CE-76001-23-25-000-1999-0959-01(2153-02)-2003

PENSION DE JUBILACION - Ordena la actualización del promedio de lo devengado en el último año de servicios para impedir que se perciba una pensión devaluada. Aplicación de principios de equidad y justicia / INDEXACION DE PENSION DE JUBILACION - Procedencia para que la pensión represente el valor real al momento del reconocimiento. Aplicación de principios de equidad y justicia / CONSTITUCION NACIONAL - Principios de equidad y justicia / REGIMEN DE TRANSICION - Aplicación Se contrae el presente asunto a determinar si la actora tiene derecho a que se actualice la base salarial de su pensión, conforme al índice de precios al consumidor. Como los argumentos esgrimidos por el recurrente, apuntan esencialmente a determinar si la equidad y la justicia constituyen fundamentos válidos para la decisión que profirió el a quo, es necesario que la Sala centre en ello su análisis. Para ello, es necesario precisar que en asunto similar, la Corporación ya efectuó un estudio sobre el fundamento legal y constitucional con base en el cual se debe indexar la base de liquidación de la pensión en casos como el que se estudia, así como la procedencia de criterios de equidad y justicia para efectos de reconocer dicho ajuste. La sentencia, es proferida el 30 de enero de 2003, Sección Segunda, M.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Exp. 4478-01. Como puede observarse, lo dispuesto anteriormente es aplicable en su totalidad al caso sub judice, pues, la actora laboró al servicio de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca por más de 25 años, desde el 1° de septiembre de 1969 hasta el 31 de diciembre de 1994 y cumplió 50 años de edad el 25 de

agosto de 1996, razón por la cual le es aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 2143 de 1995, que disponen la aplicación de las normas especiales y anteriores vigentes en cada caso. Y si bien la normatividad específica aplicable a la situación de la actora, y que sirvió de fundamento para reconocer y pagar su pensión de jubilación, no consagra la actualización de la base salarial de dicha prestación, razón por la cual la resolución acusada establece la liquidación con base en el salario devengado en el último año, incluyendo primas legales y extralegales sin que se hubiera reconocido indexación de dichas sumas, “...en economías inestables como la nuestra, el mecanismo de la revalorización de las obligaciones dinerarias se convierte en un factor de equidad y justicia que permite el pago del valor real de las acreencias”. PENSION DE JUBILACION - Tratándose de un acto de reconocimiento de este derecho no opera el fenómeno de la caducidad / PRESCRIPCION DE MESADAS PENSIONALES - Inexistencia Debe precisarse que si bien podía expresar su inconformidad la actora en cualquier tiempo, pues tratándose de un acto de reconocimiento pensional no opera el fenómeno de caducidad, cosa distinta es que lo haga transcurridos tres años del reconocimiento que le fuera hecho porque entonces lo que ocurre es la prescripción de las mesadas. En este caso, la actora demandó el 29 de abril de 1999 la Resolución 000426 del 9 de agosto de 1996 que le reconoció la pensión de jubilación a partir de agosto 25 de 1996, luego aún no había operado la

prescripción de ninguna de las mesadas pensionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C. veintinueve (29) de mayo de dos mil tres (2003).- Radicación número: 76001-23-25-000-1999-0959-01(2153-02)

Actor: LUZ HELENA OBREGON VIAFARA

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso promovido por

LUZ HELENA OBREGON VIAFARA contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. ANTECEDENTES LUZ HELENA OBREGON VIAFARA, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaura demanda contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, para que se declare la nulidad del aparte pertinente de la resolución 000426 de 9 de agosto de 1996, por la cual la Dirección General - Recursos Humanos de la entidad demandada reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, en cuanto señaló los montos devengados y el total de dicha prestación; pide se declare la nulidad del artículo primero de la parte resolutiva que determinó que la suma a pagar por concepto de la pensión mensual es de $527.852.oo.

A título de restablecimiento del derecho solicita se de aplicación a la variación del índice de precios al consumidor al salario promedio devengado durante el último año de servicios, entre la fecha de la desvinculación de la entidad y el día en que se reconoció el derecho a la pensión, y al reajuste del valor de la correspondiente pensión mensual a partir de 25 de agosto de 1996 y así sucesivamente hacia el futuro año tras año, conforme al IPC certificado por el DANE, en la forma consagrada en los artículos 21 y 36 de la ley 100 de 1993. Que en consecuencia, la pensión de jubilación de la señora Obregón Viafara quedará en la suma mensual de $736.507.oo, la cual deberá pagarse con efecto retroactivo a tres años contados a partir de la presentación de la demanda. La entidad demandada, por su parte, se opuso a las pretensiones del libelo y propuso las excepciones de caducidad, prescripción, compensación y petición de lo no debido. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las súplicas de la demanda y ordenó actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación de la señora Obregón Viafara (fls. 142-160). Expresó, luego de efectuar un recuento de lo solicitado por la actora en la demanda, que sobre este asunto ya el Consejo de Estado fijó su criterio, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2000, M.P. dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, jurisprudencia ésta que transcribe casi en su totalidad, y que acoje como fundamento de su decisión.

LA APELACIÓN En orden a que se revoque la sentencia de primera instancia, la entidad demandada alega en primer lugar que el art. 178 del C.C.A. permite el ajuste del valor de las condenas, cuestión que es sustancialmente distinta a lo solicitado en este proceso, en donde el reconocimiento de la pensión no ha tenido ninguna controversia. Agrega que otro aspecto que debe tenerse en cuenta, y al cual se hace alusión en el fallo en el que se fundamenta el Tribunal, es el de los aportes realizados por el servidor público, pues se dice que el ajuste no es ninguna dádiva, sino consecuencia de aportes y de afiliados forzosos, lo cual no es aplicable al caso sub judice, por cuanto se trata de una pensión que surgió con fundamento en la ley 33/85 y otras, y no de la ley 100/93, art. 36, régimen de transición ajustes pensionales, por lo que nunca existieron aportes por parte del funcionario demandante. Argumenta que el Tribunal invoca razones de equidad y de justicia en su fallo, pero que los artículos 228 y 230 de la Constitución disponen que en las actuaciones de la justicia prevalecerá el derecho sustancial y que las decisiones estarán sometidas al imperio de la ley; que toda ley se presume justa y equitativa en sí misma. Alega que no es posible declarar la ley contraria a la Constitución, en razón de ser inequitativa o injusta; que nuestro sistema jurídico dejó a los jueces la función de impartir justicia con base en las normas legales y que no procede acudir a criterios auxiliares de justicia y equidad porque no se trata de un caso de

vacío legal. Asevera que la administración no tiene ninguna posibilidad de apartarse de los lineamientos legales, ni siquiera en caso de vacío legal para fundarse en argumentos de justicia y equidad; que además, resulta más injusto anular, con base en criterios de equidad y de justicia, la actuación que la administración profiere conforme a la ley. Manifiesta que la actora siempre estuvo de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 426 de 1996 porque nunca la recurrió en la vía gubernativa pudiendo hacerlo; que, si bien, para este tipo de actos de reconocimiento prestacional no opera la caducidad, sí pudo haber hecho uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando le fue efectuado el reconocimiento; que por las mismas razones de equidad y de justicia debe marcarse un hito que señale el día en que la demandante dejó de estar de acuerdo con lo dispuesto por la entidad para no condenarla por algo con lo cual, en su momento, estuvo conforme; que el derecho de la señora Obregón Viafara nació el día en que surgió su inconformidad con el acto acusado y no antes. Pide que, en el evento de que no se revise la decisión de equidad y justicia, deben reconsiderarse los términos de la condena que llegue a decretarse a título de restablecimiento del derecho, de manera tal que no sea en forma retroactiva desde la fecha del acto ni en la cual cumplió la edad para jubilarse, sino desde el momento en que la interesada manifestó su inconformidad con el monto pensional. CONSIDERACIONES Se contrae el presente asunto a determinar si la actora tiene derecho

a que se actualice la base salarial de su pensión, conforme al índice de precios al consumidor. Obra a folio 2 del cuaderno principal la Resolución 000426 del 9 de agosto de 1996, por la cual le fue reconocida la pensión mensual vitalicia de jubilación a la actora a partir de agosto 25 de 1996, en cuantía de $527.852.oo. Da cuenta igualmente el mismo acto que la señora Obregón Viafara ingresó a la antigua Corporación Autónoma Regional del Cauca, hoy Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, el 1° de septiembre de 1969 y laboró allí hasta el 31 de diciembre de 1994. Así mismo, que cumplió los 50 años de edad el 25 de agosto de 1996. El fundamento legal de dicho acto administrativo, y con base en el cual se reconoció y se ordenó pagar la pensión de jubilación a la demandante, fueron los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 813 y 1160 de 1994, y las leyes 33 de 1985, 71 de 1988, 4ª. de 1992 y 100 de 1993, art. 36. Como los argumentos esgrimidos por el recurrente, apuntan esencialmente a determinar si la equidad y la justicia constituyen fundamentos válidos para la decisión que profirió el a quo, es necesario que la Sala centre en ello su análisis. Para ello, es necesario precisar que en asunto similar, la Corporación ya efectuó un estudio sobre el fundamento legal y constitucional con base en el cual se debe indexar la base de liquidación de la pensión en casos

como el que se estudia, así como la procedencia de criterios de equidad y justicia para efectos de reconocer dicho ajuste. La sentencia, proferida el 30 de enero de 2003, Sección Segunda, M.P. dra. Ana Margarita Olaya Forero, expresó de manera clara lo siguiente: “Parte la Sala del presupuesto de que el actor se halla gobernado por el ordenamiento que con anterioridad a la ley 100 regía el sistema pensional de la Rama Ejecutiva del Poder Público (Ley 33/85), lo que no impide reconocer que la base salarial para la liquidación de su pensión haya sufrido los rigores del deterioro inflacionario. Liquidar la pensión de jubilación al demandante, con fundamento en una suma devaluada, sin duda implica desconocer no solo el hecho notorio de la inflación, sino desoír claros principios de equidad. Esta Corporación ha venido decantando estos criterios, variando la jurisprudencia que, al respecto, otrora existía. No hay duda que, si bien, la pensión debe liquidarse sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en los artículos 48 inciso último al tenor del cual “La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante” o el previsto en el artículo 53 inciso 3º conforme al cual “El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales” Como lo ha sostenido la Sala, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de

nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta. Actualizar el promedio de lo devengado en el último año de servicios, es la única forma de impedir que el demandante se vea obligado a percibir una pensión de jubilación devaluada, buscando que el restablecimiento del derecho represente el valor real al momento del reconocimiento de la pensión. Así, en sentencia SU-400 de 28 de agosto de 1997 la Sala Plena de esa Corporación expresó: “...La Corte Constitucional en sentencia T-418 de 9 de septiembre de 1996, dejó en claro que los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones deben asumir, además el cubrimiento íntegro de las sumas correspondientes a la actualización de los valores que hayan venido reteniendo a los trabajadores, desde el momento en que adquirieron el derecho al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente. Tal actualización según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C448 de 1996 desarrolla principios claros constitucionales, en especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, lo cual se logra normalmente mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas no se deterioren en los términos reales con el paso del tiempo, sin

detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora puedan generar al afectado.” Pero, aún más, el artículo 21 de la ley 100 de 1993 previó que el ingreso base para liquidación de la pensión estaba sujeto a la actualización con base en el índice de precios al consumidor. Si bien esta disposición se aplica para las pensiones reguladas por la mencionada ley y la reconocida al actor no se rige por ella, sin duda, es un elemento que puede tenerse en cuenta para sustentar la decisión tomada por el tribunal. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-444 del 18 de septiembre de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. JORGE ARANGO MEJÍA, dijo allí “La ley posterior sí puede mejorar las condiciones económicas del pensionado; lo que no puede hacer, por contrariar preceptos constitucionales, es desmejorar los derechos ya reconocidos....” Así mismo, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 6 de julio de 2000 expresó: “De suerte que frente al imperativo panorama legal antes expuesto, no hay motivo válido que pueda ahora aducirse por el juez laboral para sustraerse a la aplicación de la actualización de la base salarial, ya que si antes se alegaba carencia de un basamento legal, hoy ello no puede hacerse; cuando, además el sistema de seguridad social que creo la comentada ley responde a postulados constitucionales establecidos en los artículos 48 y 53.... Se advierte entonces, que si la necesidad de aplicar la figura de la

indexación en el campo laboral, en un comienzo encontró su apoyo en los principios de la justicia y equidad, en el momento presente para actualizar la base salarial de la pensión no solo tiene un soporte legal, sino también constitucional, sin que resulte válido, para negar su eficacia, que el trabajador se haya retirado con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, si estando ya ésta en vigencia, cumplió el requisito de la edad, necesario para disfrutar la pensión.” Como se evidencia de lo anterior, atrás quedó el paradigma positivista que se traduce en el planteamiento de Montesquieu, que asigna al juez un lugar estrechamente subordinado, predicando que los juicios no deben ser más que “un texto preciso de la ley” y que los jueces “no son sino la boca que pronuncia las palabras de la ley; seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza de la ley ni el rigor de ella”. Hoy está claro que la juris-dictio no podría limitarse a la legis-dictio; la legalidad se articula con los derechos de los ciudadanos, pues el imperio de la ley a la que se somete el juez, según el artículo 230 Superior es en la Constitución misma imperio de la ley y del derecho, como quiera que el concepto básico constitucional que finca toda la parte programática del mismo ordenamiento, es el Estado Social de Derecho y no simplemente el Estado de Derecho. El fin de la Constitución es implantar el derecho mediante la justicia, la libertad, la igualdad y el pluralismo político y por ello proclama valores superiores del ordenamiento jurídico; luego dentro de la dialéctica

constitucional caben no sólo las leyes formales, sino todos los valores constitucionales y los principios. No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez. En esa medida el fallo recurrido, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que hizo fue dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí sólo legitima la validez de la decisión del a quo.” Como puede observarse, lo dispuesto anteriormente es aplicable en su totalidad al caso sub judice, pues como ya se señaló, la actora laboró al servicio de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca por más de 25 años, desde el 1° de septiembre de 1969 hasta el 31 de diciembre de 1994 y cumplió 50 años de edad el 25 de agosto de 1996, razón por la cual le es aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 2143 de 1995, que disponen la aplicación de las normas especiales y anteriores vigentes en cada caso. Y si bien la normatividad específica aplicable a la situación de la actora, y que sirvió de fundamento para reconocer y pagar su pensión de jubilación, no consagra la actualización de la base salarial de dicha prestación,

razón por la cual la resolución acusada establece la liquidación con base en el salario devengado en el último año, incluyendo primas legales y extralegales (fl. 2 vto.) sin que se hubiera reconocido indexación de dichas sumas, “...en economías inestables como la nuestra, el mecanismo de la revalorización de las obligaciones dinerarias se convierte en un factor de equidad y justicia que permite el pago del valor real de las acreencias”1 Finalmente, debe precisarse que si bien podía expresar su inconformidad la señora Obregón Viafara en cualquier tiempo, pues tratándose de un acto de reconocimiento pensional no opera el fenómeno de caducidad, cosa distinta es que lo haga transcurridos tres años del reconocimiento que le fuera hecho porque entonces lo que ocurre es la prescripción de las mesadas. En este 1 Sentencia del 7 de septiembre de 2000, M.P. dr. Alejandro Ordóñez Maldonado caso, la actora demandó el 29 de abril de 1999 la Resolución 000426 del 9 de agosto de 1996 que le reconoció la pensión de jubilación a partir de agosto 25 de 1996, luego aún no había operado la prescripción de ninguna de las mesadas pensionales. En este orden de ideas, le asistió razón al a quo al acceder a las pretensiones de la demandante, por lo que se impone confirmar el fallo apelado. Sin embargo, habrá de aclararse, en el sentido de precisar que la nulidad de la Resolución demandada es parcial, ya que es en cuanto al monto de la mesada pensional, que es materia de la presente litis. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia del veintidós (22) de octubre de dos mil uno (2001), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso promovido por LUZ HELENA OBREGON VIAFARA contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. ACLARASE el fallo, en el sentido de precisar que la nulidad de la Resolución 000426 del 9 de agosto de 1996, es sólo en cuanto a la determinación del monto de la mesada pensional. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc