CE-76001-23-24-000-1997-4345-01(12668)-2002

SENTENCIA - Debe dictarse con base en los hechos y pretensiones que aparezcan probados / MOTIVACION DE LA SENTENCIA - Implica analizar hechos, pruebas, normas jurídicas pertinentes, argumentos y excepciones / CONGRUENCIA INTERNA DE LA SENTENCIA - Exige armonía entre la parte motiva y resolutiva / CONGRUENCIA EXTERNA DE LA SENTENCIA - Exige concordancia entre lo pedido por las partes y lo decidido en la sentencia / FALLO ULTRA PETITA - Se produce cuando no se respeta el principio de congruencia en la sentencia / FALLO EXTRA PETITA - Se presenta cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado / FALLO MINUSPETITASe produce se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones Es un principio fundamental de derecho, de consagración positiva en nuestro ordenamiento jurídico, que la sentencia debe dictarse “en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda ... y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.” (artículo 305 del Código de Procedimiento Civil). Similar disposición prevé el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo al ordenar que la sentencia tiene que ser motivada, debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes

tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso. Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones. LIQUIDACION DE REVISION - Debe ser motivada y no solamente invocar las normas en que se fundamentó / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE - Se garantiza cuando la administración da a conocer los actos en que se fundamenta / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIOYumbo Constituyendo el requerimiento una etapa previa y necesaria para la modificación oficial del impuesto a cargo de un contribuyente, se considera la importancia que en el mismo acto, se indique de forma precisa, aunque sumaria, las razones de cada uno de los cargos o conclusiones resultantes de la investigación, pues no de otra manera, se le puede solicitar al contribuyente “para que aclare situaciones o presente pruebas que desvirtúen” esos cargos o conclusiones. Siendo así las cosas, la “Razón de la diferencia” a que se refiere el requerimiento especial, no satisface de ninguna manera la necesidad de explicar sumariamente las modificaciones que se propone efectuar el Municipio a través de la liquidación

oficial, ni en este acto administrativo definitivo, se expresa cualquier consideración de las razones por las cuales se concluye que “la sociedad no logró aclarar y/o desvirtuar ingresos no declarados...” (considerando 2 de la Liquidación Oficial), por lo cual, no puede pensarse que la Liquidación de Revisión haya cumplido el requisito de la motivación prevista en el artículo 60 del Acuerdo 0003 de 1994 del Concejo de Yumbo. De otra parte, no basta la simple mención de las normas correspondientes a la base gravable del impuesto, ni la enunciación de unas diferencias por ingresos obtenidos por la sociedad por el ejercicio de otras actividades sin especificar cuales, pues es necesario, para garantizar el efectivo derecho de defensa de los administrados, que la Administración de a conocer al contribuyente los supuestos de hecho en que se fundamenta su proceder, así como los criterios utilizados por ella para establecerlos conforme al sustento normativo, no de otra forma puede un contribuyente controvertir y lograr desvirtuar las glosas propuestas en relación con su liquidación privada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá, D. C., agosto dieciséis (16) de dos mil dos (2002) Radicación número: 76001-23-24-000-1997-4345-01(12668)

Actor: PRODUCTORA DE PAPELES PROPAL S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE YUMBO (VALLE DEL CAUCA) Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Decide la Sección el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del

Municipio de Yumbo (Valle del Cauca), parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión con Sede en Cali, el 28 de febrero de 2001, estimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por la sociedad Productora de Papeles S.A. PROPAL S.A. en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por medio de los cuales el Municipio demandado determinó oficialmente los impuestos de Industria y Comercio y Avisos correspondientes al año gravable de 1994. ANTECEDENTES El 2 de mayo de 1995, la sociedad Productora de Papeles S.A. PROPAL S.A. presentó su declaración y liquidación privada del impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Yumbo por el año declarado 1995 (fl. 58 del expediente). Según Acta de Visita Tributaria sin número de fecha 13 de septiembre de 1996, el Municipio de Yumbo efectuó visita a la contribuyente en la que se determinó por el año gravable de 1994 diferencias entre los ingresos obtenidos por la sociedad y los declarados por las actividades industrial, comercial y de servicios. (folio 55). El 10 de octubre de 1996, la Administración remitió a la contribuyente el requerimiento N° ICA-62-96 (fl. 33 c.a.) a través del cual le solicitó aclarar o aportar pruebas sobre los ingresos no declarados establecidos en la investigación tributaria. El 15 de noviembre de 1996 la División de Rentas de Yumbo (Valle) expidió la Resolución N° ICA-A-062de 1996 por medio de la cual liquidó oficialmente el

impuesto de industria y comercio y avisos correspondiente al año gravable 1994 determinando una diferencia de impuesto por $204.982.740 e imponiendo una sanción por inexactitud de $839.477.052 (fl. 31 c.a.). Interpuestos los recursos de reposición y subsidiario de apelación contra la anterior liquidación fueron decididos, el primero por el Jefe de Rentas Municipales de Yumbo por medio de la Resolución No. ICA-1-062 de febrero 13 de 1997 que confirmó la liquidación impugnada y el segundo por el Alcalde Municipal de Yumbo por medio de la Resolución No. ICA-2-062 del 17 de julio de 1997 que modificó la liquidación impugnada en el sentido de revocar la sanción por inexactitud impuesta. (folios 19 y 3 del c.a., respectivamente) LA DEMANDA En la demanda ante la Jurisdicción, la sociedad por conducto de apoderada judicial solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. ICA-A-62-96, ICA-1-62 del 13 de febrero de 1997 e ICA-2-62 del 17 de julio de 1997 y a título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de la declaración y liquidación privada del impuesto de Industria y Comercio y Avisos y Tableros presentada por la actora por el período gravable de 1995 – Base gravable ingresos de 1995. Invocó como normas violadas los artículos 3 y su Parágrafo, 6, 7, 8, 17 y 56 del Acuerdo 003 de 1994 del Municipio de Yumbo; 59 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 77 de la Ley 49 de 1990; 34, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983 y 683

del Estatuto Tributario, cuyo concepto de violación desarrolló a través de los siguientes cargos:

1. Irregularidad de la visita tributaria, al no observarse los requisitos previstos en el artículo 56 del Acuerdo 003 de 1994, ya que no se acreditó la calidad del funcionario visitador, ni éste exhibió la orden de visita, además el acta no hace mención del número de visita, ni de la fecha de iniciación actividades e informe de las mismas, tampoco contiene explicación suscinta de las diferencias encontradas, ni nombre completo y firma tanto del funcionario visitador como del contribuyente, por lo tanto los actos expedidos con fundamento en la misma son nulos.

2. Ausencia de motivación del acto demandado. Acuso que la Resolución N° ICA-A-62 de 15 de noviembre de 1996 no especificó el motivo de la decisión, ni consideración alguna respecto de los puntos controvertidos, por lo tanto carece de los elementos esenciales para su validez. Al respecto citó y transcribió apartes de la sentencia de 24 de marzo de 1995, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, en el sentido de señalar que los actos administrativos deben ser motivados con los aspectos de hecho y de derecho pertinentes y que su ausencia genera nulidad por falta de motivación.

Agregó que la misma resolución hace referencia a “otras actividades comerciales y de servicios”, sin mencionar cuáles actividades comerciales o de servicios son las que supuestamente desempeña la sociedad; además adiciona ingresos ‘no declarados’ sin indicar su procedencia, a los cuales aplica tarifas distintas para finalmente determinar un mayor impuesto y una diferencia a cargo de

$204.982.740; e impone sanción por inexactitud que no obstante fue revocada al decidirse el recurso de apelación, fue impuesta sin fundamento alguno. Resaltó que la Administración incurrió en la misma irregularidad al expedir el requerimiento ICA-62-96.

3. Incongruencia al practicar liquidaciones por períodos ya liquidados y aplicación errónea de base gravable. indicó que el período o año gravable es ‘el lapso durante el cual se ejerce la actividad que se grava y por el que se declara y paga el impuesto’ y la base gravable para liquidar el impuesto son los ingresos percibidos en el año inmediatamente anterior a aquel, así el impuesto correspondiente al año gravable 1994 se liquida sobre los ingresos obtenidos en el año 1993 y no como lo pretende la Administración al liquidar el impuesto de 1994 sobre los ingresos recibidos en el mismo año. Afirmó que tal hecho produjo confusión, pues le anunció en los actos preparatorios la liquidación del impuesto por un período determinado y sin embargo la practicó por otro período y con una base gravable equivocada.

Agregó que la sociedad actualmente no ha podido establecer si la liquidación se practicó por el período correspondiente a 1994 o por el de 1995 y por ello se pretende se declare en firme la declaración privada presentada por el año 1995, pues la declaración por el año 1994 ya fue declarada judicialmente en firme. Adujo que según el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 los municipios deben ceñirse a los postulados del Estatuto Tributario en lo atinente al cobro de impuestos de tal manera que la liquidación oficial tiene que estar referida a un

período determinado y la falta o errónea determinación violan el principio de anualidad fiscal, lo cual determina la nulidad del acto.

4. Error en la determinación de la base gravable y error en la calificación de la actividad que desarrolla PROPAL en Yumbo. Indicó que la Administración incurrió en errónea interpretación de la ley al incluir como base gravable del impuesto en cuestión ingresos que legalmente no forman parte de ella, así como pretender gravar a la compañía por actividades comerciales y de servicios que no realiza ni en el municipio ni en ningún otro lugar, sin explicación alguna. Precisó que según la Ley 49 de 1990 en la jurisdicción del municipio los contribuyentes que ejercen la actividad industrial, como es el caso de la actora, son “sujetos activos” (sic) del impuesto de industria y comercio y que la base gravable está constituida por los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción de su actividad (industrial) en el mercado nacional. En el punto citó y transcribió apartes de la sentencia N°131 de 17 de octubre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia que resolvió sobre la constitucionalidad del artículo 77 de la Ley 49 de 1990. Concluyó que de conformidad con el artículo 8 del Acuerdo 003 de 1994 los ingresos de PROPAL no originados en la producción de papel no están sujetos a este impuesto, por lo que la determinación errónea de la base gravable conlleva nulidad de los actos administrativos.

Que en el municipio demandado PROPAL no tiene infraestructura destinada ni directa ni indirectamente al ejercicio de las actividades comercial o de servicios, ni tampoco las ejerce en dicha jurisdicción por lo tanto la única actividad por la que

declaró y debe pagar impuesto es por la industrial.

5. Espíritu de justicia. Finalmente señaló que todas las actuaciones administrativas de carácter tributario y en especial en la determinación del impuesto e imposición de sanciones a los contribuyentes, deben estar orientadas por el espíritu de justicia, consagrado en el artículo 683 del Estatuto Tributario.

LA OPOSICIÓN El Municipio de Yumbo, por conducto de apoderado judicial contestó la demanda y se opuso a la totalidad de las pretensiones del actor bajo los siguientes argumentos: Argumentó que en el Municipio de Yumbo lo relacionado con el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros está regulado por el Acuerdo N°0003 de

1994. Transcribió los artículos primero, segundo, quinto y diecisiete que hacen referencia a la sujeción a las normas previstas en ese Estatuto, la noción de equipamento e infraestructura, sujetos pasivos del impuesto, obligación de los contribuyentes que realicen actividades industriales o de servicio en más de un municipio de registrarse en cada uno de ellos y de llevar registros contables.

Respecto del Acta de Visita realizada sobre los libros de la entidad indicó que es un acto preparatorio, por lo que solicita abstenerse de considerar su declaratoria de nulidad. De otra parte precisó que no hay discusión sobre la sanción por inexactitud, sino que el proceso versa sobre los mayores valores recaudados y no liquidados por la contribuyente, de los cuales debe dilucidarse si deben o no incluirse en la base gravable, ingresos que a juicio del municipio provienen del desarrollo del objeto social de la demandante y no están amparados por el beneficio de exclusión,

como lo sostiene la actora. Al respecto citó la sentencia de esta Corporación de 17 de mayo de 1996, expediente 7674, Consejero Ponente Dr. Julio E. Correa Restrepo. Expresó que según la Ley 14 de 1983 en concordancia con la sentencia de 31 de julio de 1992, C. P. Dr. Guillermo Chahín Lizcano, pronunciada en proceso instaurado por la misma actora por diferente período, lo que importa es “la realidad del ingreso del cual deberán deducirse aquellas sumas expresamente indicadas por la ley o por regulaciones locales”. Luego de enunciar las actividades que constituyen el objeto social de la actora, reiteró que de conformidad con el artículo 25 del Acuerdo N° 003 de 1989 concordante con los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983 y 29 del Acuerdo N°003 de 1994, los ingresos brutos constituyen la base gravable del impuesto de industria y comercio y así se han catalogado los mayores ingresos obtenidos por la empresa para el período gravable de 1994, provenientes de actividades accesorias relacionadas con el desarrollo del objeto social. Con fundamento en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo solicitó se declare inhibido el Tribunal para decidir sobre las pretensiones de la demanda, toda vez que la parte demandante no acompañó ni solicitó texto legal o copia de las normas de carácter local, invocadas como infringidas. Concluyó que los actos administrativos cuestionados se ajustan a las disposiciones locales que regulan el tributo, expedidas por el Concejo Municipal de Yumbo con facultades concedidas por la propia Constitución Nacional. Finalmente propuso las excepciones de “Ausencia de vicios de forma y

procedimiento en las resoluciones impugnadas” pues en su concepto la actuación administrativa se ajustó a derecho, e “innominada”, según se pruebe dentro del proceso. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Contencioso Administrativo Sala de Descongestión Sede Cali declaró la nulidad de las Resoluciones N° ICA-A-62-96, ICA-1-62 de febrero 13 de 1997 e ICA-2-062 de julio 17 de 1997 proferidas la primera y segunda por la División de Renta Municipales y la última por el Alcalde del Municipio de Yumbo, por medio de las cuales se liquidó oficialmente los impuestos de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros a cargo de la actora por el año gravable de 1994, vigencia fiscal de 1995. Luego de transcribir los artículos 56 del Acuerdo 003 de febrero 21 de 1989 y 58, 61 y 62 del Acuerdo 0003 de enero 6 de 1994, expedidos por el Concejo Municipal de Yumbo, consideró el a quo que los 18 meses para notificar la liquidación de revisión se vencieron en principio el 2 de noviembre 1996, que dada la visita practicada el 13 de septiembre de ese año, se corrió el plazo por un día, es decir, hasta el 3 de noviembre de 1996, por lo tanto, la Liquidación de Revisión practicada el día 15 de noviembre de 1996 (sin fecha de notificación) fue extemporánea, con la consecuencia de la firmeza de la declaración tributaria, sin que hubiera lugar a la suspensión del término por la practica del requerimiento ,

toda vez que no se encontró prueba de su notificación. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado judicial del Municipio demandado interpuso recurso de apelación mediante el cual insistió en la legalidad de los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio a cargo de la actora por el período gravable de1994. En primer lugar controvirtió la extemporaneidad de la liquidación de revisión establecida por el Tribunal, pues a su juicio si hubo suspensión del término por el requerimiento enviado el 10 de octubre de 1996 a la sociedad y su respuesta. De otra parte y en lo de fondo señaló que la liquidación oficial del impuesto y las resoluciones que la confirmaron se encuentran ajustadas tanto a la Constitución como a la ley y las normas locales, punto sobre el cual se refirió a la evolución legislativa del impuesto de industria y comercio y en especial al artículo 77 de la Ley 49 de 1990, de donde concluyó que la sociedad actora en su declaración privada del impuesto por el año de 1994 había excluido de su base gravable los ingresos adicionados por el Municipio demandado. ALEGATOS DE CONCLUSION Dentro de esta oportunidad procesal, ni la parte actora ni la demandada registraron actuación alguna. El Ministerio Público, representado por la Señora Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto mediante el cual, en primer lugar indicó que la extemporaneidad de la liquidación oficial no formó parte de los cargos de violación de la demanda, siendo el Tribunal quien lo esgrimió para anular la actuación, sin embargo consideró que no había lugar a la

extemporaneidad establecida por el a quo, pues debía tenerse en cuenta la suspensión del término por 15 días por la expedición del requerimiento, que si bien no consta en forma clara la fecha de su notificación, si aparece la de su expedición (10 de octubre de 1996), así como que tuvo conocimiento de ese requerimiento la parte actora, quien en la demanda admite que lo contestó, por lo tanto la liquidación oficial fue expedida en forma oportuna. En lo de fondo observó que la base gravable del impuesto señalada por el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 fue modificada por el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 para las empresas industriales e indicó que era claro que la aplicación del tributo y sus alcances se extienden física y jurídicamente a los límites del territorio del municipio dentro del cual el contribuyente ejerce la actividad industrial. Solicitó confirmar la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debate en la presente instancia, la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales el Municipio de Yumbo (Valle del Cauca) determinó oficialmente el impuesto de Industria y Comercio, avisos y tableros a cargo de la sociedad actora por el año gravable de 1994. Como cuestión previa, observa la Sala que mientras los cargos de la demanda presentada por la sociedad actora consistían en: la Irregularidad de la visita tributaria, Ausencia de motivación del acto demandado, Incongruencia al practicar liquidaciones por períodos ya liquidados y aplicación errónea de base gravable, Error en la determinación de la base gravable y en la calificación de la actividad que desarrolla PROPAL en Yumbo y violación al

Espíritu de justicia, el Tribunal de primera instancia anuló los actos demandados al precisar que de conformidad con los artículos 56 del Acuerdo 003 de febrero 21 de 1989 y 58, 61 y 62 del Acuerdo 0003 de enero 6 de 1994, expedidos por el Concejo Municipal de Yumbo (que transcribió) la liquidación oficial del impuesto había sido expedida en forma extemporánea toda vez que los 18 meses para notificar la mencionada liquidación se vencieron en principio el 2 de noviembre 1996, que dada la visita practicada el 13 de septiembre de ese año, se corrió el plazo por un día, es decir, hasta el 3 de noviembre de 1996, por lo tanto, la Liquidación de Revisión practicada el día 15 de noviembre de 1996 (sin fecha de notificación) fue extemporánea, sin que hubiera lugar a la suspensión del término por la practica del requerimiento, toda vez que no se encontró prueba de su notificación. De lo anteriormente anotado, a juicio de la Sala, la sentencia de primera instancia es totalmente ‘extra petita’, pues decidió el a quo asumir de oficio el estudio de una cuestión no sometida a control jurisdiccional por la parte actora ni controvertida por la parte demandada, es decir, fuera de la controversia que debía resolver. En efecto, es un principio fundamental de derecho, de consagración positiva en nuestro ordenamiento jurídico, que la sentencia debe dictarse “en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda ... y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la

ley.” (artículo 305 del Código de Procedimiento Civil) Similar disposición prevé el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo al ordenar que la sentencia tiene que ser motivada, debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso. Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones. Con el cumplimiento de este principio fundamental, se busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino que se salvaguarde el derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir

los argumentos y hechos expuestos en la demanda. Su violación traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda, por ello es contundente la exigencia consagrada en el artículo 75 del Código de Procedimiento Civil, al señalar que “La demanda con que se promueva todo proceso deberá contener: ...5. lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.... 6. Los hechos que sirvan de fundamento a las pretensiones, ... 7. Los fundamentos de derecho que se invoquen.... 10. La petición de las pruebas que el demandante pretenda hacer valer”, entre otros requisitos. No es menos importante esta exigencia en materia contenciosa, dado el objeto de la jurisdicción de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas, expresada algunas veces en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y que por si solos son obligatorios y de inmediato cumplimiento, siempre que estén en firme y mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, como se desprende de la lectura de los artículos 64, 65, 66 y 82 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, mientras que la Administración no requiere acudir a una declaración judicial para en un caso concreto dar un derecho o imponer una obligación a cargo de los administrados, si le corresponde a quien considere que la actividad

de la administración no es legítima, acudir a un proceso contencioso y poner a juicio del juez los argumentos tendientes a desvirtuar la legalidad del acto demandado. Así, se consagra en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo que “Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 2. Lo que se demanda; 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción; 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; 5. La petición de pruebas que el demandante pretenda hacer valer...” (resalta la Sala) El aparte anteriormente resaltado fue objeto de estudio de exequibilidad por la Corte Constitucional quien en sentencia C-197 de 1999 hizo la siguiente precisión: “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación

de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.” (Resaltados fuera del texto) En efecto, la demanda en materia contenciosa marca el límite dentro del cual el funcionario judicial debe pronunciarse para decidir la controversia, las normas violadas y su concepto de violación se constituyen en el marco de análisis y estudio al momento proferir la sentencia y si con ellas no se logra desvirtuar la legalidad del acto administrativo, no por ello puede el juez proceder posteriormente al estudio oficioso de toda una normatividad superior para establecer posibles ilegalidades, ni mucho menos hacerlo en forma anticipada y previamente a ocuparse del estudio de legalidad. Ahora bien, en el presente asunto, el fallador de primera instancia en forma oficiosa asumió el estudio de las normas locales que tratan sobre el término con que cuenta la Administración para la expedición de la liquidación oficial del impuesto y decidió declarar la nulidad de los actos demandados con fundamento en la extemporaneidad de los mismos, cuestión completamente ajena al debate contencioso, pues no obstante la pretensión de la demanda es la declaratoria de nulidad de los actos acusados, la causa petendi expuesta por el demandante no fue la deducida por el Tribunal, ni podía llegarse a ella, ni siquiera por interpretación de la demanda, configurándose en consecuencia un fallo “extra petita” que sin consideraciones adicionales deberá ser revocado para asumir el conocimiento de los cargos de la demanda como fueron expuestos por la actora:

1. Irregularidad de la visita tributaria, considera violado el artículo 56 del

Acuerdo 003 de 1994 por cuanto la visita tributaria no se sujetó a los requisitos señalados en la norma, pues no se acreditó la calidad del funcionario visitador, ni éste exhibió la orden de visita, además el acta no hace mención del número de visita, ni de la fecha de iniciación actividades e informe de las mismas, tampoco contiene explicación sucinta de las diferencias encontradas, ni nombre completo y firma tanto del funcionario visitador como del contribuyente, por lo tanto los actos expedidos con fundamento en la misma son nulos. Del estudio de la actuación administrativa demandada en el presente proceso observa la Sala, que las irregularidades anotadas por la parte actora en relación con la visita tributaria, no dan lugar a la nulidad de la liquidación oficial del impuesto, toda vez que las modificaciones contenidas en los actos demandados, no tuvieron como sustento la visita impugnada, sino el requerimiento No. ICA-6296 de fecha 10 de octubre de 1996, así como la respuesta al citado requerimiento y el Balance envia