CE-76001-23-31-000-1996-02743-01(19944)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERA PONENTE (E): GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011) Radicación: 19.944 (R-2743)

Actor: Sociedad Hierros y Aceros S.A.

Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoUnidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la demandada contra la sentencia de 10 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto en ella se decidió lo siguiente: “1º- Declarar que la Nación Colombiana-Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es responsable de la pérdida de la mercancía de propiedad de la sociedad actora que se relaciona en el texto de la providencia que estaba bajo custodia en la Administración de la DIAN Buenaventura. “2º- Como consecuencia de la anterior declaración, la Nación Colombiana-Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá pagar a título de indemnización por los daños materiales ocasionados, la suma de CIENTO OCHO MILLONES QUINIENTOS VEINTICINCO MIL QUINIENTOS VEINTISÉIS PESOS CON 20/100 M/CTE ($108.525.526.20) a la firma Hierros y Aceros S.A. “3º- NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. “4º- Para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A.

se expedirán las copias respectivas de la sentencia, con constancia de ejecutoria, con destino a las partes, haciendo precisión sobre cuál de las copias resulta idónea para la efectividad de los derechos reconocidos. “5º. CONSÚLTESE SI NO FUERA APELADA (folios 183 a 192, cuaderno 3).

I. ANTECEDENTES

1. El 5 de agosto de 1996, la Sociedad Hierros y Aceros S.A., mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó que se declarara responsable a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por la pérdida de una mercancía que se encontraba bajo su custodia.

Manifestó que la citada empresa se dedica a la importación de láminas, perfiles de hierro y acero y otros productos. En desarrollo de su objeto social, realizó un sinnúmero de importaciones, las cuales fueron depositadas en la Zona Franca de Buenaventura, mientras se realizaba el trámite de legalización. Aseguró que las zonas francas entraron en proceso de liquidación, entre ellas la de Buenaventura, razón por la cual las mercancías que hasta la fecha no habían sido legalizadas o retiradas por los importadores, fueron entregadas en custodia a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, Seccional Buenaventura. Por tal motivo, dicha entidad recibió la siguiente mercancía: “15 atados de láminas de hierro o acero sin alear, 29 atados con 40 piezas de perfiles en U de hierro o acero, 30 atados con 9 piezas de perfiles de hierro o

acero”; sin embargo, la División de Comercialización de dicha entidad, mediante oficio de 28 de septiembre de 1994, manifestó que en sus dependencias existía la siguiente mercancía: “1 atado de lámina de hierro y acero sin alear, 7 atados de perfiles en U de hierro o acero, 30 atados de perfiles con 9 piezas de perfiles de hierros o aceros”. Indicó que, el 14 de septiembre de 1994, radicó una petición en la DIAN a través de la cual solicitó la entrega de la mercancía que ya había sido nacionalizada y que se encontraba bajo custodia de dicha entidad, pero la demandada guardó silencio. Sin embargo, mediante oficio No. 0400 de 28 de septiembre de 1994, la Jefe de División de Comercialización de la DIAN le informó al representante legal de la sociedad demandante la cantidad de mercancía que estaba en su poder, momento a partir del cual se percataron de que existía un faltante. Todo lo anterior es prueba de que la pérdida de la mercancía obedeció a una falla del servicio imputable a la entidad demandada, la cual deberá reparar los perjuicios causados, los cuales fueron estimados en US 70.350, por concepto de daño emergente, suma que, según dijo, deberá pagarse a la tasa de cambio vigente en la fecha en que se profiera la respectiva sentencia. Asimismo, el actor solicitó el pago de los intereses legales corrientes sobre el valor del producto perdido, a título de lucro cesante (folios 25 a 37, cuaderno 1).

2. La demanda fue admitida el 14 de agosto de 1996 y el auto respectivo fue notificado a la demandada, la cual se opuso a las pretensiones formuladas por la parte

actora y solicitó la práctica de pruebas (folios 38, 39, 71 a 83, cuaderno 1). La DIAN manifestó que las mercancías extraviadas de propiedad de la sociedad demandante nunca estuvieron bajo su custodia o cuidado. Aseguró que, mediante Decreto 2111 de 29 de diciembre de 1992, fueron suprimidos y liquidados los establecimientos públicos que operaban las zonas francas industriales y comerciales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Palmaseca, Buenaventura, Cúcuta, Rionegro y Urabá, creados mediante Ley 105 de 1958, proceso de liquidación que debería concluir a más tardar el 30 de junio de 1994. Sostuvo que, de conformidad con el Decreto 1131 de 1994, las mercancías que al momento del cierre definitivo de la zona franca, se encontraban en estas instalaciones, debían ser retiradas por los importadores y trasladadas a otra zona franca o introducidas a un depósito público habilitado o autorizado por la DIAN o a un depósito transitorio habilitado para tal efecto. En cumplimiento de tales disposiciones, las mercancías que se encontraban en las instalaciones de la Zona Franca de Buenaventura, tras su liquidación fueron trasladadas bajo la responsabilidad de la Sociedad Hierros y Aceros S.A., a las bodegas de la empresa “Tecnobell S.A.” El transporte de las mercancías se realiza en camiones pertenecientes a compañías de transporte autorizadas por la DIAN, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos y bajo responsabilidad exclusiva del importador, en este caso de la Sociedad Hierros y Aceros

S.A. Cabe recordar que la DIAN no cumple funciones de depósito ni de bodega, mucho menos tiene instalaciones propias para el almacenamiento y depósito de mercancías, pues dicha actividad la realizan empresas o entidades privadas debidamente habilitadas o autorizados por la DIAN, las cuales tendrán la obligación de recibir, almacenar y custodiar las mercancías entregadas por el transportador, además de la responsabilidad por las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de las normas aduaneras. En virtud de lo anterior, no hay duda que la responsabilidad por la pérdida de las mercancías de propiedad de la Sociedad Hierros y Aceros S.A., es única y exclusivamente del depósito “Tecnobell S.A.”, el cual se desempeña como depósito público habilitado por la DIAN mediante Resolución No. 0641 de 10 de agosto de 1994, con el cual dicha entidad celebró un contrato de depósito, en cuyo clausulado se estipuló que el depositario respondería por las pérdidas o daños que se presentaran en las mercancías objeto del depósito, así como de los riesgos o perjuicios que se causen a terceros en desarrollo y cumplimiento del citado contrato (folios 71 a 83, cuaderno 1).

3. Vencido el período probatorio, el 13 de marzo de 1997 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (folios 85 a 87, cuaderno 1).

El apoderado de la parte actora manifestó que las mercancías extraviadas se encontraban bajo custodia de la DIAN, toda vez que la “Zona Franca Industrial y Comercial

de Buenaventura se las había entregado ha (sic) esa entidad al no haber sido retiradas oportunamente por la sociedad HIERROS Y ACEROS S.A., quien actuaba por medio de la Compañía Transportadora (Intermediario Aduanero), quien era la encargada de hacer los trámites ante la DIAN–Buenaventura”, lo cual se encuentra acreditado con el oficio No. 0400 de 24 de septiembre de 1994, proferido por la Jefe de División de Comercialización de la DIAN, mediante el cual se indica que dicha entidad recibió los siguientes materiales: “15 atados de lámina de hierro o acero sin alear, 29 atados con 40 piezas de perfiles en U de hierro o acero, 30 atados con 9 piezas de perfiles de hierro o acero”, pero que en las bodegas de la empresa Tecnobell S.A. únicamente se encontraba depositado el siguiente material: “1 atado de lámina de hierro y acero sin alear, 7 atados de perfiles en U de hierro o acero, 30 atados de perfiles con 9 piezas de perfiles de hierro o acero” (folio 90, cuaderno 1). Del citado oficio se infiere que la DIAN recibió la mercancía directamente de la Zona Franca de Buenaventura, y procedió a depositarla en la Empresa Tecnobell S.A. (folios 88 a 91, cuaderno 1). La accionada solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, por cuanto nada tuvo que ver con la pérdida de la mercancía reclamada por la Sociedad Hierros y Acero S.A. Además, no obra prueba alguna en el plenario sobre la supuesta pérdida o sustracción

de la citada mercancía; tampoco obra un denuncio por medio del cual se hubiese puesto en conocimiento de las autoridades el hurto o pérdida de las mercancías, mucho menos alguna que indique que éstas se encontraban en poder de la DIAN; por el contrario, está demostrado que las mercancías que fueron importadas por la sociedad actora, las cuales se encontraban en la Zona Franca de Buenaventura al momento de su liquidación, fueron trasladadas por la actora bajo su cuenta y riesgo a las bodegas del depósito “Tecnobell S.A.”, depósito de carácter privado (folios 93 a 96, cuaderno 1).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 10 de abril de 2000, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la responsabilidad de la entidad demandada y la condenó en los términos citados ab initio, por estimar que se encontraba acreditada una falla en la prestación del servicio imputable a la accionada, toda vez que se demostró en el plenario que la DIAN de Buenaventura recibió la mercancía de propiedad de la sociedad demandante, según lo reconoció la Jefe de División de Comercialización de dicha entidad, mediante oficio No. 0400 de 28 de septiembre de 1994, remitido al Representante Legal de la Sociedad Hierros y Aceros S.A., en el que además asegura que en el depósito de la bodega de Tecnobell S.A. existe una cantidad menor de material del que fue recibido.

Aseguró “que la lógica de las cosas le sugiere al juzgador que una vez liquidadas las zonas francas y debido a que ellas eran consideradas áreas extraterritoriales desde el punto

de vista aduanero, la vigilancia sobre las mercancías en ellas depositadas hasta que su propietario no las nacionalizara correspondía a la Dirección General de Aduanas, lo contrario sería afirmar que estas quedaban a la deriva sin ningún control, produciéndose un contrabando masivo por la entrada de ellas hacia el territorio aduanero” (folio 190, cuaderno 3). Agregó que la demandada no dio una respuesta satisfactoria en cuanto a la diferencia de la mercancía recibida y la que efectivamente se encontró en el inventario físico de la empresa Tecnobell S.A., con la cual la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales celebró un contrato de depósito. Recurso de Apelación La demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia anterior, con el propósito de que fuera revocada y se procediera, en su lugar, a despachar negativamente las pretensiones de la demanda, en consideración a que no se acreditó la falla del servicio alegada por la parte actora. A juicio de la recurrente, si bien en alguna oportunidad la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, almacenó mercancías importadas de particulares, en bodegas oficiales a su cargo, mientras se realizaban los correspondientes trámites de nacionalización, dicha función fue transferida a empresas particulares tales como almacenes generales de depósito, con los cuales la entidad celebró convenios para el almacenaje de mercancías en proceso de nacionalización, dejando claro que dicho servicio se contrata directamente entre el importador o su intermediario y el depósito privado, es decir, los depósitos públicos para el almacenamiento de mercancías en proceso de nacionalización a cargo de la autoridad

aduanera desaparecieron, función que fue asumida por empresas particulares autorizadas y controladas por la DIAN, según el Decreto 1909 de 1992. De otro lado, las zonas francas antes de ser transformadas en entidades privadas, eran establecimientos públicos del orden nacional, adscritos al Ministerio de Desarrollo Económico, según lo disponía la Ley 109 de 1985, y las operaciones de almacenamiento estaban previstas por el Decreto 1471 de 1986. Por su parte, el Decreto 971 de 1993, por el cual se modifica parcialmente el régimen de zonas francas, radicó en cabeza de las personas naturales o jurídicas, arrendatarias o propietarias de bodegas o instalaciones ubicadas en el perímetro de las zonas francas, la responsabilidad frente a la aduana de los bienes que fuesen sustraídos o extraviados de sus instalaciones. Señaló que los depósitos habilitados, autorizados y transitorios son de carácter privado, de tal suerte que el titular de los mismos responde frente al propietario por las mercancías entregadas para su custodia, de la misma manera que ocurre con las mercancías almacenadas en la zona franca, las cuales estarán a cargo del usuario operador, de las personas naturales o jurídicas arrendatarias o propietarias de bodegas o instalaciones ubicadas dentro del perímetro de la zona franca. No existe normatividad alguna que faculte a la DIAN para retirar mercancías almacenadas de las zonas francas, además porque dicha entidad no tiene lugares de almacenamiento. Adicionalmente, sostuvo: “En el presente proceso se estableció que efectivamente las mercancías se

trasladaron de la Zona Franca de Buenaventura a las bodegas de TECNOBELL S.A. que es una empresa privada e inclusive el propio demandante en escrito que aporta al proceso 94012936 fechado en Barranquilla el 28 de septiembre de 1994, admite que la mercancía fue trasladada de la Zona Franca a las bodegas de Tecnobell, lo que no parece entender es que la DIAN no responde por las obligaciones a cargo de los particulares, en este caso las contraídas por el depósito privado. “Si la mercancía se trasladó a ese depósito privado para que se surtieran los trámites de su nacionalización dada la liquidación de la Zona Franca, esto no significa responsabilidad por su pérdida para la DIAN, inclusive, como de todas maneras y para efectos aduaneros esta mercancía se encontraba bajo su custodia y responsabilidad, la entidad tiene el derecho de demandar del depósito privado la cancelación de los tributos aduaneros, por tratarse de mercancía extranjera no declarada” (folios 202 a 206, cuaderno 3).

III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 21 de enero de 2001, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandado y, mediante auto de 26 de abril del mismo año, el recurso fue admitido por el Consejo de Estado (folios 207, 212, 213, cuaderno 3).

El 24 de mayo de 2001, el Despacho corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Agente del Ministerio Público para que rindiera concepto (folio 16, cuaderno 3).

La parte actora reiteró lo sostenido a lo largo del proceso. Adicionalmente, manifestó que lo que pretendido en este asunto es la declaratoria de responsabilidad de la Administración, por la pérdida de mercancías importadas que estaban bajo custodia de la DIAN, entidad que celebró un contrato de depósito con un particular, esto es la empresa Tecnobell S.A., para el almacenamiento de las mercancías. Nadie está cuestionado, según dijo, si la DIAN almacenó o no mercancías en depósitos públicos o privados, sino que dicha entidad hizo perder mercancías importadas que estaban bajo su custodia. En tal sentido, solicitó que se confirmara la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual declaró la responsabilidad de la entidad demandada, por encontrarse ajustada a derecho (folios 217 a 219, cuaderno 3). La demandada solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, habida consideración que está demostrado en el plenario que la parte actora importó unos materiales de hierro y de acero, los cuales se encontraban en las instalaciones de la Zona Franca de Buenaventura en el momento de su liquidación y que, en cumplimiento de lo estipulado en el decreto 1131 de 1994, la sociedad demandante trasladó bajo su propia responsabilidad las citadas mercancías y las depositó en las bodegas de Tecnobell S.A., de tal suerte que cualquier avería o pérdida que haya llegado a producirse es responsabilidad de la demandante (folios 220 a 225, cuaderno 3).

IV. CONSIDERACIONES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la

sentencia de 10 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró la responsabilidad de la citada entidad y se la condenó al pago de los perjuicios solicitados por los actores. a. Responsabilidad del Estado por almacenaje de mercancías De tiempo atrás la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la responsabilidad del Estado, por almacenaje de mercancías, es de naturaleza extracontractual. Así, por ejemplo, mediante sentencia de 14 de julio de 19881, se dijo lo siguiente: “La norma transcrita [artículo segundo del decreto ley 630 de 1942] es clara en cuanto a la índole de esa responsabilidad y despeja las dudas suscitadas por algunos fallos de esta jurisdicción que la acercan a la responsabilidad contractual derivada de un contrato de depósito necesario; en un esfuerzo innecesario de privatización. “El hecho de que para facilitar los trámites de exportación e importación la mercancía deba ingresar forzosamente a una bodega oficial o autorizada, no crea una relación contractual de depósito entre la entidad pública y la persona interesada en la misma, ni tampoco significa que la situación jurídica deba gobernarse por el derecho privado. “Esa relación de derecho público de guarda o custodia temporal impuesta por la ley tiene fines diferentes a los que en el Código Civil justifican la existencia del depósito necesario. Mientras que el ingreso de la mercancía a la bodega oficial lo impone la ley como requisito para hacer posibles el control y los trámites propios de la importación o exportación de la misma y el cobro de los gravámenes correspondientes, el depósito necesario obedece a una filosofía

diferente por cuanto en éste, si bien la elección del depositario no depende de la libre voluntad del depositante (nota que acercaría las dos figuras), el depósito obedece a un estado de necesidad como en el caso de un incendio, ruina, saqueo u otra calamidad semejante (art. 2260 del C. C.). Y por esta misma razón la responsabilidad contractual del depositario se entenderá hasta la culpa leve (art. 2263 ibídem). “El importador o exportador que debe llevar su mercancía a la bodega oficial no obedece a ningún estado de necesidad, sino que simplemente acata un requisito impuesto por la ley de manera general y con fines que van más allá del depósito mismo, pues éste no es más que un paso dentro de la operación administrativa de importación o exportación de mercancías. “Se hacen las precisiones precedentes para entender no sólo porqué la responsabilidad por la pérdida de la mercancía guardada en bodegas oficiales con fines de exportación o importación es directa o extracontractual, sino también porque su acción encaja en la de reparación directa, regulada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. Si la acción fuera de carácter contractual, la demanda 1 Expediente 4159 sería inepta y ni siquiera sería esta la jurisdicción adecuada para decidir la controversia, por derivarse de un contrato de derecho privado carente de cláusula de caducidad”. También se ha considerado que cuando se trata de bodegaje oficial de mercancías importadas en proceso de legalización, el título de imputación aplicable es objetivo, con la

salvedad de que si la misma se encuentra en situación de abandono, se aplica el régimen de falla en la prestación del servicio2. En relación con el primer evento, porque así lo establecía el artículo 55 de la ley 79 de 1931, modificado por el artículo segundo del decreto ley 630 de 19423 -derogado por el artículo 336 del decreto 2666 de 19844-, y, después, por vía jurisprudencial. Sobre el particular, en sentencia de 15 de marzo de 2001, expediente 12.2315, la Sala sostuvo: “Dicha responsabilidad es objetiva, si la pérdida o deterioro de las mercancías se producía durante el lapso de tiempo fijado por la ley para su trámite de nacionalización o exportación. Así las cosas, al lesionado solamente le bastaba probar la existencia del daño y la relación de causalidad entre éste y el depósito de los bienes, para tener derecho a ser indemnizado. Y la administración solamente podía exonerarse probando la existencia de una causa extraña, esto es, que 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de febrero de 2008, expediente 21.695 3 "Salvo pérdidas o daños por fuerza mayor, evaporación, deterioro natural, empaque defectuoso, o de suyo inadecuado, por su poca consistencia o mala confección, para la seguridad del contenido, el Gobierno responderá a los dueños de la mercancía por toda pérdida o entrega equivocada, o daño de la mercancía almacenada en bodegas oficiales, desde la fecha de su recibo hasta la de su retiro en

forma legal o su abandono voluntario, o hasta cuando se le considere legalmente abandonada por haberse cumplido el término legal de almacenaje". 4 Artículo 336. Normas que se derogan. Deróganse los artículos 1o. a 49, 51, 52, 54 a 257, 260 a 399, 407 a 434, de la Ley 79 de 1931, las normas que la modificaron en especial los Decretos 2266 de 1952, 134 de 1972, 471 de 1973, 1238 de 1976, 849, 2156 de 1979, 2999 de 1983, los reglamentos generales de aduana y las demás normas que sean contrarias al presente Decreto. 5 En el mismo sentido se pronunció la Sala a través de sentencia de 27 de noviembre de 2002, expediente 13.632 el daño se produjo por fuerza mayor, culpa exclusiva y determinante de la víctima o hecho exclusivo y determinante de un tercero. “Lo anterior es relevante, por cuanto si la mercancía permanecía en el depósito oficial por un tiempo superior al señalado por la ley o por el director general de aduanas, para adelantar los trámites del caso, se consideraba abandonada a favor de la Nación, lo cual debía declararse mediante acto administrativo, de conformidad con el art. 61 del decreto ley 2666 de 1984. En estos casos, una reclamación indemnizatoria contra el Estado ya no podía fundamentarse en la responsabilidad objetiva inicial, sino en la demostración por parte del demandante de que el perjuicio se produjo por una falta o falla del servicio público. “Con fundamento en lo anterior, la Sala llega a las siguientes

conclusiones: “En el caso sub judice, se encuentra plenamente demostrado que la mercancía, consistente en 36 paletas con 72 rollos de cartón, importada desde los Estados Unidos de América por la firma “Envases Puros de Colombia S.A.”, ingresó, para el desarrollo de los trámites de nacionalización, el 27 de septiembre de 1991 a la Bodega N° 1 que tenía “Colpuertos” en el Puerto Marítimo de Santa Marta. Igualmente, está probado que bajo custodia de la entidad pública demandada dicha mercancía sufrió los efectos de un incendio que se produjo el 5 de diciembre del mismo año, el cual produjo la pérdida parcial de la mercancía. “Como no consta en el proceso que la autoridad aduanera hubiese declarado el abandono legal de las mercancías, mediante acto administrativo en firme, la entidad demandada está llamada a responder por la pérdida parcial de los bienes, responsabilidad que se torna en objetiva y de la cual no se liberó, toda vez que no demostró que el daño se produjo por la existencia de una causal exonerativa”. b. Régimen jurídico de las Zonas Francas Según la Ley 109 de 1985, las zonas francas se constituyeron como establecimientos públicos del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscritas al Ministerio de Desarrollo Económico, que tienen por objeto promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan mediante la utilización de recursos humanos y naturales, dentro de las condiciones especiales fijadas en la ley y en los decretos

reglamentarios –artículos 1º y 2º-. La citada ley fue desarrollada por el Decreto No. 1471 de 1986, norma que autorizó el depósito de mercancías en bodegas administradas por las zonas francas, previo el cumplimiento de las disposiciones legales y el pago de los derechos correspondientes, y la implementación de las medidas necesarias con miras a realizar un almacenamiento seguro y eficaz de la mercancía. A través de la Ley Marco de Comercio Exterior – Ley 7ª de 1991-, el Gobierno Nacional autorizó la creación y funcionamiento de zonas francas transitorias o permanentes, de naturaleza mixta o privada, según los requerimientos del comercio exterior -artículo 6º, numeral 6º-. Dicha Ley Marco se convirtió en la antesala para la expedición del Decreto No. 2111 de 1992, por medio del cual el Ministerio de Comercio Exterior suprimió los establecimientos públicos que operaban las zonas francas industriales y comerciales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Palmaseca, Buenaventura, Cúcuta, Rionegro y Urabá, cuya liquidación debía concluir a mas tardar el 30 de junio 1994 y, mediante Decreto 1125 de 1993, se estableció el procedimiento para su liquidación. A su turno, el Decreto 1909 de 1992, por la cual se modificó el régimen aduanero, estableció que la mercancía de procedencia extranjera se depositaría, durante el proceso de importación, en depósitos habilitados para tal efecto. Dicha mercancía podría permanecer almacenada mientras se realizaban los trámites correspondientes para obtener su levante,

hasta por un término de 2 meses, contados desde la fecha de su llegada a territorio nacional, término que podría prorrogarse hasta por 4 meses adicionales en los casos autorizados por la Dirección de Aduanas Nacionales –artículos 16 y 18-. Para efecto del retiro de las mercancías, el importador, el declarante o la persona autorizada para ello, estaba en la obligación de entregar al depósito en el cual se encontrara la mercancía, original y copia de la declaración de importación. En tal virtud, el mismo día de la entrega de los citados documentos, la Dirección de Aduanas Nacionales, DIAN, debía autorizar el levante de las mercancías, salvo que se hubiera presentado alguna de las causales previstas en la ley para su rechazo, según se desprende del artículo 29 de la citada normatividad. Asimismo, esta norma contempló la posibilidad de que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en desarrollo de su política de almacenamiento y tecnificación, habilitara o autorizara depósitos para el almacenamiento de mercancías, y las personas a quienes se les hubiere habilitado o autorizado el depósito tenían la obligación de recibir, almacenar y custodiar las mercancías que les fuesen entregadas por el transportador. El artículo 23 del Decreto 971 de 1993, norma que modificó parcialmente el régimen de las Zonas Francas, consagraba que: “las personas naturales o jurídicas arrendatarias o propietarias de bodegas o instalaciones ubicadas dentro del perímetro de las Zonas Francas responderían ante la Nación (…) por las acciones a que haya lugar, de los bienes que sean sustraídos de sus recintos o extraviados en ellos”. De igual manera el usuario operador de la

Zona Franca respectiva responderá ante la Nación (…) por las sanciones a que haya lugar, de los bienes que sean sustraídos de sus recintos o perdidos en ellos...” De conformidad con la normatividad citada, aplicable para la época de los hechos, se tiene que las mercancías provenientes del exterior debían almacenarse en depósitos habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, mientras se adelantaba el correspondiente trámite de importación y dicha entidad impartía autorización para el levante de las mercancías, procedimiento que estaba condicionado a la entrega del original y la copia de la declaración de importación en el depósito donde estaba almacenada la mercancía, por parte del declarante o la persona autorizada para ello. Cabe destacar que tales depósitos fueron inicialmente oficiales, luego se convirtieron en privados. De igual forma, según las normas aludidas, los depósitos tenían la obligación de recibir, almacenar y custodiar las mercancías entregadas por el transportador; en tal virtud, los depósitos debían responder ante la Nación por los deterioros, daños o pérdidas de las mercancías, de la misma manera que la Nación estaba obligada a responder ante los importadores cuando se presentara cualquiera de las situaciones anotadas, pues si bien los productos que entraban del exterior para su nacionalización eran almacenados en depósitos privados, lo cierto es que éstos eran habilitados o autorizados por la DIAN, entidad que además era la encargada de permitir o autorizar el levante de las mercancías, dejando claro que si la pérdida o deterioro se producía durante el lapso de tiempo fijado por la ley para el

trámite de nacionalización, dicha responsabilidad se tornaba objetiva; por el contrario, si la mercancía permanecía en el depósito por un tiempo superior al señalado por la ley o por el Director General de Aduanas, para adelantar los trámites del caso, se consideraba abandonada a favor de la Nación, lo cual debía declararse mediante acto administrativo, de tal suerte que la persona perjudicada d