CE-76001-23-24-000-1998-0435-01(7037)-2001

REVOCATORIA DIRECTA - Ni la petición ni la decisión que sobre ella recaiga revive términos para el ejercicio de las acciones contenciosas ni sirve para la aplicación del silencio administrativo / REVOCATORIA DIRECTA - El acto que la deniega no es susceptible de control jurisdiccional Mediante los oficios la Administración se limita a informar a la actora la improcedencia de modificar la Escritura Pública núm. 1526 de 1994 de la Notaría 13 de Cali y de los recursos interpuestos contra el oficio inicial, y la solicitud respectiva no es más que un medio velado para intentar la revocación directa de la Resolución núm. TP-PU-024 de 1992 y, por contera, revivir los términos de la acción contencioso administrativa contra la misma, bajo el artificio de invocar el derecho de petición, lo cual, como repetidamente lo ha advertido esta Corporación, es improcedente en virtud del artículo 72 del C.C.A., a cuyo tenor, ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga, revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. A lo anterior se agrega que en el presente caso, la actora perseguía inclusive la revocación de un acto suyo, por demás de derecho privado, mediante el cual dio cumplimiento al acto administrativo que implícitamente estaba pidiendo reformar, como lo es el acto de cesión protocolizado en la escritura pública en mención. La jurisprudencia de esta Corporación tiene dicho de manera abundante que en virtud

de lo dispuesto en el artículo 72 del C.C.A., el acto mediante el cual se niega una solicitud de revocación directa de un acto administrativo no es susceptible de control por parte de esta jurisdicción, por cuanto no es acto administrativo en la medida de que no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna y porque de asumir su control, se abriría la posibilidad de examinar el acto administrativo que se pide revocar, con lo cual se estarían reviviendo los términos para ejercer las acciones contencioso administrativas respecto del mismo, así éstas hubieran caducado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre del dos mil uno (2001) Radicación número: 76001-23-24-000-1998-0435-01(7037)

Actor: SOCIEDAD SIXTA TULIA S.A.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2000, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda, en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y mediante el trámite del proceso ordinario, la sociedad SIXTA TULIA S.A., pidió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que acceda a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones 1ª. Que declare la nulidad de la Resolución TP-PU-O24 de 7 de abril de 1992, “Por

la cual se aprueban los planos correspondientes al anteproyecto urbanístico de loteo de la Urbanización Santa Teresita Parte Alta, propiedad de las sociedades Altos del Río Ltda., Urbanización Sixta Tulia Ltda. y Urbanización Dimas Ltda.”, expedida por la Subdirección de Tramitación de Proyectos del Departamento Administrativo del Control Físico Municipal de Cali. 2ª. Que declare la nulidad del Oficio núm. UJ-6105-97 de 10 de noviembre de 1997, de la Jefe de la Unidad Jurídica de la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, dirigido a la doctora Gloria Inés Gómez Rodríguez, a fin de dar “respuesta a su petición de Octubre 23, ... en relación con la ‘modificación de la escritura pública No. 1526 de Marzo 29 de 1994 de la Notaría 13, con el fin de que se restituya la totalidad de las áreas cedidas por concepto de protección de caños secos, canales, tubería de conducción y túnel de conducción’ ” (folio 63). 3ª. Que declare nulo el Oficio núm. UJ-6515-97 de 4 de diciembre de 1997, emanado de la misma funcionaria y dirigido a la persona antes citada, mediante el cual le responde un memorial presentado el 19 de noviembre de 1997, bajo la referencia “recurso de reposición y subsidio de apelación contra el oficio UJ-610597”, en el sentido de manifestarle que dicho escrito no se puede tener como recurso en razón de que el precitado oficio no constituye “ACTO ADMINISTRATIVO”, por

cuanto lo expuesto en él obedece a una petición frente al título de propiedad del Municipio, en virtud de la cesión gratuita e irrevocable de un área de 17.551.29 M2 para vías públicas, 20.913.57 M” para zonas verdes y 18.352.62 M2 para área de protección de caños secos, tuberías de conducción y túnel de conducción o planta de San Antonio (fl. 83). 4ª. Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, ordene al Municipio de Santiago de Cali modificar y aclarar la Escritura Pública núm. 1526 de 29 de marzo de 1994 de la Notaría 13 de Cali, mediante la cual la sociedad actora, en cumplimiento de la resolución antes citada, hizo cesión gratuita de zonas verdes, zonas de terreno para vías públicas, áreas de protección de caños secos, tuberías de conducción de agua y túnel de conducción a la planta de San Antonio, para que en su lugar se exprese que, de conformidad con las normas legales y el Acuerdo núm. 082 de 1987, la cesión es únicamente de zonas verdes, zonas de terreno para vías y equipamiento comunitario. 5ª. Que, además de lo anterior, declare la nulidad de la Escritura Pública núm. 1526 de 29 de marzo de 1994 de la Notaría 13 de Cali, atrás referenciada, por haber excedido el poder conferido. 6ª. Que declare la nulidad del compromiso notarial núm. 834 de 19 de mayo de 1992 de la Notaría 15 de Cali, por la misma razón antes indicada.

I. 1. 2. Hechos

En el acápite respectivo de la demanda se alude a la constitución de la sociedad actora y a su objeto social y se dice que mediante la Resolución núm. TP-PU-024 de 7 de abril de 1992 le fueron aprobados los planos correspondientes al anteproyecto urbanístico del loteo de la Urbanización Santa Teresita Parte Alta, como urbanización de loteo individual, de cuyo artículo primero resalta que dentro de las áreas de cesión se incluyeron 18.352.62 M2 como área de protección de caños secos, canal Santa Teresita, tubería de conducción de agua para los tanques de Bellavista y túnel de conducción de aguas para la planta de San Antonio. Que mediante Escritura Pública núm. 1526 de 29 de marzo de 1994 de la Notaría 13 de Cali, la representante legal de la actora, en cumplimiento de la resolución mencionada, hizo la cesión, a título gratuito y a favor del Municipio, de zonas verdes, de zonas de terrenos para vías públicas, de las áreas de protección de caños secos, tuberías de conducción de agua y túnel de conducción a la planta de San Antonio, en la forma y extensiones que aparecen especificadas en los planos que fueron presentados para aprobación del Departamento Administrativo de Control Físico Municipal; que luego se dieron varias comunicaciones de las Empresas Municipales de Cali en las que se le informa la iniciación y avances de las obras de construcción del canal Santa Teresita y la necesidad de negociar una zona de terreno de propiedad de su propiedad para la culminación de tales obras, la cual resultó ser parte de la misma que le había sido cedida al Municipio. Al darse cuenta de lo anterior, le solicitó al Municipio, con oficio de 29 de enero de

1997, que aclarara la Escritura Pública núm. 1526 de 1994, en cita, por cuanto Valorización Municipal incorporó en las cesiones gratuitas las zonas correspondientes al Canal Santa Teresita, las cuales, como consta en documentación que dice anexar, EMCALI compra para legalizar la toma de terrenos que de ellos hizo para la ejecución de dicho canal; solicitud que le fue contestada mediante Oficio UJ-1382-97 de 6 de febrero de 1997, en el sentido de que no procedía tal aclaración. Refiere que, con escrito presentado el 27 de octubre de 1997, solicitó al Municipio la devolución de toda el área concerniente al servicio público de acueducto y alcantarillado, o sea 18.352.62 M2, para negociarlos con EMCALI o la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, según el caso, y que esa petición le fue respondida mediante el Oficio UJ-6105 de 10 de noviembre de 1997, en el sentido de negársela; que contra este oficio interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, respecto de lo cual se profirió el Oficio UJ-6515-97 de 4 de diciembre de 1997, en el sentido de que la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización se abstuvo de conocer de tales recursos, por estimar que no se estaba ante un acto administrativo. Sobre el particular, manifiesta que esa decisión contraviene el artículo 50 del C.C.A., por cuanto el oficio impugnado contiene la respuesta a un derecho de petición y por ello es un acto administrativo y que la escritura en referencia fue suscrita sin autorización de la Junta Directiva de la sociedad.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Se invocan como normas violadas “por la operación administrativa compleja materia de esta demanda” los artículos 2 y 29 de la Constitución Política; 5, 6, 7, 9, 10 y 11 de la Ley 9ª de 1989; el Decreto Extraordinario núm. 0659 de 1986, “Por el cual se expide el Código Urbano del Municipio de Cali” en cuanto a “cesiones”; los artículos 50 y siguientes del C.C.A.; 196, 833, 836, 840, 901, 902 y 1263 del Código de Comercio y el Acuerdo núm. 82 de 1987, “Por el cual se reforman los estatutos del establecimiento público Empresas Municipales de Cali”, en síntesis, porque la Administración Municipal no resolvió el derecho de petición ni concedió los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo, imposibilitando así la restitución de terrenos que fueron cedidos ilegalmente al Municipio, ya que no era necesaria dicha cesión de acuerdo a las normas urbanísticas nacionales y locales citadas, amén de que la escritura pública en mención se suscribió sin poder suficiente, por lo cual es nula, ineficaz e inoponible, de acuerdo con las normas del Código de Comercio invocadas.

I. 2. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tras advertir que no se trataba de un acto administrativo complejo, admitió la demanda sólo respecto de los Oficios núms.

UJ-6105-97 de noviembre 10 de 1997 y UJ-6515 de 4 de diciembre de 1997, de la

Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización, al tiempo que la inadmitió en cuanto a la Resolución núm. TP-PU-024 de 7 de abril de 1992, por encontrar que en relación con la misma había caducado la acción. Por lo anterior, el proceso se circunscribió a los citados oficios, respecto de los cuales negó desde el inicio de sus consideraciones las pretensiones de la demanda, manifestando al efecto que la Resolución TP-PU-024 de 7 de abril de 1992 es el eje central de la controversia y que a partir de ella se concretó en las escrituras públicas núms. 834 de 1992 de la Notaría 15 y 1526 de 1994 de la Notaría 13, ambas del círculo notarial de Cali, el compromiso de hacer la cesión y la formalización de ésta, respectivamente; de modo que cualquier acción dirigida a restablecer el derecho particular presuntamente vulnerado, tendría que recaer sobre la citada resolución, pues es el acto que dispuso la cesión cuestionada; empero, ante la evidente caducidad de la acción, se inadmitió la demanda respecto de ella, mediante proveído que no impugnó la actora, quedando así cerrada de manera definitiva, en sede judicial, la posibilidad de ejercer el control de legalidad sobre la misma. Agrega que mediante los oficios impugnados la Administración se limita a informar a la actora la improcedencia de modificar la Escritura Pública núm. 1526 de 1994 de la Notaría 13 de Cali y resolver los recursos interpuestos contra la respuesta a la solicitud; de suerte que la demanda contra ellos procura justificar el tardío ejercicio

de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto particular y concreto preferido el 7 de abril de 1992 (Resolución TP-PU-024), en relación con el cual se informó a la interesada que procedían los recursos ordinarios de la vía gubernativa, con lo cual se le dio la oportunidad de manifestar su inconformidad en relación con dicha cesión. De ahí que la solicitud que por vía del derecho de petición dio lugar a tales oficios, sólo se revela como un medio encaminado a intentar la restauración de los términos para acudir a la justicia y que sea inocuo atacar las escrituras públicas en mención, pues apenas son la instrumentación de la expresión de la voluntad de la actora en cuanto a la cesión gratuita de zonas, como paso previo para la aprobación final del respectivo proyecto urbanístico. Por lo anterior, el a quo denegó las pretensiones de la demanda. II.- EL RECURSO DE APELACIÓN Como razones del presente recurso la parte recurrente retoma el relato de los hechos efectuado en la demanda, con base en el cual y manifestando que se ha demostrado hasta la saciedad que la Administración no concedió a su representada los recursos consagrados en la ley al expedir la Resolución núm. TP-PU-024 de 7 de abril de 1992, insiste en que a la misma se le obligó sin base legal alguna a realizar unas cesiones gratuitas de más de 18.000 M2 y que al darse cuenta de ello en virtud del interés que sobre la zona cedida mostraron las Empresas Municipales, fue que aquélla solicitó la modificación de la escritura contentiva de la cesión, pues ésta era injusta e ilegal.

Al efecto invoca la primacía del derecho sustancial, consagrada en el artículo 228 de la Constitución Política, principio con base en el cual afirma que al no haber sido concedidos los recursos contra la resolución que ordenaba la cesión y ante la propuesta de EMCALI de comprar los terrenos del canal de Santa Teresita, era deber de la Administración Municipal revisar dicho acto y proceder a aclarar la escritura y devolver esas zonas, razón por la cual no interpuso recurso alguno contra el auto que inadmitió la demanda en cuanto a tal acto. Reitera que la propuesta de EMCALI es una situación nueva, posterior, que modificó lo acontecido inicialmente, de donde solicita que se revoque la sentencia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, pues por actuaciones arbitrarias de la Administración no puede verse perjudicado el patrimonio de los particulares a costa de un enriquecimiento ilícito e injusto de la Administración, ya que los terrenos cedidos debían ser adquiridos por EMCALI y a la actora no se le permitió interponer los recursos contra la resolución que ordenó la cesión. III.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Durante esta etapa no se manifestaron las partes. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª. Vistos los antecedentes atrás reseñados, la causa se contrae a los oficios núms.

UJ-6105-97 de 10 de noviembre de 1997 y UJ651597 de 4 de diciembre de 1997, de la Jefe de la Unidad Jurídica de la Secretaría de Infraestructura Vial y Valorización de la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, mediante los cuales en su orden, da respuesta a la actora sobre “... su petición de Octubre 23, ... en relación con la ‘modificación de la escritura pública No. 1526 de Marzo 29 de 1994 de la Notaría 13, con el fin de que se restituya la totalidad de las áreas cedidas por concepto de protección de caños secos, canales, tubería de conducción y túnel de conducción’ ” (folio 63), y se abstiene de considerar los “recurso de reposición y subsidio de apelación contra el oficio UJ-6105-97”, por estimar que este oficio no constituye “ACTO ADMINISTRATIVO”. 2ª. Sobre tales oficios, la Sala observa que le asiste razón a la autoridad municipal en cita, en el sentido de que el oficio al que se dirigían los recursos aludidos no es acto administrativo, de donde tampoco lo es el segundo, motivo por el cual el a quo también debió haber rechazado la demanda en relación con los mismos. En efecto, como el propio Tribunal lo manifiesta, mediante ellos la Administración se limita a informar a la actora la improcedencia de modificar la Escritura Pública núm. 1526 de 1994 de la Notaría 13 de Cali y de los recursos interpuestos contra el oficio inicial, y la solicitud respectiva no es más que un medio velado para intentar la revocación directa de la Resolución núm. TP-PU-024 de 1992 y, por contera, revivir

los términos de la acción contencioso administrativa contra la misma, bajo el artificio de invocar el derecho de petición, lo cual, como repetidamente lo ha advertido esta Corporación, es improcedente en virtud del artículo 72 del C.C.A., a cuyo tenor, ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga, revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. A lo anterior se agrega que en el presente caso, la actora perseguía inclusive la revocación de un acto suyo, por demás de derecho privado, mediante el cual dio cumplimiento al acto administrativo que implícitamente estaba pidiendo reformar, como lo es el acto de cesión protocolizado en la escritura pública en mención. La jurisprudencia de esta Corporación tiene dicho de manera abundante que en virtud de lo dispuesto en el artículo 72 del C.C.A., el acto mediante el cual se niega una solicitud de revocación directa de un acto administrativo no es susceptible de control por parte de esta jurisdicción, por cuanto no es acto administrativo en la medida de que no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna y porque de asumir su control, se abriría la posibilidad de examinar el acto administrativo que se pide revocar, con lo cual se estarían reviviendo los términos para ejercer las acciones contencioso administrativas respecto del mismo, así éstas hubieran caducado. De otra parte, teniendo en cuenta que la actora no impugnó el auto del a quo mediante el cual inadmitió la demanda contra el acto administrativo que ordenó la

cuestionada cesión de terrenos suyos a favor del Municipio, resulta improcedente a todas luces hacer cualquier consideración sobre su legalidad o la validez de su notificación a la actora, aunque ello no obsta para advertir que en la hipótesis de que la Administración no le hubiera permitido interponer los recursos contra dicho acto, tal situación no le impedía incoar la acción contencioso administrativa en su contra, sino que, por el contrario, el artículo 135, inciso tercero, del C.C.A. la habilitaba para demandarlo directamente a partir de su notificación. Además, la actora ejecutó voluntariamente dicho acto, lo cual comporta su notificación por conducta concluyente, para el caso de que la notificación inicial deviniera en no válida por no cumplir los requisitos señalados en el artículo 47 ibídem. Como quiera que a pesar de su ineptitud sustancial el a quo admitió la demanda y aparentemente asumió el conocimiento del fondo de la misma respecto de los susodichos oficios, la Sala, sin más consideraciones que las expuestas, revocará la sentencia para en lugar de denegar las pretensiones e inhibirse frente a la demanda, habida cuenta de la evidente improcedibilidad de la presente acción, lo cual, además, constituye mérito suficiente para condenar a la parte actora en costas de ambas instancias. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DECLARASE oficiosamente probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, en

consecuencia, INHIBESE de decidir sobre el fondo del proceso. Segundo.- De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 392 del C. de P. C., CONDENASE a la parte recurrente en costas de ambas instancias. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de diciembre del 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA