CE-76001-23-24-000-1999-00325-01(7069)-2002

SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS - Legalidad de la sanción por extemporaneidad en la información de la actividad porturaria Consta en los actos acusados que la actora fue sancionada por haber presentado la información estadística correspondiente a los meses de enero a noviembre de 1996 extemporáneamente, el 28 de diciembre de ese año, y la del mes de diciembre de la misma anualidad el 13 de enero de 1997, violando así el artículo 1º de la Resolución 481 de 1995, a cuyo tenor debía presentarla dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes. Pese a que la actora insiste en que dio oportuno cumplimiento a la presentación de los informes estadísticos, obra en los autos la comunicación de 28 de febrero de 1997 remitida por su Secretario General al Director Regional de la Superintendencia General de Puertos, donde consta que el envío de la información se hizo por fuera del término señalado en el numeral 1 de la Resolución 481. Según la declaración transcrita, el representante de la sociedad sancionada admitió el incumplimiento de su obligación. Y es de notar, además, que había contado con el tiempo suficiente para adquirir e implementar el programa informático que la habilitara para entregar los datos «en medio magnético u óptico» a partir del 1° de enero de 1996, ya que este deber fue establecido mediante Resolución 481 de 25 de 1995, cuya vigencia no discute la actora. Concluye la Sala que los actos acusados, lejos de violar norma constitucional o legal alguna se ajustan al artículo 6° de la Constitución, pues se demostró en el proceso que la responsabilidad pecuniaria que se exigió a la

actora fue consecuencia de la infracción comprobada de la Resolución 481 de 1995 en que reiteradamente incurrió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 76001-23-24-000-1999-00325-01(7069)

Actor: SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE BUENAVENTURA

Demandado: LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 29 de septiembre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, (Sala de Descongestión) denegó las súplicas de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la SOCIEDAD

PORTUARIA REGIONAL DE BUENAVENTURA S.A. contra la Nación –

Superintendencia General de Puertos.

I. LA DEMANDA Fue presentada el 17 de febrero de 1999 en los siguientes términos: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare nula la Resolución 617 de 2 de octubre de 1997 mediante la cual la Superintendencia General de Puertos sancionó a la actora con una multa de trescientos noventa y seis millones doscientos quince mil doscientos treinta y siete pesos ($396.215.237.00) equivalente a tres (3) días de ingresos brutos calculados con base en los ingresos totales del mes de agosto de 1997, como

infractora del Artículo Primero de la Resolución 481 de 25 de septiembre de 1995, por no remitir a la Superintendencia General de Puertos la información estadística correspondiente a los meses de enero a noviembre de 1996 dentro de los cinco (5) días hábiles de cada mes. 1.1.2. Que se declare nula la Resolución 1293 de 15 de diciembre de 1998, mediante la cual dicha autoridad mantuvo el acto anterior al decidir el recurso de reposición. 1.2. Hechos Fueron planteados así:  Mediante Resolución 481 de 25 de septiembre de 1995 la Superintendencia General de Puertos expidió la Reglamentación del manejo de la información automatizada de la Actividad Portuaria de acuerdo a la Ley 01 de 1991 y su Decreto Reglamentario. En tal virtud, dispuso que las sociedades portuarias debían incluir en sus reglamentos de operaciones la obligación de suministrar la información exigida por la Superintendencia General de Puertos y la de remitirla a las Superintendencias Regionales dentro de los cinco primeros días hábiles de cada mes, satisfaciendo las exigencias de veracidad y calidad, de modo que fuera confiable, eficaz y oportuna.  Desde 1994 la actora ha venido elaborando la información estadística solicitada, inicialmente en forma manual, y de acuerdo con los formatos previamente establecidos por la Superintendencia, labor que se venía cumpliendo mes a mes sin ningún inconveniente.  En 1996 hubo «cambio político» en la Superintendencia General de Puertos y―son palabras de la actora―«el burócrata de turno» decidió

modificar los formatos preestablecidos en que la entidad portuaria debía consignar la información estadística.  Para dar cumplimiento «al capricho del nuevo burócrata» la actora debió implementar unos sistemas que permitieran imprimir automáticamente los nuevos formatos de boletín estadístico. Para cumplir con esta exigencia la actora tuvo que elaborar, montar y desarrollar unos programas de computación, que solo pudieron aplicarse a partir de mayo de 1996 porque en el proceso de prueba se detectaron inconsistencias que exigieron un proceso de revisión y ajuste. A pesar de todos los inconvenientes presentados la actora satisfizo el capricho del funcionario de turno y envió la información estadística. El haber tenido que ajustarla a las nuevas instrucciones impartidas por la Superintendencia retrasó el envío de la información, ya que se trataba de un proceso de cambio radical de los formatos estadísticos.  La Superintendencia General de Puertos fue consciente de la situación que se presentó con el envío de la información estadística y reconoció el esfuerzo de la actora. Prueba de ello es la felicitación que por el cumplimiento en los informes estadísticos sus funcionarios técnicos consignaron en comunicación de 21 de octubre de 1997 que enviaron al Gerente de la actora.  La entidad demandada sancionó a la actora con desviación de poder y falsa motivación, pues el acto sancionatorio pretendió un fin diferente al interés público, pues su expedición estuvo determinada por la oposición que a una solicitud de concesión portuaria de un grupo competidor suyo planteó el Gerente de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura

S.A. en su comunicación 4678-97 de 22 de agosto de 1997, dirigida al Superintendente General de Puertos y respondida por este mediante Oficio 974939. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La actora invoca como disposiciones violadas los artículos 2,4,6,29, 84 y 84 de la Constitución Política y el Decreto (sic) 481 de 1995. Afirma la actora que se violó el artículo 2º de la Constitución Política, a cuyo tenor las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, pues la Administración obró antijurídicamente y le causó un agravio. Sostiene que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes (artículo 6º, ibídem), y que en el caso sub examine no ha cometido infracción alguna. Por el contrario, los mismos funcionarios de la Superintendencia General de Puertos destacaron su labor en la remisión de la información estadística. Manifiesta que al ejercer la actividad portuaria siempre se ha ceñido a los postulados de la buena fe, que nunca ha dejado de rendir los informes estadísticos, ni se ha sustraído a la obligación de hacerlo eficaz y oportunamente.

II. LA CONTESTACIÓN La Superintendencia General de Puertos manifestó que el Decreto 2681 de 199, en su artículo 4º, numeral 5, le asigna la función de mantener un sistema de información portuaria que proporcione los datos estadísticos requeridos por el sector público y privado.

Refiere que en desarrollo de la norma citada, expidió la Resolución 481 de 25 de

septiembre de 1995, reglamentando los términos en los cuales los entes vigilados debían enviar la información solicitada. Anota que al no remitir la actora la información oportunamente la Administración Portuaria incumplió el deber de suministrar las estadísticas del movimiento portuario, requeridas nacional e internacionalmente. Observa que en los actos acusados la Administración Portuaria documentó suficientemente la infracción en que reiteradamente incurrió la demandante.

III. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal refiere que en uso de sus atribuciones legales, la Superintendencia General de Puertos expidió la Resolución 481 de 25 de septiembre de 1995, mediante la cual reglamentó el manejo de la información automatizada de la actividad portuaria, y señaló un término a las sociedades y operadores portuarios para que suministrasen la información requerida por el ente administrativo, so pena de hacerse acreedores a la sanción legal prevista para el caso de incumplimiento.

Advierte que en el expediente obran los oficios que la Superintendencia General de Puertos en reiteradas ocasiones remitió a la actora para requerirle el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2681 de 1991 y en la Resolución 481 de 1995; de igual modo, consta la actuación administrativa que culminó con la imposición de la multa cuestionada. Respecto del motivo que indujo a la expedición del acto, considera que se ajusta a los lineamientos legales, ya que está probado que la actora no cumplió sus obligaciones oportunamente. A propósito de la desviación de poder, afirma que tanto la jurisprudencia como la

doctrina han reiterado que quien la alega tiene la carga de demostrar que el acto se expidió con una finalidad ajena a la señalada por la ley, lo que no hizo la actora, además de que en el proceso está demostrado que el acto sancionatorio se originó en la omisión en que incurrió la actora al inobservar el término a que el artículo 1 de la Resolución 481 de 25 de septiembre de 1995 sujeta el envío mensual de la información estadística.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE BUENAVENTURA S.A. afirma que desconoce cuál fue el incumplimiento que le atribuye la Administración y asimismo ignora cuáles habrían sido las consecuencias graves que, según aquella, acarreó la supuesta omisión en remitir oportunamente la información estadística.

Sostiene que resulta imposible exigir a quien alega desviación de poder que la pruebe cuando se emplea un acto revestido de aparente legalidad, pues en ese caso es muy difícil, por no decir imposible, que del acto mismo surja la prueba directa, plena y objetiva de que el agente que lo expidió tuvo motivos o fines ajenos a los del Estado, razón por la cual se tienen que aceptar como prueba medios indirectos e indicios que permitan llegar a tal convicción, que para el caso constan en la comunicación 975085 de 21 de octubre de 1997 en que la entidad demandada felicita a la actora por su destacado cumplimiento en los informes estadísticos, y el oficio número 4878-97 de 22 de agosto de 1997, en que el

Gerente de la sociedad portuaria se opone a una solicitud de concesión portuaria presentada por otro grupo portuario de la competencia.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA El texto de la Resolución 481 del 25 de septiembre de 1995 invocada como fundamento de la sanción impuesta a la actora, es el siguiente:

« SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS RESOLUCION 481 25 de septiembre de 1995

Por la cual se reglamenta el manejo de la Información Automatizada de la Actividad Portuaria. EL SUPERINTENDENTE GENERAL DE PUERTOS, En uso de sus atribuciones legales contenidas en la Ley 01 de 1991 y en especial la establecida en el Decreto Ley 2681 del 29 de noviembre de 1991. CONSIDERANDO Que dentro de las funciones de la Superintendencia General de Puertos, establecidas en el Decreto 2681 de 1991, artículo 4 numeral 5 está la de « Mantener un sistema de información portuaria que proporcione los datos estadísticos requeridos para el sector público y privado. Que la Superintendencia General de Puertos en desarrollo de la función anterior, busca estandarizar y reglamentar el manejo de la información portuaria, para mantener una integridad en el sistema y garantizar el buen uso público y privado de ésta. Que la Superintendencia General de Puertos de acuerdo a la Ley 01 de 1991 y su Decreto reglamentario 2681 del mismo año, tiene como función la de controlar y vigilar que la información del sector

que se difunda sea veraz e imparcial a fin de preservar que las actividades que se desarrollan en los Puertos se adelanten de acuerdo con las reglas de operación general, que eviten privilegios y discriminaciones entre los usuarios de sus servicios. Que debido a todos los cambios que se han dado en la actividad portuaria, se ha creado la necesidad de reglamentar el flujo y usos de los datos e información que produce el sector. En consecuencia, RESUELVE ARTICULO PRIMERO: La información exigida por la Superintendencia General de Puertos a todos los vigilados, debe remitirse a las Superintendencias Regionales dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes.

ARTICULO SEGUNDO: La información suministrada debe cumplir con los requisitos de veracidad y calidad.

La Superintendencia General de Puertos adoptará los mecanismos para comprobar estos requisitos.

ARTICULO TERCERO: Fijase un plazo de tres (3) meses siguientes a la publicación de la presente Resolución, para que los vigilados armonicen las estructuras de datos de sus sistemas de información con los estándares, fijados por la Superintendencia General de Puertos, para lo cual deben coordinarse con la División de Informática y Estadística de la

Superintendencia General de Puertos.

PARAGRAFO: La Superintendencia General de Puertos podrá en cualquier momento ajustar o modificar los estándares prefijados para estructuras de datos, comunicación y colectividad cuando las necesidades así lo exijan.

ARTICULO CUARTO: A partir del 1º de enero de 1996 todas las Sociedades Portuarias, Operadores Portuarios y demás vigilados, tendrán que presentar la

información a que están obligados en medios magnéticos u ópticos de acuerdo a los estándares de datos convenidos con la División de Informática.

PARAGRAFO: A partir del 1º de febrero de 1996 esta información deberá ser transmitida en línea a las Regionales ARTICULO QUINTO: Cualquier información del sector portuario que incluya: estadígrafos, parámetros, datos e informaciones numéricas sobre la actividad portuaria y que sea difundida en medios masivos de comunicación o publicaciones especializadas, tendrá una revisión posterior por la Superintendencia General de Puertos y en caso de no ser veraz se aplicarán las sanciones correspondientes procediendo la Superintendencia a rectificar la información al medio que la difundió a costa del vigilado en cuestión.

ARTICULO SEXTO: Las Sociedades Portuarias están obligadas a incluir en el Reglamento de Operaciones las normas de flujo de información y obligaciones que se deriven de estas mismas, para ello es necesario que envíen a la Superintendencia la solicitud de modificación de dicho reglamento.

ARTICULO SEPTIMO: Todas las Sociedades Portuarias, operadores portuarios y usuarios portuarios están obligadas a suministrar información confiable, eficaz y oportuna, de acuerdo a la Ley y demás disposiciones que se reglamentan.

ARTICULO OCTAVO: El incumplimiento de la presente Resolución será sancionado conforme al Decreto 1002 de 1993 y la Ley 1ª de 1991 y la Dirección Técnica a través de las Regionales será la encargada de velar por lo aquí dispuesto.

ARTICULO NOVENO: La presente resolución rige a partir de su publicación.

...» Consta en los actos acusados que la actora fue sancionada por haber presentado la información estadística correspondiente a los meses de enero a noviembre de 1996 extemporáneamente, el 28 de diciembre de ese año, y la del mes de diciembre de la misma anualidad el 13 de enero de 1997, violando así el artículo 1º de la Resolución 481 de 1995, a cuyo tenor debía presentarla dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes. Pese a que la actora insiste en que dio oportuno cumplimiento a la presentación de los informes estadísticos, obra en los autos1 la comunicación de 28 de febrero de 1997 remitida por su Secretario General al Director Regional de la Superintendencia General de Puertos, donde consta que el envío de la información se hizo por fuera del término señalado en el numeral 1 de la Resolución 481. En dicha comunicación consta lo siguiente: «... lo que si conozco y puedo asegurar, es que la información estadística del año 1996, fue remitida en dos partes al doctor Bernardo Santamaría, Jefe de Informática y Estadísticas, de la Superintendencia General de Puertos en Santa Fe de Bogotá, de la siguiente forma: - La primera parte corresponde al envío de enero a noviembre 30/96, con carta No 007707 de diciembre 27 de 1996 y Guía No 4933687 (Servico), de diciembre 28 de 1997. - La segunda corresponde al envío de diciembre de 1996, con carta No 000163 de enero 13/96 y Guía No 4828184 (Servico), de enero 13/97....»

Observa la Sala que al resolver el recurso de reposición en la Resolución 1293, la entidad demandada desvirtuó que la necesidad de ajustar las aplicaciones informáticas para satisfacer los nuevos estándares exigidos al reportar la información estadística, pudiese aducirse como causal de justificación del cumplimiento tardío. 1 Folio 108 del cuaderno principal. Pese a que la actora vuelve a plantear este argumento en el sub-iudice, la Sala advierte que no aportó pruebas ni desvirtuó las razones por las que la Superintendencia General de Puertos desestimó esta alegación, al afirmar: «... La Superintendencia General de Puertos en ningún momento cambió en forma radical los formatos preestablecidos para enviar la información estadística como lo afirma el recurrente; muy por el contrario les informó a las Sociedades Portuarias, con la debida antelación sobre los nuevos cambios o ajustes a dichos formatos. Así está demostrado con un sin número de requerimientos que obran en el expediente, con los plazos que se les concedieron y además se les impartió una inducción la cual se plasmó en un Acta como se señaló anteriormente; situación esta que en modo alguno exonera a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, de presentar en forma oportuna la información que debía enviar los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, y no como lo hizo, presentando la información estadística de los meses de enero a noviembre de 1996, el día 28 de diciembre de 1996 y la correspondiente al mes de diciembre de ese mismo año la presentó el 13 de enero de 1997. De otra parte, mediante comunicación 461240 de 8 de

julio de 1996, la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. remitió a la Superintendencia, información estadística correspondiente a los meses de enero a junio de 1996, la cual presentaba serias inconsistencias, transgrediendo el artículo séptimo de la Resolución 481 de 25 de septiembre de 1995, en el sentido que la información suministrada no era confiable, eficaz y oportuna, como se demuestra con el oficio 961037 de 10 de junio de 1996, en el que se devuelve la información a la Sociedad Portuaria por la falta de requisitos de veracidad y calidad. El doctor VICTOR JULIO GONZALEZ RIASCOS, representante legal de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A., en declaración rendida el cinco (5) de marzo de 1997 dentro de la Investigación Administrativa afirma: «…lamentablemente los resultados de confiabilidad y veracidad no se dieron en forma inmediata, sino que fue necesario realizarle en forma permanente los ajustes respectivos que nos garantizaran la aplicación del programa. Bajo esa circunstancia la Sociedad Portuaria no pudo cumplir los plazos estipulados en sus oficios y cuando en el mes de julio del mismo año se remite la información estadística correspondiente a los meses de enero a junio del mismo año esa información es regresada por la Dirección indicando falta de veracidad y calidad en la misma lo que obligó al área de informática y estadística en conjunto con la de Operaciones a analizar todas las formas o formatos establecidas por la Superintendencia General de Puertos para mejorar la calidad de la información requerida…». «…Después de

diferentes reuniones y pruebas pudimos tan solo en diciembre 27 del año inmediatamente anterior reportar las estadísticas de enero a noviembre de 1996 y en enero del presente año la información de diciembre del mismo año…»…«En conclusión manifiesto a este despacho que a partir de la Resolución 481 la información no oportuna se origina en las novedades del programa adquirido y en la necesidad de que nuestro recurso humano pudiera haber alcanzado la inducción necesaria sobre lo que corresponda a las estadísticas para la Superintendencia General de Puertos». ...» (Resaltado fuera del texto). Según la declaración transcrita, el representante de la sociedad sancionada admitió el incumplimiento de su obligación. Y es de notar, además, que había contado con el tiempo suficiente para adquirir e implementar el programa informático que la habilitara para entregar los datos «en medio magnético u óptico» a partir del 1° de enero de 1996, ya que este deber fue establecido mediante Resolución 481 de 25 de 1995, cuya vigencia no discute la actora. Para la Sala la felicitación que se le hizo a la actora mediante Oficio 975085 de 21 de octubre de 1997, suscrito por el Jefe de Informática y Estadística y el Director de Planeación Portuario (E) de la Superintendencia General de Puertos no demuestra que los actos acusados se hubiesen expedido con desviación de poder, pues su fecha es muy posterior a la ocurrencia de las omisiones que generaron la sanción, y no comprende los meses de enero y diciembre de 1996 cuando la presentación de los informes estadísticos por fuera del plazo previsto

en el artículo 1º. de la Resolución 481 de 1995, dio lugar a la sanción de multa impuesta en los actos controvertidos. Advierte la Sala que no obstante que en la demanda la actora dijo acompañar copia de su comunicación 4878-97 de 22 de agosto de 1997, como prueba de la desviación de poder, este documento no fue allegado. Aunque la respuesta dada a esta comunicación por la Superintendencia mediante Oficio 974939 del 7 de octubre de 1997 demuestra que, en efecto, la demandante se había opuesto al otorgamiento de una concesión a una competidora suya, éste hecho no prueba que el acto sancionatorio haya obedecido a un designio retaliatorio de la Superintendencia, pues, de otra parte está demostrado que la investigación administrativa por la mora en enviar la información se había iniciado de tiempo atrás, el 26 de junio de 1996, mediante Resolución 001 de tal fecha. Concluye la Sala que los actos acusados, lejos de violar norma constitucional o legal alguna se ajustan al artículo 6° de la Constitución, pues se demostró en el proceso que la responsabilidad pecuniaria que se exigió a la actora fue consecuencia de la infracción comprobada de la Resolución 481 de 1995 en que reiteradamente incurrió. Para concluir, la Sala considera indebido que el apoderado de la actora se haya referido en términos irrespetuosos a las autoridades y a las exigencias informáticas por cuyo incumplimiento se sancionó a su representada, las cuales, dicho sea de paso, sólo pueden ser censuradas en cuanto a su legalidad, como es razón en las acciones contencioso-administrativas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia de 29 de septiembre de 2000, pronunciada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca (Sala de Descongestión). Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 5 de septiembre de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA