CE-76001-23-25-000-1999-2305-01(13049)-2002

CORRECCION A LA DECLARACION QUE IMPLICA UN MENOR VALOR A PAGAR - La revisión del Proyecto de corrección no implica analizar aspectos de fondo de la declaración / PROYECTO DE CORRECCION DE DECLARACIÓN - No puede ser rechazado por la DIAN argumentando aspectos de fondo / SANCION POR CORRECCION DE DECLARACION QUE IMPLICA UN MENOR VALOR A PAGAR - Es improcedente cuando se rechaza el proyecto por aspectos de fondo / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Cali Si bien la Sala se ha pronunciado sobre este punto en materia de impuestos nacionales, considera que lo que se ha expuesto para esa clase de impuestos, resulta válido también para este caso, toda vez que el Municipio de Cali, mediante el Decreto 498 de 1996 dispuso la aplicación a los impuestos municipales de las disposiciones contenidas en el Libro 5º del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento tributario y régimen de sanciones, y por estar esta clase de procedimiento regulado en similares términos, es similar su contenido y alcance. En efecto, la Sala ha señalado que en tratándose de la solicitud de corrección a una declaración tributaria de impuestos nacionales, el procedimiento previsto en el artículo 589 del Estatuto Tributario, no autoriza a la Administración para debatir aspectos de fondo en la liquidación del correspondiente impuesto, sino que la limita a verificar que se cumplan los requisitos formales exigidos en la norma, para la procedencia de la corrección. Se ha considerado que la Administración no puede, al resolver la solicitud de corrección, controvertir aspectos de fondo en la liquidación de los impuestos, porque para ello está expresamente establecido el

procedimiento por el cual se profiere la liquidación oficial de revisión. Para el presente caso, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 32 del Decreto 498 de 1996, “La corrección de las declaraciones a que se refiere este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la solicitud, según el caso.” Lo anterior se explica, porque el proceso de revisión previsto en los artículos 98 y siguientes del Decreto municipal, contiene una serie de garantías para los contribuyentes, como la exigencia del Requerimiento Especial con el lleno de los requisitos legales, que permiten el ejercicio adecuado del derecho de defensa. Las solicitudes de corrección presentadas por el contribuyente fueron equivocadamente tomadas por la Administración como la oportunidad y el procedimiento para efectuar cuestionamientos de fondo, sobre ingresos declarados y deducciones solicitadas, por ello, para la Sala tal proceder gubernativo es a todas luces ilegal, pues sobre tales aspectos de fondo no le era dable fundamentar el rechazo de los proyectos elevados por el actor, que cumplió los requisitos formales y que no fueron materia de cuestionamiento por parte del ente oficial, así como improcedente igualmente fue la sanción por corrección improcedente impuesta en los actos administrativos demandados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá, D.C., octubre diez (10) de dos mil dos (2002) Radicación número: 76001-23-25-000-1999-2305-01(13049)

Actor: FERNANDO LEON SÁNCHEZ NUÑEZ

Demandado: MUNICIPIO DE CALI Referencia: Impuesto de Industria y Comercio vigencias 1997 y 1998FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del actor de la referencia, contra la Sentencia de fecha 14 de septiembre de 2001, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mediante los cuales el Municipio de Santiago de Cali, Departamento Administrativo de Hacienda, rechazó el proyecto de corrección presentada por el contribuyente a las declaraciones del impuesto de industria y comercio por las vigencias fiscales de 1997 y 1998, e impuso sanción por improcedencia de la corrección.

ANTECEDENTES El 30 de abril de 1997 y el 30 de abril de 1998, el contribuyente FERNANDO LEON SÁNCHEZ NÚÑEZ, presentó sus declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio por las vigencias fiscales de 1997 y 1998, respectivamente. El 21 de diciembre de 1998, el contribuyente presentó ante el Municipio de Cali, los escritos de proyectos de corrección a las mencionadas declaraciones, en cuanto a los valores declarados, teniendo en cuenta su actividad de intermediaria en la venta de materiales para la construcción. La División de Determinación del Impuesto de Industria y Comercio del Departamento Administrativo de Hacienda, Catastro y Tesorería de la Alcaldía de Santiago de Cali, mediante Oficios Nos. 117 y 116 de fecha 21 de enero de 1999,

en relación con los proyectos de corrección, solicitó al contribuyente presentar el Libro Mayor y Balance, el Libro Diario, fotocopia de las declaraciones de renta de los años gravables de 1996 y 1997 y fotocopias de los pagos bimestrales del IVA. Posteriormente la Subdirección de Rentas del mencionado Departamento Administrativo, mediante la Resolución No. 118 de fecha 4 de marzo de 1999 resolvió rechazar el proyecto de corrección de la declaración privada al mencionado contribuyente en relación con la vigencia fiscal de 1997 e imponer sanción por ser improcedente el proyecto de corrección en cuantía de $612.000. Igualmente, mediante Resolución No. 119 de marzo 4 de 1999, la mencionada Subdirección rechazó el proyecto de corrección a la declaración presentada por el contribuyente por la vigencia fiscal de 1998 e impuso sanción en cuantía de $823.000. Las dos resoluciones tuvieron como fundamento que de los documentos presentados por el contribuyente en respuesta a los oficios de fecha 21 de enero de 1999, “no se encontraron ingresos generados por la intermediación comercial (comisión), por lo cual no es procedente la corrección solicitada haciéndose acreedor a la sanción contemplada en el artículo 32 del Decreto 498 de 1996”. Interpuesto el recurso de reconsideración contra las anteriores resoluciones, la Subdirección Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal de Cali, a través de la Resolución No. 808 de junio 28 de 1999, las confirmó en todas sus partes y agotó la vía gubernativa.

DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el contribuyente FERNANDO LEON SÁNCHEZ NÚÑEZ, a través de apoderado judicial solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 118 y 119, ambas de marzo 4 de 1999 así como del acto que las confirmó, esto es, la Resolución No. 808 de fecha 28 de junio de 1999 y como consecuencia de lo anterior, se efectúen nuevas liquidaciones del impuesto, con base en las correcciones efectuadas a las declaraciones de las vigencias 1997 y 1998 y se ordene devolver los valores causados y pagados de más, según las liquidaciones del impuesto presentadas el 30 de abril de 1997 y el 30 de abril de 1998. Señaló que el contribuyente procedió a corregir oportunamente sus declaraciones del impuesto de industria y comercio conforme lo establecen los artículos 32 del Decreto 0498 de 1996, Acuerdo 16 de 1996 y Decreto 833 de 1997, toda vez que su actividad comercial corresponde a depósito de materiales para la venta que se puede considerar como mercancía en consignación para la venta, según la relación de deducciones que efectúa, que no se tomaron en cuenta en la liquidación privada inicial, sin embargo el municipio demandado rechazó estas correcciones e impuso sanciones por improcedencia de las correcciones contraviniendo las anteriores normas, pues no podían ser rechazadas, sino debió recibirlas y efectuar con base en ellas la liquidación oficial del impuesto. Con fundamento en los artículos 1, 2, 6, 23, 25 y 33 de la Constitución Política,

señaló que el haber reformado o corregido dentro de los términos legales las liquidaciones privadas del impuesto de industria y comercio el contribuyente actor, había obrado conforme a la Constitución Política y a la ley, pues es esta última la que le permite al contribuyente declarar los valores correspondientes a la determinación de un impuesto al cual se encuentra sujeto. Consideró que el Jefe de Determinación de Impuestos de Industria y Comercio del Municipio de Cali no tenía competencia para rechazar como lo hizo sin formula de juicio alguna, las correcciones presentadas por el contribuyente y que reemplazaban las liquidaciones privadas iniciales. Luego de referirse a lo que la jurisprudencia y la doctrina han expresado sobre las causales de nulidad de los actos administrativos, como la desviación de poder, la falsa motivación, la expedición irregular del acto y el abuso o exceso de poder, consideró que en el presente caso constituía una desviación de poder y un abuso de autoridad haber rechazado sin formula de juicio y sin explicar las razones jurídicas, de plano el Municipio de Cali los proyectos de corrección presentados por el contribuyente y haber impuesto unas sanciones de forma caprichosa, en vez de haberlos aceptado y posteriormente tenerlos en cuenta para fijar o para liquidar el impuesto correspondiente, como señalan las normas citadas. A su juicio, tanto las resoluciones que rechazaron los proyectos de corrección como la Resolución que las confirmó, son actos arbitrarios, expedidos en forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa por ello procede su declaratoria de nulidad de conformidad con el artículo 84 del Código

Contencioso Administrativo. Finalmente consideró que si los funcionarios del Municipio de Cali no estaban de acuerdo con las solicitudes de corrección, por considerar que estaban por fuera del término legal o por otra circunstancia, han debido devolverlas al contribuyente explicándole las razones por las cuales no se podía dar cabida a las correcciones, pero no rechazarlas en la forma como lo hizo, siendo que de conformidad con las normas citadas, dichas correcciones son admisibles, incurriendo por ende en su violación. OPOSICIÓN El Municipio de Santiago de Cali, a través de apoderada judicial contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del actor, considerando que los actos administrativos demandados se encontraban sujetos a derecho. Luego de hacer un recuento de los hechos señaló que la Administración municipal haciendo uso de sus facultades de fiscalización de conformidad con el artículo 82 del Decreto 498 de 1996 que adopta el Libro 5º del Estatuto Tributario Nacional, con el fin de atender las solicitudes de corrección y establecer posibles diferencias de interpretación, procedió a efectuar una revisión contable de la cual mencionó los resultados y concluyó que las cifras deducidas en las declaraciones de corrección, corresponden a compras efectuadas a los proveedores, rubro que no es deducible de los ingresos brutos por ventas percibidos en el ejercicio de la actividad, y del examen de los documentos no se encontraron ingresos generados por la intermediación comercial. Sobre este punto, se refirió a la base gravable del impuesto de industria y comercio y a las deducciones procedentes de conformidad con el artículo 21 del Acuerdo 35 de 1985 y Capítulo I, III del Acuerdo 16 de 1996.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 31 y 32 del Decreto 498 de 1996, y con base en los resultados de la Revisión contable, señaló que no era viable aceptar la corrección a las declaraciones del contribuyente, pues pretendían incluir deducciones no procedentes y declarar ingresos por intermediación, por lo tanto debía rechazarse e imponerse la sanción por improcedencia de la corrección, como efectivamente lo hizo el Municipio. Finalmente defendió la legalidad de los actos acusados y solicitó desestimar las pretensiones del actor, toda vez que en los mismos no se incurrió en violación alguna de normas a las que debían estar sujetos, ni en abuso de poder, ni en incompetencia funcional, ni se persiguió un fin distinto al previsto en la norma. LA SENTENCIA APELADA La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de fecha 14 de septiembre de 2001, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que con las pruebas recaudadas por la Administración no se había podido demostrar la calidad de intermediaria en la venta de materiales para la construcción de la empresa del actor, por lo tanto el Municipio no podía practicar la corrección a las declaraciones. La decisión tuvo como fundamento, tanto la revisión contable practicada por el Municipio, como lo dispuesto en los artículos 32, 33, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983, que tratan sobre materia imponible, base gravable y actividades industriales, comerciales o de servicios gravadas con el impuesto de industria y comercio, respectivamente. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado judicial de la parte

actora interpuso recurso de apelación mediante el cual insistió en la ilegalidad de las resoluciones demandadas. Luego de transcribir casi en su totalidad las consideraciones expuestas por el Tribunal, señaló que en la misma no se tuvieron en cuenta las razones de derecho y de justicia expresadas en la demanda. Insistió en la violación de normas constitucionales y legales como los artículos 29 y 363 de la Constitución Política; 177 del Código de Procedimiento Civil, 588, 683, 742, 745, 746 y 777 del Estatuto Tributario, por cuanto el Municipio demandado decidió unilateralmente sin tener en cuenta los argumentos y pruebas presentadas por el contribuyente, por cuanto se desconoció el principio de equidad al desconocer las deducciones solicitadas en los proyectos de corrección, desconocer su calidad de intermediaria y aplicar una sanción improcedente. Consideró igualmente que no había motivo para rechazar las correcciones, pues los datos allí contenidos se presumían ciertos y para corroborarlo, señaló que se encontraba dentro del expediente un certificado del contador donde se ratifica la veracidad de los valores consignados en las mismas. Finalmente se refirió a un concepto de la Dirección de Apoyo Fiscal de fecha 30 de abril de 1999 en relación con la diferenciación entre la comercialización del combustible y la leche pasteurizada en el impuesto de industria y comercio de que trata el artículo 87 de la Ley 383 de 1997. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Dentro de esta oportunidad procesal, ni la parte actora ni la parte demandada registraron actuación alguna. MINISTERIO PUBLICO No se pronunció.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Departamento Administrativo de Hacienda, Catastro y Tesorería de la Alcaldía de Santiago de Cali, rechazó por improcedentes los proyectos de corrección presentados por el contribuyente a las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio por las vigencias fiscales de 1997 y 1998 e impuso sanciones por corrección improcedente. Para la parte actora, los proyectos de corrección fueron presentados con fundamento en lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 498 de 1996, en el Acuerdo 16 de 1996 y Decreto 833 de 1997, normas municipales que, a su juicio, fueron desconocidas por el Municipio, y dichos proyectos tenían como finalidad corregir las liquidaciones privadas de las declaraciones de Industria y Comercio por las vigencias fiscales de 1997 y 1998, para declarar conforme a su calidad de intermediaria en la venta de materiales para la construcción, corrigiendo el valor de los ingresos declarados y solicitando unas deducciones. (Folios 4 y 12 del cuaderno principal), debiendo haber sido tenidas en cuenta por la Administración y no rechazarlas en forma arbitraria y sin fundamento legal. Para el Municipio demandado no son procedentes los proyectos de corrección, pues de la revisión contable practicada al contribuyente se estableció: “Que en todos los documentos presentados no se encontraron ingresos generados por la intermediación comercial (Comisión), por lo cual no es procedente la corrección solicitada haciéndose acreedor a la sanción contemplada en el artículo 32 del Decreto 498 de 1996 el cual reza lo siguiente...” (Pág. 2 de las Resoluciones 118

y 119 de 4 de marzo de 1999), actuación que fue avalada por el Tribunal en la sentencia apelada al considerar que de la revisión de los libros de contabilidad no se pudo demostrar que el actor fuera un intermediario de la venta de materiales para la construcción. Ahora bien, para resolver observa la Sala que mediante el Decreto 0498 de marzo 29 de 1996 expedido por el Acalde de Santiago de Cali en uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas por el artículo 16 del Acuerdo 22 de 1995, se dispuso la aplicación “en los impuestos municipales de Santiago de Cali las disposiciones contenidas en el Libro 5º del Estatuto Tributario Nacional sobre Procedimiento Tributario y Régimen de Sanciones”, disponiendo en el artículo 32 lo siguiente: “Artículo 32. Correcciones que disminuyan el valor a pagar. Para corregir las declaraciones que disminuyan el valor por pagar, se elevará solicitud a la Subdirección de Rentas, dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término para presentar la declaración. La Administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma; si no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere este artículo no impide la facultad de corrección, la cual se contará a partir de la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la solicitud, según el caso. Cuando no sea procedente la corrección solicitada, el contribuyente será objeto de una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar

o mayor saldo a favor, la que será aplicada en el mismo acto mediante el cual se produzca el rechazo de la solicitud por improcedente. Esta sanción se disminuirá a la mitad, en el caso de que con ocasión del recurso correspondiente sea aceptada y pagada. La oportunidad para presentar la solicitud se contará desde la fecha de la presentación, cuando se trate de una declaración de corrección.” Teniendo en cuenta la norma municipal transcrita, se tiene que los contribuyentes tienen la posibilidad de corregir sus declaraciones tributarias disminuyendo el valor a pagar o aumentando el saldo a favor, mediante solicitud a la Subdirección de Rentas del Municipio, quien debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma. Si bien la Sala se ha pronunciado sobre este punto en materia de impuestos nacionales, considera que lo que se ha expuesto para esa clase de impuestos, resulta válido también para este caso, toda vez que el Municipio de Cali, mediante el Decreto 498 de 1996 dispuso la aplicación a los impuestos municipales de las disposiciones contenidas en el Libro 5º del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento tributario y régimen de sanciones, y por estar esta clase de procedimiento regulado en similares términos, es similar su contenido y alcance. En efecto, la Sala ha señalado que en tratándose de la solicitud de corrección a una declaración tributaria de impuestos nacionales, el procedimiento previsto en el artículo 589 del Estatuto Tributario, no autoriza a la Administración para debatir aspectos de fondo en la liquidación del correspondiente impuesto, sino que la

limita a verificar que se cumplan los requisitos formales exigidos en la norma, para la procedencia de la corrección.1 Se ha considerado que la Administración no puede, al resolver la solicitud de corrección, controvertir aspectos de fondo en la liquidación de los impuestos, porque para ello está expresamente establecido el procedimiento por el cual se profiere la liquidación oficial de revisión. Para el presente caso, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 32 del Decreto 498 de 1996, “La corrección de las declaraciones a que se refiere este 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 4 de junio de 1999, Exp. 9426, M.P. Julio E. Correa Restrepo; Sentencia del 21 de agosto de 1998, Exp. 8953, M.P. Daniel Manrique Guzmán; Sentencia del 5 de marzo de 1999, Exp. 9246, M.P. Delio Gómez Leyva; Sentencia del 12 de octubre de 2001, Exp. 12271, M.P. Ligia López Díaz. artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la solicitud, según el caso.” Lo anterior se explica, porque el proceso de revisión previsto en los artículos 98 y siguientes del Decreto municipal, contiene una serie de garantías para los contribuyentes, como la exigencia del Requerimiento Especial con el lleno de los requisitos legales, que permiten el ejercicio adecuado del derecho de defensa. En el presente caso, la Administración municipal, rechazó los proyectos de corrección, no por el incumplimiento de los requisitos formales previstos en el artículo 32 del Decreto 498 de 1996, sino por cuanto “de los documentos

presentados no se encontraron ingresos generados por la intermediación comercial (Comisión)”, según la revisión contable practicada al contribuyente a sus libros Mayor y Balance y Diario y a las declaraciones de renta e IVA por los años 1996 y 1997, lo que evidentemente constituyen aspectos de fondo en la determinación oficial del impuesto, pero que no pueden ser objeto de controversia a través del proceso de corrección a las declaraciones por solicitud del contribuyente. Las solicitudes de corrección presentadas por el contribuyente fueron equivocadamente tomadas por la Administración como la oportunidad y el procedimiento para efectuar cuestionamientos de fondo, sobre ingresos declarados y deducciones solicitadas, por ello, para la Sala tal proceder gubernativo es a todas luces ilegal, pues sobre tales aspectos de fondo no le era dable fundamentar el rechazo de los proyectos elevados por el actor, que cumplió los requisitos formales y que no fueron materia de cuestionamiento por parte del ente oficial, así como improcedente igualmente fue la sanción por corrección improcedente impuesta en los actos administrativos demandados. Siendo así las cosas, considera la Sección que debe revocarse la sentencia de primera instancia para en su lugar acceder a las pretensiones del actor, anulando los actos acusados y disponiendo que se tengan como declaraciones del impuesto de industria y comercio presentados por el contribuyente por las vigencias fiscales de 1997 y 1998, los dos proyectos de corrección presentados cada uno el 21 de diciembre de 1998. En relación con la solicitud efectuada por el actor dentro de capítulo de pretensiones, en el sentido que se ordene la devolución de los valores causados y pagados de mas en las liquidaciones iniciales presentadas por él por las vigencias

mencionadas, la Sala no accederá a ello, por no ser consecuente ese restablecimiento del derecho con la declaratoria de nulidad de los actos demandados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A:

REVOCASE la Sentencia apelada, en su lugar:

1. DECLARASE LA NULIDAD de las Resoluciones Nos. 118 y 119 ambas del 4 de marzo de 1999 expedidas por la Subdirección de Rentas del Departamento Administrativo de Hacienda, Catastro y Tesorería del Municipio de Santiago de Cali, por las cuales se rechazaron los proyectos de corrección a las declaraciones privadas presentadas por el contribuyente FERNANDO LEON SÁNCHEZ NÚÑEZ, por las vigencias fiscales de 1997 y 1998, respectivamente y se impusieron sanción por corrección improcedente; y de la Resolución No. 808 del 28 de junio de 1999, expedida por la Subdirección Administrativa de impuestos, Rentas y Catastro Municipal del mencionado Departamento Administrativo del Municipio de Santiago de Cali, por la cual se confirmaron en todas sus partes las Resoluciones antes mencionadas.

2. En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho ténganse como declaraciones del impuesto de industria y comercio presentados por el contribuyente FERNANDO LEON SÁNCHEZ NÚÑEZ en el Municipio de Santiago de Cali, por las vigencias fiscales de 1997 y 1998, los dos proyectos de corrección presentados cada uno el 21 de diciembre de 1998.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario