarla. También dispondrá informarle que la decisión será proferida dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término de traslado y que tiene derecho a solicitar la práctica de pruebas con la contestación de la demanda (…)>>. Señaló frente a los efectos ex nunc de la derogatoria, que tal abolición de normas sustanciales –si se les diere ese calificativo a los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998– necesariamente obliga a concluir que ello afectó y, por ende, dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425, por cuanto no se trataba, según se acaba de precisar, de derechos adquiridos o de obligaciones consolidadas con anterioridad a la promulgación de dicha ley, pues para ello dependía –el incentivo–, <<de que acontezcan tales supuestos, según la normatividad sustantiva vigente en el momento>>, lo cual no se produjo.

Se dijo que la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, frente a la aplicación inmediata de la ley procesal, se refiere de manera concreta a los plazos o términos que ya hubieren empezado a correr y a las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, supuestos no predicables en relación con las acciones populares que se hallaban en curso cuando fue expedida la Ley 1425, por cuanto, las normas abolidas no preveían o regulaban términos ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo.

Se dijo en aquella oportunidad: “En este punto resulta importante reiterar6 que la sentencia es el principal acto procesal proferido por el juez, mediante el cual, normalmente, culmina el proceso iniciado por la parte demandante; su finalidad es la de desatar la litis, definir la controversia y poner fin a la relación jurídico-procesal; en palabras de la doctrina7: “La sentencia es el acto por el cual el juez cumple la obligación jurisdiccional derivada de la acción y del derecho de contradicción, de resolver sobre las pretensiones del demandante y las excepciones del demandado. Con ella se satisface el objeto de la acción (…) y se cumple el fin del proceso (…)”.

Por consiguiente, la Sala estima que en el presente caso no estaría llamada a aplicarse la segunda parte del artículo 40 de la Ley 153 de 6 Sección Tercera, sentencia de junio 7 de 2007, exp. 16.474. M.P. Ramiro Saavedra Becerra, en la cual se agregó:

“Se trata pues, de un acto jurídico procesal que se halla investido de la presunción de validez y que por lo tanto resulta obligatorio, una vez en firme y mientras subsista; ahora bien, como cualquier otro acto jurídico, en este caso procesal, la sentencia también puede incurrir en vicios, los cuales constituirán, entonces, causales de nulidad de la misma, las cuales deberán ser oportunamente alegadas por el afectado, si quiere desvirtuar esa presunción de validez que cobija a la decisión judicial”. (Se destaca). 7 DEVIS ECHANDIA, Hernando; Nociones Generales de Derecho Procesal Civil. Ediciones Aguilar, Madrid (España), 1964; págs. 526 a 529. 1887, sino la regla general de aplicación inmediata de la ley procesal en el tiempo que dicho precepto prevé, por cuanto en los procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 no podía predicarse, como ya se vio, un acto procesal definitivo que hubiere consolidado lo que hasta ese entonces tan sólo era una mera expectativa de cada actor popular respecto del estímulo económico denominado incentivo. …”. Finalmente, consideró necesario referirse al tema del pago del incentivo desde el punto de vista de una sanción en contra de la persona que atentó contra o vulneró el derecho o interés colectivo. Tal noción imponía concluir que su imposición y aplicación exigía, necesariamente, la observancia del debido proceso. Esto para señalar que si en la actualidad se llegara a optar por el reconocimiento del incentivo en las acciones populares por el hecho de que éstas se hubieren

promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425, con ello se estaría inobservando el principio de favorabilidad –que rige desde luego en materia sancionatoria–, por imponer una sanción económica, a cargo de quien debiera pagarla, con base en una disposición que se encuentra derogada. Determinó la Sala que “…su no aplicación resultaría a todas luces mas favorable para el sujeto pasivo de la conducta sancionada mediante el pago del incentivo, razón adicional para concluir de manera categórica acerca de la improcedencia del reconocimiento del incentivo, aún en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la tantas veces aludida Ley 1425.”. En resumidas cuentas, se impone en este caso, estar de acuerdo a lo resuelto en la providencia a que se ha hecho alusión, como quiera que ésta Corporación precisó que el acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resultaba improcedente, ante la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

6. RESUELVE NO SELECCIONAR para su revisión la sentencia de 26 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro de la acción popular instaurada por Luis Agreda Martínez contra el Municipio de Melgar, de conformidad con lo señalado en precedencia.

ESTÉSE a lo resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 3 de septiembre de 2013 proferida dentro del expediente No. 170013331001200901566 01. DECLÁRASE ejecutoriada la sentencia de 26 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO