CE-76001-23-25-000-1997-5306-01(6989)-2001

REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Ejecución de la garantía por incumplimiento de su finalización / GARANTIA GLOBAL - Determinación de su cuantía por el valor de tributos a pagar ante incumplimiento en finalización del régimen de tránsito aduanero Del recurso impetrado por la entidad demandada, cabe decir que le asiste razón, toda vez que en el acto acusado no se le está haciendo a la actora responsable de los tributos de la mercancía, sino que lo dispuesto fue hacer efectiva la garantía que prestó respecto del cumplimiento de la obligación de finalizar el régimen de la mercancía que transportó, para la cual, y dado que la póliza constitutiva de esa garantía es global, era menester fijar el monto respectivo, tomando al efecto la proporción correspondiente al valor del incumplimiento, como lo señala la entidad demandada en la primera de las resoluciones acusadas, el cual ascendió a la cuantía ya señalada. Con relación a dicha cuantía, en el proceso no se ha demostrado, y ni siquiera alegado, que no es la que corresponde a la proporción anotada y que, en consecuencia, por alguna otra razón, no es la que se debe fijar como valor de la garantía objeto de la efectividad ordenada en el artículo segundo de la Resolución núm. 000338 de 21 de marzo de 1997, y cuya nulidad declaró el a quo. Además, el artículo 25 de la Resolución núm. 1794 de 13 de octubre de 1993, invocado por la demandada en el recurso, ciertamente señala que el objeto de tales garantías es amparar la obligación de

finalizar el régimen de tránsito dentro del plazo autorizado y/o el pago de los tributos aduaneros que se deriven del incumplimiento. Por consiguiente, la Sala no le halla asidero a esta decisión del Tribunal, de donde revocará la sentencia, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., primero (1°) de noviembre del dos mil uno (2001) Radicación número: 76001-23-25-000-1997-5306-01(6989) Actor: TRANSPORTES RODRÍGUEZ GONZALO RODRÍGUEZ & CÍA. S. EN C. S.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por ambas partes del proceso contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2000 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA La sociedad actora solicita, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, que se acceda a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 000338 de 21 de marzo de 1997, del Jefe de la División de Fiscalización de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Buenaventura, por medio de la cual se declara el

incumplimiento del Tránsito Aduanero núm. 001327 de 29 de abril de 1996, realizado por la actora, y se ordena la efectividad de la póliza global número 724002591 de la Compañía Colombiana de Seguros Colseguros S.A., por valor de DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS DIEZ MIL SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS ($ 17.210.638.oo) M/Cte; - Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 000632 de 16 de junio de 1997, del mismo funcionario de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Buenaventura, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra aquélla, en el sentido de confirmarla, y se concede el recurso de apelación, y - Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 0001138 de 21 de noviembre de 1997, de la Jefe de la División Jurídica Aduanera de la Administración Local de Aduanas de Buenaventura, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación antes mencionado, en el sentido de no revocar y por el contrario confirmar en todos sus apartes la resolución apelada. - Que, a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de las declaraciones pedidas, se ordene que la multa impuesta no se haga efectiva. I.1.2. La situación fáctica del proceso De los autos se deduce que a solicitud de parte interesada, la DIAN, el 29 de abril de 1996, autorizó el transporte de una mercancía bajo el régimen de tránsito

aduanero, entre Buenaventura como aduana de partida, y Cali como Aduana de destino, Depósito de Aduana de Carvajal, fijándose como plazo máximo de realización del tránsito el 3 de mayo de 1996; de lo cual la aduana de partida informó a la aduana de destino, para que ésta certificara el recibo, según el numeral 6.2. de la Resolución 3333 de 1991. El valor en pesos de la mercancía es de $51.528.856.oo y el total de los tributos a pagar por la misma es de $17.210. 638.oo. La actora fue la empresa encargada de transportar la mercancía, la cual, para obtener su inscripción ante la DIAN a fin de realizar operaciones de Tránsito Aduanero dentro del territorio nacional, constituyó garantía global expedida por la Compañía Colombiana de Seguros, COLSEGUROS, por valor de $350.000.000.oo, M/Cte. La aduana de destino, a su vez, mediante escrito anexo al Oficio 580546 - 00942 de 10 de mayo de 1996, recibido el 16 de mayo de 1996 en la aduana Buenaventura, informa que el referido tránsito fue incumplido, toda vez que el manifiesto de carga fue presentado en la aduana de destino el 4 de mayo de 1996, haciéndole la observación de que llegó por fuera del término otorgado (vencido). Con fundamento en lo anterior, el Jefe de la División de Fiscalización de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Buenaventura, profirió la Resolución núm. 000338 de 21 de marzo de 1997, mediante la cual resolvió

declarar incumplida por la actora la obligación de finalizar el Tránsito Aduanero en mención, dentro del plazo autorizado y hacer efectiva la póliza global atrás mencionada, en la suma de $17.210.638.oo, que según las consideraciones de la resolución equivale a la proporción correspondiente al incumplimiento del Tránsito Aduanero. La resolución citada fue objeto de los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron decididos negativamente mediante las resoluciones núms.. 000632 de 16 de junio de 1997 y 001138 de 21 de noviembre de 1997, respectivamente.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Según la parte actora, con la expedición de los actos administrativos acusados se violaron los artículos 2, 13, 23, 29, 83, 90, 209 y 363 de la Constitución Política; 1, 2 y 3 del C.C.A.; el Decreto núm. 2402 de 1991; la Resolución núm. 3333 de 6 de diciembre de 1991; el Decreto 1909 de 1992; el Decreto 2295 de 1996 y los artículos 850 y ss. del Estatuto Tributario y demás normas concordantes.

Las razones de la violación denunciada se concretan en los cargos de falsa motivación, desviación de poder y oposición a las normas superiores invocadas que, en síntesis y en su orden, se justifican así: I.1.3.1. La Resolución núm. 000338 de 21 de marzo de 1997 no está bien motivada

porque no explica el caso concreto, cita una serie de normas que nada tienen que ver con un eventual incumplimiento de las obligaciones del transportador y adopta una decisión como la demandada, sin que los motivos invocados por la Administración se hayan presentado en la práctica. Oportunamente la demandante formuló los recursos pertinentes, los cuales fueron negados. Agrega que “Atribulada posiblemente por la realidad del escrito de recursos, produce una Resolución numerada con 000575 de 30 de mayo de 1997 donde corrige en forma global e ilegal, sus propios actos administrativos sobre incumplimiento a Tránsitos Aduaneros atribuidos a la empresa que represento, con la misma se colige tres aspectos, que: No existió incumplimiento en el transporte; Que reconoce la existencia de un elemento exterior que constituyó fuerza mayor y que conculcó el procedimiento, al no conceder los recursos ante la aclarativa Resolución”. Concluye que salta a la vista que esta resolución no se motivó, de donde infiere que fue expedida con vicios de ilegalidad y de falsa motivación. Agrega que la Resolución núm. 000632 de 1997, a su turno, no contiene nada nuevo respecto de la anterior y que en ella la Administración sostiene su caprichoso criterio con explicaciones sobre fuerza mayor y caso fortuito, con lo cual incurre en falsa motivación. Con la Resolución núm. 001138 de 1997, a su vez, la Administración fulmina un fallo para dar el espaldarazo a la funcionaria a quo, con ideas y circunstancias paralelas, a pesar de que le da la razón al apoderado de la actora sobre el hecho de que el

artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 trata es del régimen de importación pero se desvía para confirmar el acto apelado, con el argumento de que ese régimen también se aplica al transportador, siendo que el asunto es de tránsito aduanero y no de importación, e incluye explicaciones no pedidas ni propuestas en el recurso. I.1.3.2. La actuación de la DIAN desatiende los postulados contenidos en los artículos constitucionales citados al desconocer el orden justo y los principios de buena fe y equidad, ya que se vulnera el Estatuto Tributario en la medida de que se impone una multa que genera para el Estado un enriquecimiento sin justa causa y un empobrecimiento al particular, sin que exista motivo para ello. “Es que la misma Jefe de la División Jurídica, pone de presente que se amplió mediante Resolución General y contempla que la emitió su homóloga de Fiscalización, y que el plazo extendido y oficiosamente es el resultado de las perturbaciones en el transporte a nivel nacional pero con más ahínco o fortaleza en la ciudad de Buenaventura, razón más que valedera para formar el concepto de fuerza mayor acto de notoriedad pública, pero sucede para el consolidado que con ese incremento de los cinco días, no sólo se cumplió en término el tránsito, sino días antes de la prórroga”. I.1.3.3. Las resoluciones constituyen una verdadera desviación de poder, pues la Administración ejerció su poder con un fin distinto al que le fue conferido, ya que “... para que existiera incumplimiento al tránsito aduanero, sería indispensable que la mercancía no hubiera arribado e ingresado a su lugar de destino según el D.T.A., o

que sobre la misma se hubieran realizado actos tendientes a eludir la intervención de las autoridades aduaneras”. En consecuencia, la actora no ha incumplido ninguna de sus obligaciones, si se tiene en cuenta, según el formato de declaración de tránsito aduanero D.T.A. para el caso examinado, que el plazo máximo de realización del tránsito es el 30 de octubre de 1996, pero se aumenta en 5 días por resolución de la Jefe de la División de Fiscalización, de modo que no se entiende porqué si la mercancía en tránsito fue recibida el 1° de noviembre en Cali por el depósito autorizado PROPAL, “se saque del curubito mágico recortando días, para obtener un fin alcabalero”. El plazo vendría a fenecer días posteriores al legalmente atendido.

I. 2. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca observó en el proceso que la demandante incumplió el Tránsito Aduanero núm. 001327 de 29 de abril de 1996, pues tenía un plazo para dar cumplimiento a su tarea de transportar la mercancía hasta el 3 de mayo de 1996 y lo hizo el 4 del mismo mes y año, pero encontró que para el cálculo del valor del incumplimiento de la finalización del Régimen de Tránsito Aduanero se toma como tal el valor de los tributos aduaneros, equivalente a $ 17.210.638.oo, lo cual es improcedente, pues la garantía está referida únicamente a la finalización del Régimen Aduanero, atendida la condición que tiene la transportadora de la mercancía. En consecuencia, declaró la nulidad del acto

demandado en cuanto le imponen a la actora la obligación de pagar los tributos aduaneros sobre las mercancías objeto de la declaración de incumplimiento del Tránsito Aduanero y, a título de restablecimiento del derecho, dispone que la entidad demandada deberá liquidar nuevamente el valor de la multa que le corresponde a la actora por concepto de dicho incumplimiento. II.- LOS RECURSOS DE APELACIÓN II.1. El apoderado de la actora, respecto del recurso impetrado a nombre de ella, después hacer algunas glosas genéricas al fallo, anota que respecto del D.T.A. núm. 001327 hay dualidad en fechas, lo cual no es legalmente admisible, y denota desde el inicio una desviación del poder por parte de la Administración, ya que en tal situación no se puede establecer que existía una fecha prefijada para la finalización del régimen, de allí que la obligación de la Aduana de partida era no permitir el desenvolvimiento y la de destino no permitir su entrada y almacenamiento en el depósito que asignó la Administración Aduanera de Buenaventura. Agrega que la Resolución núm. 3333 de 1991 establece el trámite sobre el particular, pero nunca la potestad de sancionar, como tampoco la establecen las demás normas que regulan el Régimen de Tránsito Aduanero, los Decretos 197 de 1995, 2402 de 1991 y 2532 de 1994; que el poder discrecional no implica arbitrariedad, que no es entendible que el Tribunal reconozca que la sanción no se liquidó en la forma debida y acepte que hubo falsa motivación y desviación de

poder, y en cambio premie a la Administración con un restablecimiento para que imponga o liquide nuevamente el valor de una multa a imponer, y que no se explica que se diga que hay plena prueba del incumplimiento, ya que, con lo advertido en punto anterior sobre la fecha, no puede predicarse con certeza el “presunto incumplimiento 4 de mayo de 1996”. Reitera que es cierto que “dentro del interregno” llegaron los bienes a la Aduana y que “Lo que sucede, es que se mal interpreta la Resolución Núm. 3333 de 1991, se cree que por el transportador bajo el régimen aludido, esta obligado ha informar a la Aduana de Partida y hacer llegar a la misma documentos, que tanto lo uno como lo otro corresponde por tal normatividad entre las Aduanas de Origen y Destino” (sic). Alega que en este caso se presentó fuerza mayor, constituida por los notorios hechos de orden público en la carretera entre el Puerto de Buenaventura y la ciudad de Cali, la cual presenta obstáculos causados por la naturaleza y barricadas que inciden en la movilidad de las personas por la vía, además del paro de camioneros, que reconocen tanto la Administración como el a quo. Por lo demás, insiste en los cargos de falsa motivación y desviación del poder. II.2. La entidad demandada, también apelante, manifiesta que la responsabilidad del transportador se deriva de los artículos 3º del Decreto 1909 de 1992, 14 de la Resolución DIAN núm. 371 del mismo año en concordancia con el artículo 18 del mismo Decreto 1909 y 4º del Decreto 2402 de 1991, en tanto que la garantía de la

terminación del Régimen se regula por el numeral 8 de la Resolución núm. 3333 de 1991 y el artículo 41 de la Resolución núm. 1794 de 1993. Precisa que tal responsabilidad consiste en la efectiva finalización del régimen aludido dentro del plazo autorizado y se inicia en el momento de aceptación de la D.T.A. por las autoridades aduaneras y finaliza con la entrega de las mercancías objeto de dicho régimen, dentro del término concedido, y que una cosa son los tributos aduaneros derivados de la importación de una mercancía, cuya obligación recae directamente en el importador y cuyo cumplimiento se materializa en la declaración de importación, y otra, que se tase la sanción por el incumplimiento de un tránsito aduanero con base en los tributos, lo cual es simplemente un método de valorar el riesgo asegurado con motivo de la finalización extemporánea. Así se deduce de los artículos 25 de la Resolución DIAN núm. 1794 de 1993 y 118 y 125 del Decreto 2666 de 1984. Por lo anterior, afirma que los actos acusados se expidieron con sujeción a la competencia de la autoridad que los profirió y acorde a derecho, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa, de donde solicita que se revoque la sentencia apelada. III.- TRÁMITE En la presente instancia se surtió el trámite de ley, ante el cual las partes guardaron silencio. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES V.1. Como quiera que la sentencia apelada decreta la nulidad del acto acusado en cuanto le impone a la actora la obligación de pagar los tributos aduaneros sobre las mercancías objeto de la D. T. A, lo cual significa que dejó incólume la declaración de incumplimiento de la obligación de finalización del régimen, lo procedente es examinar en primer orden la apelación presentada por la actora y luego la de la entidad demandada, dependiendo de las resultas de aquélla. V.2. Al efecto se tiene que los hechos en que se sustenta el acto acusado se tienen como ciertos en el proceso, consignados así en la sentencia apelada y aceptados, incluso, por la actora; de modo que el plazo máximo de finalización del régimen, fijado en la Declaración de Tránsito Aduanero del presente caso, efectivamente fue incumplido por la actora. Dicho plazo se dio hasta el 3 de mayo de 1996, según se observa a folio 39, contentivo de dicha declaración y la mercancía fue presentada a la aduana de destino el día 4 siguiente. Sobre el particular, cabe precisar que no corresponde a la verdad la afirmación de la actora en el sentido de que se señalaron dos fechas de finalización del régimen, puesto que de forma inequívoca se observa que se señaló solamente la atrás anotada. Igualmente, ha de ponerse de presente que ni en sede

administrativa ni en sede jurisdiccional se aportó prueba alguna sobre hechos de fuerza mayor o caso fortuito que le impidieran cumplir con el aludido plazo, sino que la actora se limitó a hacer la mera mención de algunos de ellos, como paro de transporte y situaciones de orden público. En estas circunstancias la Sala considera que la decisión del a quo corresponde a la realidad procesal. Por lo demás, la Sala no observa prueba alguna sobre la desviación de poder y la falsa motivación que alega el apoderado de la accionante, como tampoco que el a quo hubiere aceptado que tales situaciones hubieran tenido ocurrencia, menos cuando la decisión administrativa acusada está acorde con los hechos. V.3. Del recurso impetrado por la entidad demandada, cabe decir que le asiste razón, toda vez que en el acto acusado no se le está haciendo a la actora responsable de los tributos de la mercancía, sino que lo dispuesto fue hacer efectiva la garantía que prestó respecto del cumplimiento de la obligación de finalizar el régimen de la mercancía que transportó, para la cual, y dado que la póliza constitutiva de esa garantía es global, era menester fijar el monto respectivo, tomando al efecto la proporción correspondiente al valor del incumplimiento, como lo señala la entidad demandada en la primera de las resoluciones acusadas, el cual ascendió a la cuantía ya señalada. Con relación a dicha cuantía, en el proceso no se ha demostrado, y ni siquiera alegado, que no es la que corresponde a la proporción anotada y que, en

consecuencia, por alguna otra razón, no es la que se debe fijar como valor de la garantía objeto de la efectividad ordenada en el artículo segundo de la Resolución núm. 000338 de 21 de marzo de 1997, y cuya nulidad declaró el a quo. Además, el artículo 25 de la Resolución núm. 1794 de 13 de octubre de 1993, invocado por la demandada en el recurso, ciertamente señala que el objeto de tales garantías es amparar la obligación de finalizar el régimen de tránsito dentro del plazo autorizado y/o el pago de los tributos aduaneros que se deriven del incumplimiento. Por consiguiente, la Sala no le halla asidero a esta decisión del Tribunal, de donde revocará la sentencia, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- De conformidad con lo previsto en los artículos 171 del C.C.A. y 392, numeral 4 del C. de P.C., no se condena en costas a ninguna de las partes, por no observarse circunstancias que así lo ameriten. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 1°

de noviembre del 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA