CE-76001-23-24-000-1998-1356-03(13409)-2003

GRAVAMEN SOBRE PARQUEADEROS PUBLICOS EN PREDIOS PRIVADOS - El hecho generador no está conforme con lo previsto en la Ley 105 de 1993 / PARQUEO SOBRE VIAS PUBLICAS - Tiene autorizado el cobro de gravámenes por la Ley 105 de 1993 / GRAVAMEN A LA PROPIEDAD SOBRE PARQUEADEROS - No está autorizado su cobro por ninguna norma legal / SUJETO PASIVO EN GRAVAMEN AL PARQUEO SOBRE VIAS PUBLICAS - Es el usuario de las vías públicas, lo cual no comprende al operador de parqueaderos públicos / PARQUEADEROS - Ilegalidad del gravamen No asiste razón al Tribunal, cuando advierte que, indistintamente de los conceptos de “tasa” e “impuesto” utilizados por el legislador, y contrario a lo afirmado por el accionante, existe autorización legal para que los Concejos Municipales puedan establecer gravámenes que permitan la recuperación de los costos de los servicios que se originan en desarrollo de las funciones de vigilancia y control que se atribuyen a las autoridades administrativas locales, puesto que los gravámenes que autoriza la Ley 105, tienen como hecho generador “el parqueo sobre las vías públicas”, y la restricción de acceso de vehículos al centro de la ciudad, cuyo objetivo es gravar el estacionamiento en vías públicas y con ello desestimular el acceso de los vehículos particulares al centro de la ciudad; mientras que el gravamen que se pretende establecer a través del Acuerdo Municipal acusado recae sobre las operaciones de los parqueaderos públicos ubicados en predios de propiedad privada. A lo anterior debe agregarse que las apreciaciones del

accionante, en lo concerniente a la índole del gravamen, se sustentan en una premisa demostrable: que el tributo que persigue establecer la norma impugnada, es un "gravamen a la propiedad sobre los parqueaderos", puesto que, el hecho imponible y la base gravable que, de conformidad con la norma censurada, causaría el tributo, es la propiedad o posesión del inmueble-parqueadero, ya que como la misma norma lo expresa es el “el aforo de la capacidad promedio diaria de ocupación” del respectivo parqueadero, la base para liquidar el valor de la contribución que debe ser consignada a favor del Fondo Rotatorio de Tránsito. Adicionalmente se señala como sujeto pasivo o responsable del gravamen al operador del parqueadero, independientemente de que sea el propietario o arrendatario o cualquier otra forma de titularización, mientras que según la ley el sujeto pasivo es el usuario de las vías públicas. GRAVAMEN A PARQUEADEROS PUBLICOS - No está autorizado por la Ley 136 de 1994 / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Se vulnera al imponer un gravamen a los parqueaderos públicos no prevista ni autorizada por la ley / IMPUESTO A LOS PARQUEADEROS PUBLICOSSantiago de Cali / PARQUEADEROS - Inconstitucionalidad e ilegalidad del gravamen a la propiedad o posesión de estos establecimientos Es evidente que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo demandado, norma que corresponde al desarrollo de los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política, de donde se derivan las facultades constitucionales de los Concejos Municipales, para establecer

los tributos y gastos locales, no contiene autorización alguna respecto de la contribución que se pretende imponer a los parqueaderos públicos a través de la disposición acusada. Y tampoco puede entenderse que dicha autorización deriva del artículo 28 de la Ley 105 de 1993, porque como quedó expuesto, no existe ninguna concordancia entre los supuestos previstos en la ley y los que se señalan en la norma municipal demandada. En conclusión, no estaba autorizado el Municipio de Santiago de Cali para imponer la contribución a que alude la disposición acusada, puesto que ni la ley con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 32 de 1993, ni la que autorizó a los municipios para establecer tasas por el derecho de parqueo sobre vías públicas, contienen una disposición que los faculte para imponer gravámenes a los parqueaderos públicos, por lo que tal disposición resulta violatoria de las normas constitucionales y legales dentro de las cuales se enmarcan las facultades impositivas de los municipios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá D.C., Veinticuatro (24) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 76001-23-24-000-1998-01356-03(13409)

Actor: GUSTAVO ALBERTO HERRERA AVILA Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI Referencia: Acción Pública de Nulidad contra los Acuerdos 01 de 1974, 32 de 1983, 10 de 1993 y 32 de 1998 del Concejo Municipal de

Santiago de Cali.

F A L L O.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor, contra la sentencia del 22 de Febrero de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada contra los Acuerdos expedidos por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en virtud de los cuales se impuso un gravamen a favor de la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali, que deberán pagar los propietarios de los parqueaderos públicos. ANTECEDENTES El ciudadano Gustavo Alberto Herrera Ávila, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad de los artículos 8º y 11 del Acuerdo 01 de 1974, “por el cual se dictan normas para la construcción de edificios para aparcaderos de vehículos, se crean unos incentivos y se reglamenta el funcionamiento de los aparcaderos”; de la totalidad del Acuerdo 32 de 1.983 “por el cual se modifica el articulo 8° del Acuerdo Municipal 01 de 1974” y del artículo 4 del Acuerdo 10 de 1.993, “por el cual se fijan las tarifas por servicios que presta la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Santiago de Cali”. Después de haberse presentado la demanda (Septiembre 9 de 1998), el Concejo Municipal de Santiago de Cali, expidió el Acuerdo 32 del 30 de Diciembre de 1998, “por el cual se racionaliza el sistema tributario municipal,

se restablece el equilibrio presupuestal y se dictan otras disposiciones” y en su artículo 57 dispuso: “La Secretaría de Tránsito y Transporte será la dependencia responsable de la vigilancia y control de la operación de los parqueaderos públicos, ubicados en predios de propiedad particular, así como de la fijación de tarifas y el aforo de la capacidad promedio diaria sobre la cual cada uno de los establecimientos contribuirían con el 20% de la tarifa. El valor resultante deberá ser consignado por anticipado a favor del Fondo Rotatorio de Tránsito dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes”. Con escrito radicado el 19 de mayo de 1999 el accionante presentó adición a la demanda con el objeto de solicitar se declare la nulidad de la precitada disposición tomando como base los mismos argumentos de la demanda inicialmente presentada. (fl.128 c.p.) LA DEMANDA La parte actora consideró que las disposiciones que se demandan de los Acuerdos mencionados son violatorias de los artículos 13, 287, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política; 32-7 y 41-3 de la Ley 136 de 1994; 169 y 171 de la ley 4 de 1913 y la Ley 105 de 1993. Se sintetiza así, el concepto de la violación: El Concejo de Cali actuó sin tener facultades expresas para crear la contribución a que se refieren las normas demandadas, pues como lo establecía la Constitución de 1.886 en su artículo 197, es competencia de los Concejos Municipales, votar de conformidad con la Constitución y la ley,

las contribuciones y gastos locales, y es facultad expresa del legislador la competencia para crear impuestos e imponer contribuciones. Por tanto a nivel municipal dicha facultad esta restringida dentro del marco de la ley. Los artículos 8° y 11 del Acuerdo 01 de 1974 y Acuerdo 32 de 1.983 se expidieron ejerciendo facultades de las que carecía el Concejo Municipal, toda vez que se estableció un nuevo impuesto o contribución no previsto en la ley, desconociendo el artículo 171 de la Ley 4ª de 1913 que prohíbe a los Concejos intervenir en asuntos ajenos a su competencia, así como el artículo 93 de la Decreto Ley 1333 de 1986 que atribuye a los Concejos la facultad de imponer contribuciones, pero siempre dentro de los límites señalados en la Constitución y la ley. Frente al Acuerdo 10 de 1993, se advierte que aun cuando éste fue expedido con base en los preceptos de la Constitución de 1991, también es violatorio de las normas constitucionales que regulan competencia de los Concejos Municipales para la expedición de normas en materia tributaria, puesto que el gravamen o impuesto en contra de los parqueaderos y a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte no ha sido autorizado por ley alguna. De acuerdo con los artículos 287, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, a los Concejos municipales no se les permite en materia tributaria la creación de tributos en el ámbito de su jurisdicción, en razón a que sólo se les faculta para establecer los tributos que requieran para el cumplimiento de

sus funciones dentro de las facultades y posibilidades legales, es decir que no pueden ir más allá de lo expresado en la ley, tal como lo hizo el Concejo de Cali. La Ley 105 de 1993, en su artículo 28 establece las tasas por el derecho de parqueo, pero restringidas al parqueo sobre vías públicas y a impuestos mediante los cuales se desestimule el acceso de vehículos a los centros de las ciudades; mientras que para el caso concreto los Acuerdos demandados gravan con el impuesto o contribución a los dueños de los parqueaderos y no a los dueños de los vehículos. El artículo 57 del Acuerdo 32 del 30 de Diciembre de 1998, retoma los asuntos de fondo de los anteriores Acuerdos, los que fueron derogados, y en consecuencia es violatorio de las normas constitucionales y legales indicadas en la demanda inicial. OPOSICIÓN El apoderado del Municipio de Santiago de Cali, se opuso a las pretensiones de la demanda y consideró que no existía fundamento legal para alegar causal de nulidad sobre los actos demandados, por las siguientes razones: Los Acuerdos demandados tuvieron como objeto evitar el excesivo estacionamiento de vehículos automotores sobre las vías públicas que por sus reducidas dimensiones no son aptas para esta actividad. En virtud de lo anterior, los propietarios de algunos edificios empezaron a derribarlos con el fin de abrir parqueaderos al público a cambio del cobro de una tarifa, situación que afectaba el buen desarrollo urbanístico de la ciudad. La Alcaldía presentó proyecto ante el Concejo para contrarrestar esta

situación y se expidió el Acuerdo 52 de 1971, que buscó estimular la construcción de parqueaderos en zonas adecuadas, otorgando exenciones en impuestos como el predial e industria y comercio. De ahí la necesidad de continuar con esta medida por el éxito que se había obtenido con ella, y establecer una contribución a los propietarios de los parqueaderos. Las personas interesadas solicitaron a la Administración asumir los costos operativos para que los vehículos no se estacionaran en vía pública, sino que por el contrario, utilizaran el servicio de parqueadero. La contribución que se ha pagado tiene tal fin ya que aun cuando los recursos vayan a favor de la Secretaría de Tránsito, éstos son invertidos en el control, demarcación y señalización para evitar el estacionamiento en las vías públicas y los directamente beneficiados con ello son los propietarios de los parqueaderos, además del buen orden que se le da al transito vehicular de la ciudad. El fundamento de dichos acuerdos esta contenido en la Ley 4 de 1913 que en su artículo 169 numeral 2º, le otorga a los Municipios la facultad de imponer las contribuciones para el servicio municipal, y los límites que argumenta violados la parte actora, se encuentran estipulados en la misma ley en su artículo 171 que les permite fijar las tasas y contribuciones como medio de recuperación de los costos de servicios que es precisamente la situación que se presenta en el caso sub-judice. Lo dispuesto en el artículo 57 del Acuerdo 32 de 1.998, no es más que una contribución que ha venido siendo utilizada por la Administración a través de los años obteniendo los beneficios antes mencionados, con lo cual se

demuestra que no es un impuesto. LA SENTENCIA APELADA Mediante la sentencia apelada, el Tribunal de instancia denegó las súplicas de la demanda, previas las siguientes consideraciones: Los artículos 8° y 11 del Acuerdo 01 de 1974, el Acuerdo 32 de 1983 y el artículo 4° del Acuerdo 10 de 1993, hacen relación a la imposición de un gravamen en favor de la Secretaría de Tránsito Municipal de Cali, que deberán pagar los propietarios de los parqueaderos, son normas que actualmente se encuentran derogadas, por haber sido modificadas unas y por expresa derogatoria otras. De manera que en virtud de tales derogatorias, solo se encontraría vigente y para estudio el artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998, y por sustracción de materia no es procedente hacer pronunciamiento alguno sobre la legalidad de las normas derogadas. Frente al artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998, se precisa que los actos administrativos están amparados por la presunción de legalidad, y que quien ataca su legalidad, debe comprobar incompetencia del funcionario, quebranto de las formas del debido proceso, falsa motivación o desviación de los fines legales. Según el texto de la norma acusada, se trata de una contribución que deben pagar los operadores de los parqueaderos públicos, por lo que es necesario determinar si los Concejos Municipales tienen facultad para imponer tal gravamen. De conformidad con el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política, y el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, los Concejos Municipales pueden establecer una contribución dentro del área de su

jurisdicción, siempre y cuando se ajuste a la ley, teniendo en cuenta que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta, sino que se enmarca dentro del principio de unidad nacional que nos rige. No es cierto, como lo afirma el demandante, que el artículo 28 de la Ley 105 de 1993, solamente autoriza el cobro de tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, pues claramente permite el cobro de impuestos para evitar las congestiones vehiculares en las zonas centrales de los municipios. El legislador utiliza en la norma indistintamente los conceptos de tasa e impuesto, lo que permite concluir, sin entrar en discusiones de tipo semántico, que lo fundamental es la autorización del legislador. Esta afirmación se corrobora al analizar sistemáticamente el contenido del artículo 28 de la ley 105 de 1993 con el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que se refiere a tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora, inconforme con la decisión del Tribunal expone como fundamentos del recurso de apelación interpuesto lo argumentado en la demanda inicial y en su posterior adición, y agrega : No es comprensible cómo el fallo apelado deduce que el acto impugnado constituye un desarrollo del artículo 28 de la Ley 105 de 1993, cuando no se consigna en el Acuerdo tal disposición y la misma Administración sostiene que tuvo una motivación legal distinta. El legislador ciertamente está creando dos tipos de gravámenes municipales, uno que lo denominó tasa, el cual se cobra sobre el derecho de

parqueo en las vías públicas municipales y el otro, un impuesto que tiene como fin el desestimular el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades, conceptos que son distintos a los que se señalan en el artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998, pues lo que éste contiene es un gravamen a la propiedad sobre los parqueaderos. Con el objeto de sustentar lo referente a la falta de competencia del Concejo Municipal de Cali, cita apartes de las sentencias C-537 del 23 de Noviembre de 1.995 y C-504 del 3 de Julio de 2.002, de la Corte Constitucional. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad tanto la parte actora como la entidad demandada, guardaron silencio. MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada la Corporación solicita se confirme la sentencia apelada, y al efecto expone: Al confrontar el Acuerdo 32 de 1998 con las normas que se citan como infringidas y particularmente con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 105 de 1993, se observa que no excede los preceptos superiores, cuando asigna a la Secretaría de Tránsito y Transporte la vigilancia y el control sobre el funcionamiento de los parqueaderos públicos y la facultad de fijar la tarifa de la tasa aplicable, en relación con el número de vehículos que en promedio utilizan diariamente los parqueaderos. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 338 de la Constitución Política otorga a las autoridades municipales la facultad para fijar las tarifas por las cuales dichas tasas y

contribuciones se regulan. Además, en la norma acusada se evidencia la presencia de los elementos que se establecen en el artículo 338, inciso 1º, en concordancia con los artículos 150 numeral 12, 300 numeral 4 y 313 numeral 4, como son los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Atendiendo los términos del recurso de apelación interpuesto por el accionante, se decide sobre la legalidad del artículo 57 del Acuerdo No.32 de 1998, norma que dispone: ”La Secretaría de Tránsito y Transporte será la dependencia responsable de la vigilancia y control de la operación de los parqueaderos públicos, ubicados en predio de propiedad particular, así como de la fijación de tarifas y el aforo de la capacidad promedio diaria sobre la cual cada uno de estos establecimientos contribuirían con el 20% de la tarifa. El valor resultante deberá ser consignado por anticipado a favor del Fondo Rotatorio de transito dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes.” Sostiene el actor, que el Concejo Municipal no tenía competencia para establecer el gravamen contenido en la disposición acusada, puesto que no existe una ley que así lo autorice. Afirma que el precepto demandado no se expidió en aplicación de la Ley 105 de 1993, como se dice en la sentencia impugnada, puesto que lo gravado con la norma municipal es la propiedad sobre los parqueaderos, y no el parqueo sobre vías públicas o la restricción de acceso de vehículos al centro

de la ciudad, a que se refiere el artículo 28 de la citada ley. Al respecto proceden las siguientes consideraciones: El Acuerdo 32 de 1998 fue expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, invocando las facultades conferidas en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, la cual dispone: Artículo 32.- ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los

Concejos las siguientes: (...) Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.” Como se observa, el Acuerdo no hace referencia a la Ley 105 de 1993 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen las competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector de transporte y se dictan otras disposiciones”, al enunciar las normas con fundamento en las cuales se procede a la imposición del gravamen a que se refiere el artículo 57 acusado, por lo que no puede interpretarse que tal imposición corresponda al desarrollo de las facultades que el artículo 28 de la precitada ley confiere a los Municipios, en los siguientes términos: “Artículo 28. TASAS.- Los Municipios y Distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades”.

Ahora bien, la materia regulada por la ley es el transporte, y el Capítulo III

del cual hace parte el artículo 28 trata de los “Recursos para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte”, lo cual indica que, por definición legal, la destinación de los gravámenes que autoriza la norma, es el mantenimiento y conservación de la infraestructura del transporte en vías públicas, y nó el sostenimiento de las funciones de vigilancia y control que se atribuyen a la Secretaría de Tránsito y Transporte sobre los parqueaderos públicos, como lo dispone la norma acusada. Así las cosas, no asiste razón al Tribunal, cuando advierte que, indistintamente de los conceptos de “tasa” e “impuesto” utilizados por el legislador, y contrario a lo afirmado por el accionante, existe autorización legal para que los Concejos Municipales puedan establecer gravámenes que permitan la recuperación de los costos de los servicios que se originan en desarrollo de las funciones de vigilancia y control que se atribuyen a las autoridades administrativas locales, puesto que los gravámenes que autoriza la Ley 105, tienen como hecho generador “el parqueo sobre las vías públicas”, y la restricción de acceso de vehículos al centro de la ciudad, cuyo objetivo es gravar el estacionamiento en vías públicas y con ello desestimular el acceso de los vehículos particulares al centro de la ciudad; mientras que el gravamen que se pretende establecer a través del Acuerdo Municipal acusado recae sobre las operaciones de los parqueaderos públicos ubicados en predios de propiedad privada. A lo anterior debe agregarse que las apreciaciones del accionante, en lo concerniente a la índole del gravamen, se sustentan en una premisa

demostrable: que el tributo que persigue establecer la norma impugnada, es un "gravamen a la propiedad sobre los parqueaderos", puesto que, el hecho imponible y la base gravable que, de conformidad con la norma censurada, causaría el tributo, es la propiedad o posesión del inmueble-parqueadero, ya que como la misma norma lo expresa es el “el aforo de la capacidad promedio diaria de ocupación” del respectivo parqueadero, la base para liquidar el valor de la contribución que debe ser consignada a favor del Fondo Rotatorio de Tránsito. Adicionalmente se señala como sujeto pasivo o responsable del gravamen al operador del parqueadero, independientemente de que sea el propietario o arrendatario o cualquier otra forma de titularización, mientras que según la ley el sujeto pasivo es el usuario de las vías públicas. Se observa, que con referencia al tributo que se pretende recaudar por aplicación de la norma censurada, se prevé que la Secretaría de Tránsito y Transporte será la responsable del control y vigilancia de la operación de los parqueaderos públicos, y se dispone que el valor recaudado será consignado a favor del Fondo Rotatorio de Tránsito, lo cual implica que la contribución impuesta esta destinada a cubrir en parte el costo administrativo de vigilancia y control de parqueaderos públicos; previsión que no es concordante con la propuesta por el legislador, cual es el mantenimiento y conservación de la infraestructura del transporte en vías públicas. De otra parte , es evidente que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo demandado, norma que

corresponde al desarrollo de los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política, de donde se derivan las facultades constitucionales de los Concejos Municipales, para establecer los tributos y gastos locales, no contiene autorización alguna respecto de la contribución que se pretende imponer a los parqueaderos públicos a través de la disposición acusada. Y tampoco puede entenderse que dicha autorización deriva del artículo 28 de la Ley 105 de 1993, porque como quedó expuesto, no existe ninguna concordancia entre los supuestos previstos en la ley y los que se señalan en la norma municipal demandada. En conclusión, no estaba autorizado el Municipio de Santiago de Cali para imponer la contribución a que alude la disposición acusada, puesto que ni la ley con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 32 de 1993, ni la que autorizó a los municipios para establecer tasas por el derecho de parqueo sobre vías públicas, contienen una disposición que los faculte para imponer gravámenes a los parqueaderos públicos, por lo que tal disposición resulta violatoria de las normas constitucionales y legales dentro de las cuales se enmarcan las facultades impositivas de los municipios. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar decretar la nulidad de la disposición contenida en el artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone:.

DECLÁRASE la nulidad del artículo 57 del Acuerdo 32 del 30 de Diciembre de 1998 proferido por el Concejo del Municipio de Santiago de Cali. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMAN AYALA MANTILLA

PRESIDENTA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO