CE-76001-23-31-000-1996-1012-01(16433)-2003

CONTRIBUCION ESPECIAL - Seguridad vial / IMPUESTO DE GUERRASujeto pasivo La contribución especial denominada ‘a la seguridad vial’ o ‘impuesto de guerra’, objeto de los reclamos de la sociedad demandante, fue creada por el decreto legislativo No. 2009 del 14 de diciembre de 1992 (expedido con fundamento en el estado de conmoción interior, art. 213 Constitución Política), con el fin de dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación. El sujeto pasivo o responsable del pago de la contribución especial es el contratista, persona natural o jurídica, que celebre con una entidad de derecho público un contrato para la construcción o mantenimiento de vías públicas o suscriba adiciones al mismo y el beneficiario de la contribución es la Nación, Departamento o Municipio del nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante. Se trata, pues, de una medida de carácter general que se aplica a un sector determinado de la economía: los contratistas del Estado para la construcción o mantenimiento de las vías, gravamen que si bien es cierto fue creado por el legislador excepcional en uso de las atribuciones del estado de conmoción interior (art. 213 Constitución Política), luego el Congreso lo incorporó a la legislación ordinaria y desde entonces tiene fuerza material de ley. Nota de Relatoría: Ver sentencias C-083/93 de la Corte Constitucional y el concepto 637 de 1994 CONTRIBUCION ESPECIAL - Contrato adicional / CONTRIBUCION ESPECIAL - Ley 104 de 1993 artículo 123 / EQUILIBIRIO ECONOMICO DEL CONTRATO - Impuesto de guerra En sentencia de 29 de mayo de 2.003, sostuvo la sala que era procedente el

cobro de la contribución especial en los contratos adicionales, por cuanto las adiciones al valor “fueron formalizadas por las partes de acuerdo con las exigencias del art. 58 del decreto ley 222 de 1983, esto es, suscribieron los respectivos contratos adicionales y se cumplieron los requisitos presupuestales” y, además, por cuanto en ellos expresamente se señaló que a dichos contratos les era aplicable “la contribución especial de que trata el artículo 123 de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993”. Por consiguiente, si no existía la obligación legal para el contratista de suscribir contratos adicionales para incrementar el valor inicialmente estimado en el contrato principal, como lo alega la parte demandante, “debió, entonces, demandar la declaratoria de ilegalidad de los mismos, en tanto dichos contratos se suscribieron y fueron objeto del cobro de la contribución especial, pues cabe recordar que la ley 104 de 1993 estableció que debían pagarla todas las personas que suscribieran contratos “o celebren contratos de adición al valor de los existentes”. También señaló la sala que “si el equilibrio económico del contrato puede lograrse a través de la revisión de precios o ajuste de los mismos, pudo también la sociedad contratista acudir a ese mecanismo, en la medida que los precios inicialmente convenidos hubieran resultado insuficientes para cumplir cabalmente con la ejecución del contrato y haber demostrado el detrimento de la remuneración pactada que alega.” Nota de Relatoría: Se reitera el Exp. 14577 del 29 de mayo de 2003 HECHO DEL PRINCIPE - Inexistencia por no ser la ley expedida por la

entidad pública contratante / CONTRIBUCION ESPECIAL A LA SEGURIDAD VIAL - Ley 104 de 1993 / TEORIA DE LA IMPREVISIÓN - Alteración del álea anormal o extraordinaria / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATOPrueba de la realidad económica del contrato / EQUILIBRIO ECONOMICO DEL CONTRATO - Prueba de daño cierto y especial En el presente caso, por tratarse de un gravamen creado por una ley expedida por el Congreso de la República, que no fue expedida por la entidad pública contratante, el daño no es imputable a una de las partes de la relación contractual y por consiguiente, no puede decirse que se está frente a un hecho del príncipe. No cabe duda, sin embargo, que la medida en mención fue imprevisible para las partes al momento de celebrar el contrato 767 de 1989, pero no lo fue al momento de suscribir los contratos adicionales, como quiera que para ese momento ya se había creado la contribución y así se consignó en los referidos contratos. Se impone, por tanto, el análisis de la teoría de la imprevisión en el caso concreto, en consideración a que la ley 104 de 1993, al no haber sido proferida por la entidad pública contratante, constituyó un hecho externo a las partes, que, de darse en forma concurrente con los otros supuestos de dicha teoría, haría procedente la pretendida declaración de rompimiento de la ecuación financiera del contrato. En este orden de ideas, es necesario determinar cual fue para la demandante el perjuicio que le causó la aplicación de la ley, al gravar los contratos adicionales que celebró en vigencia de la misma. En el presente caso, no se pretende afirmar que con la partida destinada a imprevistos y obras

complementarias la contratista pudo cubrir el nuevo impuesto que afectó los pagos que se le hicieron por concepto de los contratos adicionales, sino que correspondía a ésta demostrar que la partida de gastos imprevistos resultó insuficiente para cubrir el perjuicio económico o disminución de la utilidad que dijo haber sufrido por el pago de la contribución. La Sala considera que en los contratos en los que en la cláusula relativa a su valor se incluya un porcentaje para imprevistos, le corresponde al contratista, en su propósito de obtener el restablecimiento de la ecuación financiera, demostrar que a pesar de contar con esa partida, ésta resultó insuficiente y superó los sobrecostos que se presentaron durante la ejecución del contrato. Debe, pues, el contratista soportar un álea normal y si éste es anormal habrá de demostrarlo; no basta simplemente afirmarlo y para ello tiene la carga de la prueba consistente, fundamentalmente, en acreditar los riesgos que se hicieron efectivos y los sobrecostos asumidos y cuantificarlos frente al valor del contrato, incluidas las sumas que haya presupuestado en el factor imprevistos; es decir, demostrar la realidad económica del contrato que permita reclamar a la entidad pública contratante el restablecimiento del equilibrio financiero del mismo. Concluye la Sala de lo anterior, que si lo que pretendía la parte demandante era demostrar que con la retención del 5 o/o sobre algunas de las cuentas del contrato, se afectaron las utilidades previstas al momento de su celebración, en forma grave, tal circunstancia no se acreditó suficientemente. Para determinar si, en efecto, ocurrió el rompimiento del equilibrio económico del contrato, debió la contratista

demostrar la incidencia del descuento de la contribución en la utilidad que esperaba, que de paso se advierte, no se sabe en qué porcentaje se fijó en la propuesta (porque ésta no fue allegada), o si era del 9 o/o como se consignó en los contratos adicionales para efectos tributarios. Era necesario, pues, que ese acontecimiento imprevisto hiciera excepcionalmente onerosa la ejecución del contrato, provocando una pérdida que excediera el álea normal y previsible. La doctrina, coincide en señalar que para el restablecimiento del equilibrio económico, sea que se invoque la teoría del hecho del príncipe o la imprevisión, la ecuación económico financiera del contrato, considerada al momento de su celebración, debe alterarse por un álea anormal o extraordinaria. Es cierto que la fijación de nuevos impuestos o su incremento puede afectar el equilibrio económico del contrato, pero es necesario que el contratista pruebe que el mayor valor que asume por la carga impositiva afecta en forma grave y anormal la utilidad esperada, si pretende obtener el restablecimiento de dicha ecuación, que fue lo que en el presente caso no ocurrió. Al no haberse demostrado por el demandante que el cobro de la contribución le causó un daño cierto y especial, que alteró más allá de los áleas normales la ecuación financiera del contrato, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia y negarse las pretensiones de la demanda encaminadas al restablecimiento económico de dicha ecuación. Sentencia 01012 del 03/12/11. Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE. Actor:

SOCIEDAD CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. “CONCIVILES S.A.”.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 76001-23-31-000-1996-01012-01(16433)

Actor: SOCIEDAD CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. “CONCIVILES S.A.” Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 18 de diciembre de 1998, en la cual se resolvió: “1.- Declárase no probadas las excepciones propuestas. 2.- Condénase al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, antes FONDO VIAL NACIONAL, a pagar a la Sociedad CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. - CONCIVILES S.A.- la suma de $171.635.854.35 que le fue deducida a la sociedad actora de las cuentas por ella presentadas a la demandada en razón de lo establecido en la Ley 104 de 1993, a título de indemnización por la ruptura del equilibrio financiero del contrato 767 de 1989 y sus adiciones. 3.- Las cantidades deducidas por concepto de la ley 104 de 1993, se actualizarán a partir de las fechas en que efectivamente hubiesen sido deducidas de las cuentas pagadas a la contratista, conforme a la fórmula siguiente: (...) 4.- El Instituto Nacional de Vias deberá cumplir la condena de indemnización en los términos de los artículos 176 y 177 del Código

Contencioso Administrativo; devengará intereses comerciales durante los primeros seis meses contados a partir de su ejecutoria y moratorios luego. 5..- Niégase las restantes súplicas de la demanda”.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda Por medio de apoderada judicial la sociedad CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. “CONCIVILES S.A.”, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del c.c.a., formuló demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca, el 8 de agosto de 1996, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que por causas no imputables a la sociedad CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. - CONCIVILES S.A.- se rompió la ecuación económica contractual del momento de la adjudicación y celebración del contrato Número 767 de 1.989 como consecuencia del pago de la contribución especial del cinco por ciento (5%) que estableció el art. 123 y s.s. de la ley 104 de 1993 para los contratos que se suscribiesen adicionando el valor a los ya existentes, y cuyo objeto fuese la construcción o mantenimiento de vías. Se dice lo anterior porque: a.- Con posterioridad a la adjudicación y celebración del contrato 767/89, cuyo objeto fue “LA REHABILITACION DEL SECTOR TIMBIOPIEDRA SENTADA DE LA CARRETERA PASTO - POPAYAN”, se expidió la ley 104 de 1993, estableciendo en su artículo 123 y s.s., una contribución especial del cinco por ciento (5%) del valor total de la respectiva adición, para todos aquellos contratos adicionales que se celebrasen adicionando el valor de los ya existentes. En razón de lo

anterior, a mi poderdante le era imposible calcular ese costo dentro del precio propuesto y el cual fue base para la adjudicación del contrato referido, lo cual hizo mas oneroso el cumplimiento del mismo. b.- Teniendo en cuenta que la expedición de la ley constituyó un hecho imprevisible e irresistible para las partes (hecho del príncipe), que llevó a que la ejecución de la obra tuviera un mayor costo, sin actualización ni intereses, de $171’ 635.854.35, lo cual produjo el rompimiento del equilibrio financiero del contrato al disminuir la utilidad prevista por mi poderdante con la ejecución del contrato.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS “I.N.V. “ - antes FONDO VIAL NACIONALa restablecer la ecuación económica financiera del contrato número 767 de 1.989, pagando a la Sociedad CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. - CONCIVILES S.A.- la suma de $171’635.854.35, más su actualización monetaria y los intereses correspondientes, suma que representa el mayor valor que tuvo que pagar mi poderdante y que le fue deducido de las cuentas por él presentadas al I.N.V., con motivo de lo establecido en la ley 104 de 1993, en desarrollo del objeto pactado en el contrato 767 /89 y sus adicionales.

TERCERA: Que las cantidades deducidas por el concepto de la ley 104 de 1993, se actualicen en su cuantía en consideración a la pérdida del poder de compra del peso colombiano al momento de la expedición del proveído definitorio, a fin de que se compensen los efectos de esa

pérdida del poder adquisitivo del dinero (inflación) entre la época de causación del daño y la fecha del fallo final y definitivo, de conformidad con los índices de precios al consumidor certificados por el Departamento Nacional de Estadística -DANE-.

CUARTA: Asi mismo se condene al pago del interés legal, seis por ciento (6%), sobre la (sic) sumas actualizadas desde el momento de su deducción hasta la fecha del fallo definitivo, tal como lo ha reconocido el H. Consejo de Estado, a título de lucro cesante.

QUINTA: Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS pagará a la sociedad demandante, intereses comerciales sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria, e intereses moratorios después de ese término, tal como lo prescribe el artículo 177 del C.C.A.

2. Los hechos 2.1 Entre el Fondo Vial Nacional, hoy Instituto Nacional de Vías, y la sociedad Construcciones Civiles S.A. -CONCIVILES S.A.- se celebró el contrato 767 de 1989 para la rehabilitación del sector Timbío - Piedrasentada de la carretera Pasto - Popayán. En su desarrollo se suscribieron los contratos adicionales números 055 de 1.992, 92 y 267 de 1.993; 259 de 1994; 0063 y 7676-89 de 1.995 y 767-7-89 de 1.995. 2.2 En el contrato se estableció que el pago era por el sistema de cuentas mensuales de cobro de obra ejecutada por los precios unitarios que figuraban en la “lista de Cantidades de obra, Precios Unitarios y Valor Total de la Propuesta”,

los cuales se ajustaban de acuerdo a cada grupo de obra y a los ajustes pactados en el contrato. 2.3 El valor del contrato se estimó inicialmente en la suma de $1.107’653.238 y posteriormente se hicieron adiciones con el fin de completar la ejecución íntegra del objeto contratado, todo calculado sobre valores básicos a origen del contrato, “es decir, que las adiciones en el valor del contrato se hicieron sin contar ajustes, aunque estos se pagaron por el sistema convencional... mediante actas de ajustes.” 2.4 El Instituto realizó los descuentos ordenados por la ley 104 de 1993 en los contratos adicionales Nos. 259 de 1994 y 0063, 767-6-89 y 767-7-89 de 1995, los cuales ascienden a la suma de $171’635.854.35, motivo por el cual el contratista “tuvo que asumir un mayor costo en la ejecución de la obra contratada, por razones no imputables a él, mayor costo que en ningún momento, como es lógico, se encuentra recogido dentro de los precios básicos del contrato ni en sus ajustes, lo cual de Perogrullo produjo el rompimiento de la ecuación económica del contrato surgida al momento de proponer”. 2.5 Con base en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 19 de septiembre de 1994 (rad. 637), el Instituto efectuó los descuentos por concepto de la contribución, “sin aceptar para ningún caso, reajuste de los precios unitarios en igual cuantía. Es decir, sin aceptar la existencia del Hecho del Príncipe como factor de rompimiento de la ecuación

económica de los contratos que estaban en curso y que fue necesario “adicionar” en valor”.

3. La sentencia del tribunal El tribunal de primera instancia entendió que la parte demandante cuestionaba la celebración de los contratos adicionales, pues estimó que no había razón para haberlos celebrado, ya que no existió cambio ni adición en las condiciones del contrato inicial, sino solamente adecuación del valor pactado inicialmente, por las mayores cantidades de obra ejecutadas. El aquo consideró que no debía referirse a ese tema por cuanto las partes habían suscrito los contratos adicionales “sin protestar” y principalmente, porque el problema a resolver radicaba en determinar si el “Hecho del Príncipe” había roto el equilibrio contractual, al introducir un nuevo factor de costo no previsto en el contrato inicial.

Señaló, que ni la imposición ni la determinación de los impuestos se pueden considerar como hechos previsibles, por lo que al licitar no puede exigirse al contratista tener en cuenta gravámenes eventuales que el legislador en el futuro pueda imponer. Estimó que el equilibrio económico contractual se afectó, por ser considerable el porcentaje que debió soportar la sociedad demandante como consecuencia de la aplicación de la ley 104 de 1993, lo que originó una disminución en el margen de utilidad que no pudo ser prevista al momento de hacer la propuesta, por lo que resultó más onerosa para la ejecución de la obra. Concluyó que la disminución patrimonial que impuso la aplicación de la ley 104, excedió las previsiones del contrato y de no atender la solicitud de la parte demandante se contrariaría incluso el artículo 90 de la Constitución Política,

razón por la cual aceptó la petición de la sociedad actora para restablecer el equilibrio económico del contrato y en consecuencia, ordenó la devolución de los impuestos pagados por la contratista y la actualización de dicho valor. Finalmente, negó la liquidación de intereses, por cuanto el valor a devolver fue actualizado.

4. El recurso de apelación Fue interpuesto por la apoderada judicial del Instituto Nacional de Vías, la cual señaló que la solicitud de resarcimiento de perjuicios se encuadró dentro de la teoría de la imprevisión y del hecho del príncipe, petición que, a su juicio, no puede ser concedida por lo siguiente: “Cuando se suscribe un contrato se crean dos situaciones jurídicas, una la que crean los contratantes y que puede modificarse o no según la voluntad de ellas (contratante y contratista), y la otra la situación jurídica creada por la ley, la cual puede ser modificada en cualquier momento por la autoridad pública que la crea, en nuestro caso específico, el Congreso de la República...” que dicta leyes “de carácter general, abstracto, impersonal y en consecuencia de obligatorio cumplimiento...” Aduce que las leyes sobre impuestos y contribuciones creadas por el Congreso de la República no pueden tomarse como causa o motivo del rompimiento del equilibrio financiero del contrato, pues en un país como Colombia, donde la legislación tributaria cambia constantemente, la imposición o creación de impuestos se considera como un hecho previsible. En el presente caso, CONCIVILES S.A. debía acatar las contribuciones o impuestos que estableciera el Congreso, sin poder alegar, entonces, que por el cumplimiento de

la ley 104 de 1993 se quebrantó el equilibrio financiero del contrato, pues “las reformas tributarias son constantes y por lo tanto previsibles”. La expedición de la ley 104 de 1993 no puede considerarse como una causal de rompimiento del equilibrio financiero del contrato, ya que no puede encuadrarse dentro de la teoría del la imprevisión, el hecho del príncipe o el incumplimiento de la entidad contratante, toda vez que la creación de la contribución especial no fue decisión del Instituto y el desequilibrio económico no se debió a una dificultad material presentada durante la ejecución del contrato. Concluye que el Instituto procedió a realizar las deducciones correspondientes, que eran de aplicación obligatoria sobre los contratos adicionales que se celebraron en vigencia de la ley 104; por lo que no puede alegar la parte actora que existió imposibilidad de prever los descuentos consagrados en la norma y mucho menos el desconocimiento de la misma, ya que la ignorancia de la ley no sirve de excusa.

6. Alegatos en esta instancia. 6.1 La parte demandada solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia e insistió en los argumentos que expuso en la apelación. 6.2 La parte demandante reiteró todos los argumentos expuestos en la primera instancia y expresó, además, que los cambios en la legislación tributaria son previsibles en cualquier país del mundo, “pero lo que constituye un hecho absolutamente imprevisible es el tipo de tributos que han de ser modificados o creados, la cuantía de los mismos, el sector al cual serán aplicable, etc... no sería razonable pretender que todo contratista estatal deba crear un rubro específico

en sus propuestas o por lo menos calcular un monto en sus precios, destinado a cubrirse de la eventualidad de la creación de nuevos o mayores tributos, pues, de una parte, es vano intentar el ejercicio de adivinar cuál y en cuánto va a resultar gravado por encima de lo establecido al momento de proponer y, de otro lado, los contratos serían absurdamente cuantiosos con cargo al erario público para dar esas coberturas de riesgo impositivo”.

Manifestó además que: “es preciso que se haga la distinción entre los tributos de tipo general, que obligan por igual a quienes tienen celebrados contratos con el estado como a aquellos que no los tienen, de aquellos otros gravámenes que sólo gravan específicamente al contratista estatal, como es precisamente el caso de la ley 104/93 (negrillas del texto) (...).

El hecho de tener celebrado un contrato con el Estado no cambia la perspectiva frente al impuesto de renta. El impuesto de renta y complementarios sigue siendo general, y por lo mismo se aplica indistintamente a quienes tengan y a quienes no tengan contrato con el estado; no se causa en virtud del contrato, sino por la actividad generadora de renta que es indiferente si tiene como soporte una actividad contractual o cualquier otra que no se desarrolle a través de un contrato. Por su generalidad, el impuesto de renta, debe ser pagado por todos los ciudadanos que se encuentren en las condiciones establecidas por la ley como base del gravamen -principio de igualdad tributaria-. Las partes de un contrato, serán sujetos del tributo, no en virtud del contrato, sino por encontrarse en los supuestos legislativos del impuesto. Es así como ni el contrato en sí mismo, ni la

actividad contractual en general, constituyen base gravable en el impuesto de renta y complementarios; los elementos del impuesto -sujetos, base gravable, deducciones, reduccionesno están concebidos para afectar la economía de un contrato ni las relaciones que de el surjan. En cambio, el hecho generador del impuesto creado por la ley 104/93 es la celebración de un contrato estatal, es decir que el impuesto o contribución creada afecta directamente el contrato mismo, rompiendo el equilibrio económico mismo del contrato, ya que éste se refiere específicamente a la economía del contrato, a la ecuación contractual que definió las contraprestaciones pactadas” (negrillas del texto). 6.3 Por su parte, el agente del Ministerio Público solicita que se revoque la sentencia del tribunal. Indicó que la contribución a cargo de los contratistas de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías existía desde antes de la expedición de la ley 104 de 1993, ya que fue creada mediante el decreto legislativo 2009 de 14 de diciembre de 1992. Además, que en el presente caso al estar demostrado que el contrato de obra pública No 767 fue adicionado en plazo y en valor varias veces, después de la entrada en vigencia de las normas mencionadas, es claro que los contratos adicionales celebrados entre la parte demandante y el Instituto estaban sometidos al descuento del 5%. Agregó que la entidad contratante solo estaría en la obligación de restablecer el equilibrio financiero si el descuento se hubiera efectuado sobre el monto inicialmente pactado en el contrato, pero como los descuentos se efectuaron sobre el monto de los contratos adicionales, que son acuerdos de voluntad nuevos e

independientes del contrato principal frente a los cuales se incluyeron items nuevos, se deduce que en esos contratos si se previó por parte del contratista el pago de la contribución especial ordenada por la ley 104 de 1993. De otra parte indicó que la contribución especial del 5% ordenada en la ley 104 de 1993 no afecta exclusivamente la relación contractual entre la sociedad demandante y el INVIAS, sino que dicha disposición determina como sujeto pasivo del gravamen a todas las personas naturales y jurídicas que celebren contratos de obras o contratos adicionales a los mismos, cuyo objeto sea la construcción o mantenimiento de vías y que la teoría del hecho del príncipe implica que la decisión de la administración afecte de manera diferencial al contratista y que genere el rompimiento del principio de igualdad; que en el presente caso no se trata de un impuesto que grave en forma general algún bien o servicio de los que el contratista debía calcular para establecer los precios unitarios del contrato, sino que, en el caso concreto, lo que hizo el legislador fue gravar específicamente la actividad desarrollada por el contratista, no por el demandante sino por todo contratista puesto en las mismas condiciones y que si se admitiera que por esta causa el contratista tiene derecho a la devolución de lo retenido por la demandada, se desvirtuaría la finalidad impositiva de la ley, trasladándose el gravamen a la entidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La sentencia impugnada será revocada, previo el análisis de los siguientes aspectos: 1) La contribución especial denominada impuesto de guerra; 2) La jurisprudencia aplicable al caso; 3) El caso concreto y 4) El perjuicio alegado por

la parte demandante.

1. La contribución especial denominada impuesto de guerra.

La contribución especial denominada ‘a la seguridad vial’ o ‘impuesto de guerra’, objeto de los reclamos de la sociedad demandante, fue creada por el decreto legislativo No. 2009 del 14 de diciembre de 1992 (expedido con fundamento en el estado de conmoción interior, art. 213 Constitución Política), con el fin de dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación, en los siguientes términos: “Art. 1º. Todas las personas naturales o jurídicas que, a partir de la vigencia del presente Decreto, suscriban contrato de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público, o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de los entes territoriales respectivos, de acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al 5% del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición”. Dicha contribución debían pagarla “los contratistas cuando la respectiva licitación haya sido abierta con posterioridad al 1º de enero de 1993, o, en los casos en que no haya habido licitación, cuando la oferta o cotización se haya presentado a las entidades de derecho público a partir del 1º de enero de 1993”, así como los que celebraran contratos adicionales a los ya existentes y se liquidaba “sobre el valor del contrato, descontando previamente los impuestos que se causaran directamente en razón de éste” (decreto 265 del 5 de febrero

de 1993). La aplicación de la contribución fue prorrogada por el decreto legislativo 1515 del 4 de agosto de 1993; posteriormente la estableció el art. 123 y siguientes de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993, la cual sólo modificó la forma como se pagaría, pues ya no sería deducida del valor total del contrato sino “del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista”. Desde entonces se sigue cobrando, ya que fue prorrogada por las leyes 241 de 1995, 418 de 1997 (arts. 120 y 121), 548 de diciembre 23 de 1999 (art, 1º) y 782 del 23 de diciembre de 2002 (art. 1º) por cuatro años más. El sujeto pasivo o responsable del pago de la contribución especial1 es el contratista, persona natural o jurídica, que celebre con una entidad de derecho público un contrato para la construcción o mantenimiento de vías públicas o suscriba adiciones al mismo y el beneficiario de la contribución es la Nación, Departamento o Municipio del nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante. Se trata, pues, de una medida de carácter general que se aplica a un sector determinado de la economía: los contratistas del Estado para la construcción o mantenimiento de las vías2, gravamen que si bien es cierto fue 1 ? En la teoría de la hacienda pública, el término contribución puede ser interpretado con enfoques distintos, lo cual no pocas veces ha generado dudas al respecto. Uno de ellos “responde a la idea de contraprestación o pago como consecuencia de una inversión que beneficia a un grupo específico de personas. Cuando el vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a

una “contribución especial””.(sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2003). 2 ? En la sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993, que examinó el decreto legislativo 2009 del 14 de diciembre de 1992, el cual creó la contribución especial de que trata este proceso, ante la afirmación de los intervinientes de que dicha norma resultaba inequitativa porque hacía recaer toda la carga de la financiación de recursos “en unas pocas firmas contratistas de construcción de vías", cuando "la equidad en los impuestos supone que las personas deben ser gravadas consultando su capacidad económica, pero en ningún caso teniendo en consideración la actividad que desarrollan”, la Corte Constitucional sostuvo que dicho cargo no tenía fundamento “porque es facultad de la ley, y, debe hacerlo por disposición superior, la determinación del sujeto pasivo del impuesto, y no se quebranta el principio de la igualdad propio de la equidad en los tributos, porque no se establece un trato discriminatorio entre quienes se encuentren en la condición de contratistas de construcción y mantenimiento de vías”. creado por el le