CE-76001-23-25-000-1999-0265-01(6667)-2001

MANIFIESTO DE CARGA - Errores en la descripción imputables al embarcador / ERRORES EN LA DESCRIPCIÓN EN EL MANIFIESTO DE CARGA - Corrección ante la DIAN antes del descargue a través de soporte documental La situación descrita obedeció a un error en uno de los dos manifiestos de embarque elaborados por el “embarcador”. Al anterior documento se adiciona la lista de empaque núm. C93/82 de 1 de febrero de 1994 y la factura comercial núm. C93/82 de 1 de febrero de 1994, las cuales, en primer lugar, están acompañadas del BL original; en segundo lugar, la mercancía que de manera detallada se relaciona en ellas consiste en diversas clases de repuestos de automotor y motocicletas, que como tales vienen a ser auto repuestos, en lo cual coinciden con el manifiesto original precitado; y, en tercer lugar, el número de piezas totalizadas en la lista de embarque es de 593, que viene a ser la suma de los dos grupos de paquetes, esto es, 456 y 197. Tanto la transportadora en Buenaventura como la actora le pusieron de presente este error a la DIAN. La primera lo hizo antes de que se practicara la inspección física a la mercancía, el 11 de marzo de 1994, anexándole el manifiesto corregido en lo pertinente que le envió el agente en el puerto de origen, Keelung, Taiwán, autor del error y solicitándole que aceptara la modificación en la descripción de la mercancía. La actora lo hizo en la contestación del pliego de cargos.

ERROR COMO EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD - Procedencia por

presentación del manifiesto corregido antes del descargue, soportado en otros documentos / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Violación por aplicación indebida de normas En las resoluciones acusadas se desestimó el error anotado como eximente de responsabilidad de la actora, bajo la consideración de que se trató de un hecho que pudo ser previsto por ella, en cuanto importadora. Para la Sala, tales razones no son de recibo por cuanto no corresponden a la realidad procesal, puesto que, de una parte, no se trató de presentación del manifiesto de carga con posterioridad al descargue de las mercancías, ya que es claro que éste se presentó, aunque con el error comentado, pero con otros datos que permitían establecer la coincidencia de la mercancía descargada con la amparada por el manifiesto: cantidad de paquetes, peso, valor y descripción de la misma en los anexos. A ello se agregan las advertencias oportunas del error con los soportes documentales respectivos, de todo lo cual hizo caso omiso la DIAN. Así las cosas, es evidente que no se está ante un caso de falta de relación o declaración de mercancía en el manifiesto de carga, como de manera forzada y excesivamente rigurosa o formalista ha querido considerarlo la Administración, puesto que la mercancía del sub lite efectivamente aparece declarada y el error indicado aparecía contrarrestado por otros documentos e informaciones que avalaban la realidad de la situación y desvirtuaban cualquier posibilidad de fraude o infracción al régimen aduanero, de donde se concluye que la situación no es subsumible en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, norma cuya violación se le endilgó a la

actora en el pliego de cargos y en las resoluciones acusadas y, según la cual, las mercancías que ingresen a territorio colombiano y que constituyan la carga de un medio de transporte, deberán estar relacionadas en el manifiesto de carga; como tampoco en los artículos 12 y 72 del Decreto 1909 de 1992, también aplicados en tales actos, y a cuyo tenor, en su orden, el manifiesto de carga y demás documentos serán entregados a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía; y se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron documentos de transporte a la aduana. Por lo anterior, en efecto, resulta violado el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992 y con él, el artículo 29 de la Constitución, en cuanto a la actora le fue desconocido el debido proceso al juzgar su conducta bajo normas que no eran aplicables a su caso, por lo cual, la sentencia apelada se revocará, para en su lugar declarar la nulidad de las resoluciones acusadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio del dos mil uno (2001) Radicación número: 76001-23-25-000-1999-0265-01(6667)

Actor: CARLOS H. OTÁLORA E HIJOS LTDA.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de mayo de 2000 por el Tribunal Administrativo del Valle

del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda, en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA

I. 1. 1. Pretensiones La actora solicita la nulidad de los actos que se indican a continuación, expedidos por la DIAN - Buenaventura: Auto Administrativo núm. 00316 de 22 de junio de 1994, mediante el cual se le formula pliego de cargos; Resolución núm. 000138 de 02 de marzo de 1995, por la cual se resolvieron los descargos y se ordenó el decomiso de una mercancía, y la Resolución núm. 001061 de 28 de octubre de 1998, por la cual se desató el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior, en forma desfavorable. - Que se revise si lo solicitado en los descargos con radicación núm. 7813 de 13 de julio de 1994, y el recurso de reconsideración, radicado bajo el número 03792 de 3 de abril de 1995, es viable, de acuerdo con los fundamentos de hecho y de derecho que se harán en la presente demanda. - Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la DIAN - Buenaventura restablecerle el derecho, tramitando las 26 declaraciones de importación, de 13 de julio de 1994, que relaciona en este punto, para lo cual señala que pagó la totalidad de los derechos de importación, al ser declaradas las mercancías debidamente.

I. 1. 2. Los hechos La demandante, después de indicar su objeto social, refiere que en desarrollo del

mismo realizó negociación con la firma ASIA UNITED MANUFACTURING Co. Ltda., en el mes de diciembre de 1993, consistente en partes para vehículos, relacionadas en la factura núm. C93/82 de 10 de febrero de 1994, por valor de USD 57.014.84. Que la compañía transportadora presentó el manifiesto de carga con sus respectivos BL o documentos de transporte, dentro de los cuales se encuentran los BL núms. KEUT2298, de 137 cartones con auto repuestos, y KEUT2298A, de 436 paquetes con partes para bicicletas, los cuales no corresponden al BL original debidamente elaborado en Taiwán y respectivamente corregido en el Puerto de Salida y antes de la llegada de las mercancías al Puerto de Buenaventura. Dice que por este hecho se le formularon cargos mediante el auto administrativo número 00316 de 2 de junio de 1994, los cuales fueron respondidos dentro del término legal, con explicaciones de los errores cometidos. Que mediante la Resolución número 00138 de 2 de marzo de 1995 fueron resueltos desfavorablemente los descargos, y se ordenó el decomiso de la mercancía. Contra esta providencia se interpuso el recurso de reconsideración, aduciendo que el error no lo cometió el importador, recurso que fue desatado mediante la Resolución número 001061 de 28 de octubre de 1998, quedando agotada la vía gubernativa. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. La actora relaciona como infringidos los artículos 2º, 4º, 228 y 336 de la Constitución; 2º, 3º y 27 del C.C.A.; 18 y 32 del Decreto 1909 de 1992; 1 de la Ley

95 de 1890 y 4º del Decreto 1105 de 1992. En desarrollo del concepto de la violación se alega que el caso no se podía tratar como mercancía no declarada, prevista en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, puesto que el transportador sí entregó las mercancías a la DIANBuenaventura, en cantidad y peso, existiendo únicamente un error, que fue aclarado ante esta dependencia en memorial de 15 de marzo de 1995, razón por la cual el error presentado no puede llegar a lesionar los intereses económicos de la actora, quien, por el contrario, debe ser objeto de protección, según los parámetros del artículo 2º de la Constitución Política. Por esta razón y en atención del concepto de la DIAN en el Memorando de 21 de junio de 1996, según el cual, el error se puede corregir en la Declaración de Importación, dado que la mercancía había llegado a territorio nacional, las declaraciones de importación con la información correcta se debieron aceptar. Para el efecto también se debe tener en cuenta la sentencia C160 de 29 de abril de 1998, en la que se señala que sin daño no hay lugar a sanciones por errores en la información tributaria. Por lo anterior, estima que se violan las disposiciones antes invocadas, previo resumen de sus respectivos contenidos. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda apoyándose en que el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992 no remite a duda de que es el transportador el sujeto pasivo de la obligación de presentar el manifiesto

de carga que relacione la mercancía introducida y a quien se debe sancionar por una conducta constitutiva de falta al régimen aduanero; que la consecuencia del incumplimiento de tal obligación es la aprehensión de la mercancía para su posterior decomiso y la imposición de las correspondientes sanciones. Esto lleva a concluir que la persona con derechos sobre la mercancía también es responsable de la presentación en debida forma de los documentos de transporte y tanto es así que el artículo 5º ibídem prevé la formulación de cargos en contra suya. Concluye que en el caso es palmario que al Terminal Marítimo de Buenaventura llegó mercancía importada por la actora y transportada por NEDLOYD LINES, no relacionada en el manifiesto de carga presentado a la Aduana y que la actuación de ésta se enmarcó en los parámetros que rigen la materia, esto es, las normas atrás referidas.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

III. 1. Sustentación La sentencia se basó en un simple silogismo jurídico, sin hacer un análisis de los hechos y de los documentos para encontrar la verdad real, desconoce los actores que intervinieron en el tráfico internacional y la complejidad del respectivo transporte. La interpretación que hace la Administración y el Tribunal del artículo 4º citado, es errada y antijurídica desde el punto de vista de la responsabilidad objetiva.

El Consejo de Estado ha sido prudente en hacer un análisis de fondo de los hechos en materia de importación, para no atentar contra los intereses de los administrados en materia de errores. Al respecto, cita las sentencias de esta Sala de 4 de julio de 1997, actor: Potencias S.A.; otra de la misma fecha, de la Sección Cuarta, actor:

Círculo de lectores S.A., y la de 17 de marzo de 2000, expediente 5585, de la Sección Primera. Asimismo, la sentencia C-160 de 22 de abril de 1998, de la Corte Constitucional.

III. 2. Trámite En la presente instancia sólo se manifestó la entidad demandada, cuya apoderada defiende la legalidad del acto acusado y señala que el apelante confunde varios aspectos del proceso de importación, como son el procedimiento desde la introducción de la mercancía hasta obtener el levante; la naturaleza de la obligación aduanera; la entrega de los documentos a la Aduana; la relación o ausencia de relación de la mercancía en el manifiesto de carga y el error en la descripción o ausencia de descripción en la correspondiente casilla del formulario de Declaración de Importación; sobre todo lo cual la memorialista entra en explicaciones jurídicas y aclara que relacionar la mercancía no es igual a describir la mercancía, ya que lo primero es enlistarla en forma genérica en los documentos de transporte, y lo segundo es explicar de manera clara y detallada sus características y cualidades, de modo que pueda individualizarse plenamente, lo cual es aplicable a la declaración de importación.

Advierte que el Memorando de 21 de junio de 1996, aludido por el apelante, no se refiere en parte alguna a la relación de las mercancías en el manifiesto de carga y en los documentos de transporte, sino al error en la descripción de la mercancía importada; y que en el sub judice lo que sucedió fue ausencia de relación de la mercancía en el manifiesto de carga, de donde es claro que no fueron

presentadas ante la autoridad aduanera, en consecuencia, procedía su aprehensión y decomiso, como en efecto se hizo. Por lo tanto, pide que se confirme la sentencia. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª.- De los actos acusados, el auto número 00316 de 22 de junio de 1994 es un acto de trámite, debido a que contiene el pliego de cargos que le fue formulado a la actora por el hecho de la aprehensión de la mercancía, con miras a su decomiso. Es decir, no pone fin a la actuación administrativa, luego no es objeto de control jurisdiccional como aquí se pretende, sino en tanto se integra a la decisión definitiva y como parte del control que de ésta se haga. Por consiguiente, la Sala se inhibirá de decidir de fondo sobre el mismo. 2ª.- El hecho que originó la actuación administrativa del sub lite consiste en que en la motonave NEDLLOYD ANTILLES arribó al Terminal Marítimo de la Sociedad Portuaria, Regional de Buenaventura S.A., un contenedor con conocimiento de embarque núm. KEUT2298 de Keelung, que decía contener 456 paquetes con partes para bicicletas, consignado a nombre de CARLOS H. OTALORA E HIJOS Ltda., pero al practicarse inspección física a la mercancía el

25 de marzo de 1994 por funcionario comisionado para el efecto, se encontró que lo que contenían los 456 paquetes era repuestos para automóviles, razón por la cual éstos se tomaron como mercancía no declarada o relacionada en el manifiesto de carga y por ello se procedió a su aprehensión, según acta número 100 de 25 de marzo de 1994. 3ª.- La actora explica este evento aduciendo que se trató de un error cometido por la compañía transportadora, quien presentó el manifiesto de carga con sus respectivos documentos de transportes, los cuales no correspondían al original debidamente elaborado en Taiwán y corregido en el Puerto de Salida y antes de la llegada de las mercancías al Puerto de Buenaventura. 4ª.- Examinados los antecedentes administrativos por parte de la Sala, se llega a la convicción de que efectivamente la situación descrita obedeció a un error en uno de los dos manifiestos de embarque elaborados por el “embarcador”, quien para el efecto dividió el BL KEUT2298 original, enviado por el productor al importador, en dos BL, uno bajo el mismo número, con 456 paquetes (folio 115 Cdno. anexo y 30 Cdno. Ppal.), y otro distinguido con el número KEUT 2298A, con 137 cartones (folios 115 Cdno. anexo y 31 Cdno. Ppal.), indicando en el primero partes de bicicleta en lugar de autopartes, pudiéndose apreciar que sólo en este documento se encuentra tal inconsistencia que, además, es la única que se presenta en relación con los demás datos de la mercancía. En este sentido, se

observa que ciertamente difiere del BL KEUT 2298 original, que milita a folios 113 y 138 del cuaderno anexo, contentivo del expediente administrativo, en el cual se dice que los 456 paquetes y los 137 cartones contienen AUTO REPUESTOS. Al anterior documento se adiciona la lista de empaque núm. C93/82 de 1 de febrero de 1994 y la factura comercial núm. C93/82 de 1 de febrero de 1994, que obran tanto en el cuaderno principal como en el cuaderno anexo, visibles en este último a folios 50 a 83, y 19 a 47, respectivamente; las cuales, en primer lugar, están acompañadas del BL original (folio 49 Cdno. anexo); en segundo lugar, la mercancía que de manera detallada se relaciona en ellas consiste en diversas clases de repuestos de automotor y motocicletas, que como tales vienen a ser auto repuestos, en lo cual coinciden con el manifiesto original precitado; y, en tercer lugar, el número de piezas totalizadas en la lista de embarque es de 593, que viene a ser la suma de los dos grupos de paquetes, esto es, 456 y 197 (ver folio 51 del cuaderno anexo). Lo anterior permite entender la respuesta del Productor al Importador sobre el punto, de 11 de marzo de 1994, en la que le dice a éste “... Favor de chequear nuestro B/L original que le hemos mandado, es diferente con lo que nos pasó ayer. Porque:” (aquí explica las diferencias, entre las cuales está la de la descripción, señalándole al respecto que la de su BL es AUTO REPUESTOS, y la del que le envió el importador es partes de bicicletas). Y finalmente le pregunta:

“¿DE DONDE SACO UD. ESTE B/L QUE NO FUE MANDADO POR NOSOTROS?” (folio 136 Cdno. anexo).

Tanto la transportadora en Buenaventura como la actora le pusieron de presente este error a la DIAN. La primera lo hizo antes de que se practicara la inspección física a la mercancía, el 11 de marzo de 1994, anexándole el manifiesto corregido en lo pertinente que le envió el agente en el puerto de origen, Keelung, Taiwán, autor del error (folios 11 y 112 Cdno. anexo) y solicitándole que aceptara la modificación en la descripción de la mercancía. La actora lo hizo en la contestación del pliego de cargos. El 14 de marzo siguiente la DIAN negó la solicitud de la transportadora invocando el artículo 5 del Decreto 1105 de 1992, según el cual “En todo caso no será aceptable la presentación posterior del manifiesto de carga o de los anexos que no fueron puestos a disposición de la autoridad aduanera al momento del descargue de las mercancías”, disposición que dice es ratificada por el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992 (folio 109 Cdno. anexo). En el acta de aprehensión de la mercancía, de 25 de marzo de 1994, también fue rechazada la corrección del conocimiento de embarque, por considerarla no procedente (folio 15 ib). De igual forma, en las resoluciones acusadas se desestimó el error anotado como eximente de responsabilidad de la actora, bajo la consideración de que se trató de un hecho que pudo ser previsto por ella, en cuanto importadora, así como por la

falta de diligencia suya que del mismo se desprende, según se puede leer en los apartes finales de la Resolución 001061 de 1998. 5ª.- Para la Sala, tales razones no son de recibo por cuanto no corresponden a la realidad procesal, puesto que, de una parte, no se trató de presentación del manifiesto de carga con posterioridad al descargue de las mercancías, ya que es claro que éste se presentó, aunque con el error comentado, pero con otros datos que permitían establecer la coincidencia de la mercancía descargada con la amparada por el manifiesto: cantidad de paquetes, peso, valor y descripción de la misma en los anexos. A ello se agregan las advertencias oportunas del error con los soportes documentales respectivos, de todo lo cual hizo caso omiso la DIAN. De otra parte, tampoco cabe deducirle culpa al importador por presunta negligencia suya, toda vez que la información de que disponía, según las probanzas, permite pensar que le daban la confianza suficiente de que todo estaba en orden, luego para él, dada esta situación, lo ocurrido no fue del todo un hecho previsible. Así las cosas, es evidente que no se está ante un caso de falta de relación o declaración de mercancía en el manifiesto de carga, como de manera forzada y excesivamente rigurosa o formalista ha querido considerarlo la Administración, puesto que la mercancía del sub lite efectivamente aparece declarada y el error indicado aparecía contrarrestado por otros documentos e informaciones que avalaban la realidad de la situación y desvirtuaban cualquier posibilidad de fraude o infracción al régimen aduanero, de donde se concluye que la situación no es subsumible en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, norma cuya violación se le

endilgó a la actora en el pliego de cargos y en las resoluciones acusadas y, según la cual, las mercancías que ingresen a territorio colombiano y que constituyan la carga de un medio de transporte, deberán estar relacionadas en el manifiesto de carga; como tampoco en los artículos 12 y 72 del Decreto 1909 de 1992, también aplicados en tales actos, y a cuyo tenor, en su orden, el manifiesto de carga y demás documentos serán entregados a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía; y se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron documentos de transporte a la aduana. Por lo anterior, en efecto, resulta violado el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992 y con él, el artículo 29 de la Constitución, en cuanto a la actora le fue desconocido el debido proceso al juzgar su conducta bajo normas que no eran aplicables a su caso, por lo cual, la sentencia apelada se revocará, para en su lugar declarar la nulidad de las resoluciones acusadas. En cuanto al restablecimiento del derecho, la Sala halla procedente la petición de la actora respecto del trámite que se le debe dar a las declaraciones de importación correspondientes a la mercancía objeto de la causa, por lo cual se dispondrá que la DIAN se sirva darle el tratamiento que corresponde a la situación aquí establecida. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Primero.- REVOCASE la sentencia apelada, proferida el 5 de mayo de 2000 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se dispone: a) DECLARASE inhibida para un pronunciamiento de fondo sobre el auto de trámite núm. 00316 de 22 de junio de 1994. b) DECLARASE la nulidad de las resoluciones números 000138 de 2 de marzo de 1995 y 001061 de 28 de octubre de 1998, expedidas por la DIAN - Buenaventura. Segundo.- ORDENASE a la citada entidad darle el trámite que corresponda a las declaraciones de importación presentadas por la actora respecto de las mercancías que le fueron decomisadas mediante las resoluciones atrás anuladas. Tercero.- Reconócese a la abogada Patricia del Pilar Romero Angulo, como apoderada judicial de la UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 11 de este cuaderno. Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 28 de junio del 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA