CE-76001-23-31-000-1997-05068-01(7038)-2002

REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Garantía que deben prestar las empresas transportadoras para realizar operaciones de tránsito aduanero: reglamentación / GARANTIAS EN EL REGIMEN DE TRANSITO ADUANEROObjeto, declaración de oficio del incumplimiento El artículo 109 del Decreto 1909 de 1992 establece que cuando las normas ordenen que determinada obligación debe ser respaldada con garantías, corresponde a la Dirección de Aduanas Nacionales establecer los plazos, modalidades y demás condiciones en que ellas deben otorgarse. En desarrollo de la anterior disposición, la DIAN expidió la Resolución 1676 de 1994, cuyo artículo 6º preceptúa: «Artículo 6º. Modifícase el artículo 27 de la Resolución 1794 de 1993, que en consecuencia quedará así: “Garantía para inscripción de empresas nacionales para realizar operaciones de tránsito aduanero dentro del territorio nacional. Las empresas transportadoras para obtener la inscripción ante la subdirección operativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para realizar operaciones de tránsito aduanero dentro del territorio nacional, deberán constituir una garantía global, bancaria o de compañía de seguros, por la terminación del régimen, por una cuantía equivalente al 10% del valor CIF promedio quincenal de las mercancías que proyecten transportar en los seis (6) meses siguientes a la inscripción y por un término de duración de un (1) año, renovable antes de su vencimiento». Por su parte, el artículo 25 de la Resolución 1794 de 1993, reza: «Artículo 25.- El objeto de estas garantías es amparar la

obligación de finalizar el régimen de tránsito dentro del plazo autorizado y/o el pago de los tributos aduaneros que se deriven del incumplimiento». A su turno, el artículo 41 ibídem, modificado por el artículo 1º de la Resolución 4324 de 1995, dispone: «Artículo 41.- La división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con la garantía bancaria o de compañía de seguros...». REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Declarante: concepto / GARANTIA DE FINALIZACION DEL REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Cancelación o efectivización La Resolución 3333 de 1991 «Por medio de la cual se establece el procedimiento relativo al tránsito aduanero», en lo pertinente, señala que declarante es cualquier persona que pueda demostrar el derecho a disponer de la mercancía, tal como el consignante o consignador, transportista, consignatario o destinatario y agente de aduanas; que las garantías se constituirán por la finalización del régimen; que el régimen de tránsito aduanero se dará por finalizado en los casos previstos en el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991; y que la Aduana de ingreso o de partida cancelará la garantía cuando se pruebe a satisfacción la terminación del régimen y que, en caso contrario, la hará efectiva, sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan. REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Incumplimiento por el transportador

en su finalización al entregar extemporáneamente / POLIZA DE GARANTIA EN REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Legalidad de la efectivización en cuantía equivalente a los tributos aduaneros Insiste la actora en que el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991 impone al declarante la obligación de presentar o entregar las mercancías en la aduana de paso o de destino, declarante que según se vio, de conformidad con la Resolución 3333 de 1991, puede ser, entre otros, el transportista, como ocurre en este caso, pues tal y como lo reconoce la demandante, ella se encargó de entregar las mercancías en el depósito aduanero de ALPOPULAR. Los documentos anteriormente transcritos demuestran que la actora no cumplió con su obligación de finalizar el Régimen de Tránsito Aduanero dentro del término señalado, pues entregó las mercancías en la Aduana de Destino el 13 de septiembre de 1995, cuando debía hacerlo el 6 del mismo mes y año. Lo anterior significa que la DIAN, al haber declarado en los actos acusados el incumplimiento del Régimen de Tránsito Aduanero número 4011 y, en consecuencia, ordenado la efectividad de la póliza de seguro constituida por la demandante para garantizar que dicho tránsito se llevaría a cabo dentro del término fijado, actuó conforme a derecho. El argumento de la actora en el sentido de que cuanto se le está cobrando son los tributos aduaneros no puede prosperar pues, por el contrario, la Resolución 717 de 3 de julio de 1997, que resolvió el recurso de apelación, se expresa con

objetividad que cuanto se cobra es la sanción por incumplimiento del transportador: «...con la constitución de la garantía se respalda la obligación de finalizar los tránsitos aduaneros que se compromete a realizar dentro de los plazos y términos establecidos por la ley aduanera, so pena de hacer efectiva esa póliza constituida en la proporción correspondiente a los tributos aduaneros; no se trata de ninguna manera que el transportador consigne lo obligado a recaudarse por parte del importador como son los tributos aduaneros, sino que la sanción aplicable por incumplimiento del compromiso respaldado con la fianza, es una suma equivalente».

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 76001-23-31-000-1997-05068-01(7038)

Actor: COORDINADORA INTERNACIONAL DE CARGAS S.A. -

CORDIGARGAS S.A. E.M.A.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

DE BUENAVENTURA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 10 de noviembre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las súplicas de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por COORDINADORA INTERNACIONAL DE CARGAS S.A.-. (en lo sucesivo CORDICARGAS S.A. E.M.A.), contra la

Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Administración Especial de Buenaventura- (en adelante DIAN).

I. LA DEMANDA Fue presentada el 1º de agosto de 1997 en los siguientes términos: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) La Resolución 274 de 21 de marzo de 1996, de la División de Fiscalización, que declaró el incumplimiento del Régimen de Tránsito Aduanero número 4011 del 1º de septiembre de 1995 y ordenó la efectividad de la póliza de seguros número 68003131 de la Compañía de Seguros Caribe S.A., en cuantía de seis millones ciento sesenta y un mil novecientos noventa y nueve pesos ($6.161.999.00). b) La Resolución 452 de 10 de mayo de 1996, por la cual la División de Fiscalización mantuvo la anterior al decidir el recurso de reposición. c) La Resolución 717 de 3 de julio de 1997, por la cual el Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales Especial de Buenaventura confirmó la primera al decidir el recurso de apelación. 1.2. Hechos ALPOLULAR S.A., sociedad de intermediación aduanera, solicitó el tránsito de la mercancía amparada con documento de transporte número LOSE 12441 de APAPA y manifiesto 35500802 del 28 de agosto de 1995, mediante declaración escrita presentada ante la DIAN de Buenaventura el 31 de agosto de 1995, radicada bajo el número 4290.

El 1º de septiembre de 1995, con el número 4011, se autorizó el transporte de

mercancía en tránsito aduanero al Depósito Aduanero de ALPOPULAR S.A., fijándose como plazo máximo para la realización del tránsito el 6 de septiembre de 1995. La mercancía por transportar consistía en caucho natural, técnicamente especificado (SNR-20) y en papeles de uso industrial, presentación balas prensadas, con peso de 20.160 kilogramos, en el contenedor MAEU-772301-4 de 20’. CORDICARGAS S.A. E.M.A. se obligó a conducir las mercancías hasta ALPOPULAR, obligación que cumplió el 2 de septiembre de 1995. La mercancía transportada paga un gravamen del 5% e IVA del 14%; la tasa de cambio para la semana comprendida entre el 28 de agosto y el 3 de septiembre de 1995 era de $962,60, para un monto de $6.161.999 por tributos aduaneros. Estos tributos fueron pagados por el importador Industria Colombiana de Llantas S.A. a través de ALPOPULAR S.A., como consta en la Declaración de Importación número 952090586803, que corresponde al sobordo 505258. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1. Considera que se violó, por falta de aplicación, el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991, norma de carácter especial que regula el Tránsito Aduanero, pues en el caso sub examine el declarante es ALPOPULAR S.A. y, en consecuencia, el responsable de la cancelación del DTA, CORDICARGAS, quien contrajo la obligación de conducir las mercancías hasta ALPOPULAR S.A., y la cumplió el 2

de septiembre de 1995. 1.3.2. Afirma que se violó el artículo 1º del Código Penal, que consagra el principio de legalidad, aplicable en forma extensiva a las actuaciones administrativas, pues para la época de los hechos no existía norma en la legislación aduanera que determinara cuáles son las sanciones que se deben imponer en el evento de no finalizarse el Tránsito Aduanero dentro del tiempo señalado. 1.3.3. Estima que se violó, por aplicación indebida, el artículo 25 de la Resolución 1794 de 1993, modificada por el artículo 6º de la Resolución 1676 de 1994, en el sentido de aclarar que el objeto de la póliza es garantizar la finalización del régimen de tránsito y no el pago de los tributos aduaneros. Sin embargo, la DIAN Buenaventura insiste en aplicarla para exigir de CORDICARGAS S.A. E.M.A. el pago de los tributos aduaneros, sin tener en cuenta que los mismos ya fueron pagados por el importador a través de su agente de aduanas, como se demuestra con fotocopia autenticada de la declaración de importación.

II. LA CONTESTACIÓN La DIAN contestó que la obligación de los importadores de informar a la autoridad aduanera en el mismo momento de su llegada al territorio nacional acerca de los productos extranjeros que ingresan, se encuentra establecida en el inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 y en el Decreto 1105 del mismo año, obligación que consiste en presentar la mercancía a través de su relación y

detalle en los documentos de transporte (conocimiento de embarque, manifiesto de carga, carta de porte, etc.). Que las consecuencias de no relacionar en los documentos de transporte las mercancías ingresadas están prescritas en el artículo 72, inciso 3, del Decreto 1909 de 1992, y en el artículo 4º del Decreto 1105 del mismo año, los cuales disponen la aprehensión y decomiso. Que el artículo 109 del Decreto 1909 de 1992 otorgó al Gobierno Nacional la facultad para reglamentar todo lo atinente a las garantías exigibles por las normas aduaneras, para que sean incluidas como respaldo del cumplimiento de una obligación, sanción o de cualquier otro tipo de medida. Que la demandante solicitó permiso para trasladar la mercancía que arribó por el Puerto de Buenaventura, al parecer con el fin de nacionalizarla en la Aduana de Cali, sometiéndose al Régimen Aduanero Especial y a la constitución de la garantía correspondiente al DTA otorgado por la Aduana de partida (Buenaventura). Que el DTA número 411 tenía vigencia del 1º al 6 de septiembre de 1995, y que de acuerdo con la comunicación de 15 de septiembre de 1995, radicada en la DIAN el 19 del mismo mes y año, dicho tránsito aduanero no cumplió el régimen, o sea, que no se presentó la mercancía dentro del plazo establecido. Que los documentos que la actora pretende hacer valer como prueba de la llegada de la mercancía a su destino no son suficientes, pues no fueron presentados debidamente ante la autoridad competente (Jefe del Grupo de Registro de Documentos) y, por lo tanto, no son válidos para demostrar el

cumplimiento del régimen. Concluye que los actos acusados se profirieron en debida forma, por la autoridad competente y atendiendo el debido proceso.

III. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal considera que según los artículos 112 del Decreto 2666 de 1984, 27 del Decreto 1794 de 1993 (modificado por el 6º del Decreto 1676 de 1994), y 2º, 3º y 8º de la Resolución 3333 de 1991, para que la DIAN autorice un Tránsito Aduanero debe comprobar la existencia de dos pólizas: una que garantice el pago de los derechos aduaneros y que depende de si la mercancía es susceptible de ser precintable, y la otra que garantice la finalización del régimen y que depende de los vehículos que realicen el tránsito.

Señala que la Administración debe ejercer control de los Tránsitos Aduaneros autorizados, informando diariamente a la Aduana de destino la totalidad de los tránsitos autorizados y la fecha de finalización del Régimen, con el propósito de que cuando éste finalice por fuera del plazo establecido se declare su incumplimiento y, en consecuencia, se haga efectiva la garantía. Que está demostrado que CORDIGARGAS S.A. E.M.A. asumió la responsabilidad por el transporte a la Aduana de destino de la mercancía amparada con el DTA número 4011, aceptado el 1º de septiembre de 1995, y no cumplió su obligación, pues el plazo máximo para realizar el tránsito era el 6 de septiembre de 1995 y a folio 83 del cuaderno número 2 se observa que la mercancía llegó a su destino el

13 del mismo mes y año, es decir, por fuera del término fijado por la Administración de Buenaventura. Advierte que como CORDICARGA S.A. E.M.A. afirma que la falta fue cometida por un tercero (el declarante), debe reclamar el pretendido perjuicio ante otra jurisdicción. Concluye que a las empresas transportadoras les corresponde constituir las pólizas que garanticen la finalización del Régimen de Tránsito dentro del plazo autorizado y/o el pago de los tributos aduaneros que se deriven del incumplimiento, lo que indica que el transportador no se libera de las obligaciones que adquiere con la DIAN al constituir la póliza, pues no se trata de que aquél pague lo que le corresponde al importador por los tributos aduaneros, sino que por incumplimiento al Régimen de Tránsito Aduanero paga como sanción una suma equivalente a los mismos.

IV. EL RECURSO. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA Para sustentar su recurso de apelación, CORDICARGAS S.A. E.M.A. argumenta que se le está exigiendo el cumplimiento de una obligación que no le corresponde de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991, que impone al declarante la obligación de presentar o entregar las mercancías en la Aduana de paso o destino, según sea pertinente, razón por la cual el sujeto pas ivo de las obligaciones de tránsito en este caso es ALPOPULAR S.A., en su condición de declarante.

Que la Administración no puede imponer sanciones si no existe una ley previa que la faculte, razón por la cual el Tribunal se equivocó al afirmar que «...no se trata

de que el transportador pague lo que le corresponde al importador por los tributos aduaneros; sino que el transportador paga como sanción por incumplimiento al Régimen de Tránsito Aduanero una suma equivalente a los tributos aduaneros», lo que no se encuentra consagrado en norma alguna vigente sobre tránsito aduanero. Aduce que se están aplicando normas modificadas para imponer a la actora cargas que no le corresponden, y que debe existir proporción entre el perjuicio causado y la sanción impuesta, pues no puede haber sanción donde no se haya generado un perjuicio. Finalmente, reitera que CORDICARGAS S.A. E.M.A. intervino como transportador en el tránsito aduanero autorizado por ALPOPULAR S.A. como declarante, razón por la cual no se le puede exigir un pago igual al de los tributos aduaneros que ya fueron pagados por los importadores. El apoderado de la DIAN presentó extemporáneamente los alegatos de conclusión. La Procuradora Primera Delegada señala que de acuerdo con el régimen legal de aduanas y, en particular, con el procedimiento de tránsito aduanero, la empresa transportadora que se comprometa a movilizar mercancías en tránsito de una aduana a otra, dentro del territorio nacional, debe estar inscrita ante la Subdirección Operativa de la DIAN, y constituir una garantía por la terminación del régimen, con el fin de amparar el cumplimiento de su obligación dentro del plazo señalado. Anota que la DIAN es competente para exigir las garantías necesarias para garantizar el cumplimiento del Tránsito Aduanero, lo mismo que para hacerlas

efectivas en caso de incumplimiento. Observa que se halla plenamente establecido que la mercancía amparada con la Declaración de Tránsito Aduanero número 4011 de 1º de septiembre de 1995 se entregó a la Aduana de destino por fuera del término establecido, razón por la cual la demandante debe soportar las consecuencias de su incumplimiento. Solicita, por lo tanto, que se confirme en su integridad el fallo apelado.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA El marco normativo que se debe tener en cuenta en el asunto sub examine es el siguiente: El artículo 109 del Decreto 1909 de 1992 establece que cuando las normas ordenen que determinada obligación debe ser respaldada con garantías, corresponde a la Dirección de Aduanas Nacionales establecer los plazos, modalidades y demás condiciones en que ellas deben otorgarse.

En desarrollo de la anterior disposición, la DIAN expidió la Resolución 1676 de 1994, cuyo artículo 6º preceptúa: «Artículo 6º. Modifícase el artículo 27 de la Resolución 1794 de 1993, que en consecuencia quedará así: “Garantía para inscripción de empresas nacionales para realizar operaciones de tránsito aduanero dentro del territorio nacional. Las empresas transportadoras para obtener la inscripción ante la subdirección operativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para realizar operaciones de tránsito aduanero dentro del territorio nacional, deberán constituir una garantía global, bancaria o de compañía de seguros, por la terminación del régimen, por una cuantía equivalente al 10% del valor CIF

promedio quincenal de las mercancías que proyecten transportar en los seis (6) meses siguientes a la inscripción y por un término de duración de un (1) año, renovable antes de su vencimiento». Por su parte, el artículo 25 de la Resolución 1794 de 1993, reza: «Artículo 25.- El objeto de estas garantías es amparar la obligación de finalizar el régimen de tránsito dentro del plazo autorizado y/o el pago de los tributos aduaneros que se deriven del incumplimiento». A su turno, el artículo 41 ibídem, modificado por el artículo 1º de la Resolución 4324 de 1995, dispone: «Artículo 41.- La división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con la garantía bancaria o de compañía de seguros...». Asimismo, la Resolución 3333 de 1991 «Por medio de la cual se establece el procedimiento relativo al tránsito aduanero», en lo pertinente, señala que declarante es cualquier persona que pueda demostrar el derecho a disponer de la mercancía, tal como el consignante o consignador, transportista, consignatario o destinatario y agente de aduanas; que las garantías se constituirán por la finalización del régimen; que el régimen de tránsito aduanero se dará por finalizado en los casos previstos en el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991; y que la Aduana de ingreso o de partida cancelará la garantía cuando se pruebe a satisfacción la terminación

del régimen y que, en caso contrario, la hará efectiva, sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan. Finalmente, el contenido del artículo 9º del Decreto 2402 de 1991, es como sigue: «Artículo 9º.- El declarante será responsable de la presentación o entrega de las mercancías en la aduana de Paso o de Destino, según sea pertinente. “El régimen terminará por las siguientes causales:

1. ...

2. La cancelación del tránsito se efectuará con la presentación conforme de la mercancía en la Aduana de Destino; y la devolución de la garantía procederá mediante la entrega de la Declaración de Tránsito correspondiente en la aduana de Partida o mediante la comunicación oficial por telefax o radiograma del Administrador de la Aduana de Destino al de la Aduana de Partida».

Insiste la actora en que el artículo 9º del Decreto 2402 de 1991 impone al declarante la obligación de presentar o entregar las mercancías en la aduana de paso o de destino, declarante que según se vio, de conformidad con la Resolución 3333 de 1991, puede ser, entre otros, el transportista, como ocurre en este caso, pues tal y como lo reconoce la demandante, ella se encargó de entregar las mercancías en el depósito aduanero de ALPOPULAR. Obra a folio 84 del cuaderno de antecedentes administrativos el oficio de 30 de agosto de 1995 dirigido a la Aduana Nacional por el Gerente Seccional de CORDICARGAS S.A., del siguiente tenor: «De acuerdo a nuestra Póliza No. 68003131, valor $134.387.220 pesos, con una

vigencia hasta el 8 Jul/96, nos hacemos responsables del siguiente cargamento para nuestro cliente Alpopular.

M/N CLIFFORD MAERSK B/L LOSE 12442 APAPA CANT: 1 CONT. 20’ NO. MAEU 7723014

PESO : 20.160 KG.

REG. 931/35500802 de AGO. 28/95»” Obra también, a folio 82, ibídem, el marconigrama de 1º de septiembre de 1995 dirigido a la División Operativa DTA, suscrito por una funcionaria del Grupo DTA:

«AUTORIZADO DTA 4011 DE SEPTIEMBRE 01 DE 1995 FECHA DE

FINALIZACION 06 DE SEPTIEMBRE DE 1995 EMPRESA TRNSPORTADORA

CORDICARGAS NIT... UN CONTENDOR CAUCHO NATURAL ...ADUANA DE

PARTIDA BUENAVENTURA CODIGO 35 punto».

Finalmente, a folio 83, ibídem, aparece el siguiente oficio de la División Operativa:

«AVISO DE LLEGADA PARA DECLARACIONES DE TRANSITO ADUANERO –

DTA Número del DTA............................... 4011 Fecha de llegada del DTA 13 de septiembre de 1995 Número de manifiesto de carga....... 505258 Nombre del declarante..................... ALPOPULAR S.A. Nombre del consignatario................. IND. COLOMBIANA DE LLANTAS S.A. Cantidad de mercancía.................... 16 bultos Descripción de la mercancía............ 23520 Cantidad de precintos....................... 1 Número de los precintos................... 93553 Observación..................................... ADUANA DE BUENAVENTURA Anotación cumplimiento del régimen:...PLAZO MAX. SEPT.06-95. INCUMPLIO

REGIMEN».

Los documentos anteriormente transcritos demuestran que la actora no cumplió con su obligación de finalizar el Régimen de Tránsito Aduanero dentro del término señalado, pues entregó las mercancías en la Aduana de Destino el 13 de septiembre de 1995, cuando debía hacerlo el 6 del mismo mes y año. Lo anterior significa que la DIAN, al haber declarado en los actos acusados el incumplimiento del Régimen de Tránsito Aduanero número 4011 y, en consecuencia, ordenado la efectividad de la póliza de seguro constituida por la demandante para garantizar que dicho tránsito se llevaría a cabo dentro del término fijado, actuó conforme a derecho. El argumento de la actora en el sentido de que cuanto se le está cobrando son los tributos aduaneros no puede prosperar pues, por el contrario, la Resolución 717 de 3 de julio de 1997, que resolvió el recurso de apelación, se expresa con objetividad que cuanto se cobra es la sanción por incumplimiento del transportador: «...con la constitución de la garantía se respalda la obligación de finalizar los tránsitos aduaneros que se compromete a realizar dentro de los plazos y términos establecidos por la ley aduanera, so pena de hacer efectiva esa póliza constituida en la proporción correspondiente a los tributos aduaneros; no se trata de ninguna manera que el transportador consigne lo obligado a recaudarse por parte del importador como son los tributos aduaneros, sino que la sanción aplicable por incumplimiento del compromiso respaldado con la fianza, es una suma equivalente».

Para desvirtuar la legalidad de las resoluciones acusadas debía la actora demostrar, como lo sostuvo en su demanda, que finalizó el Régimen de Tránsito Aduanero número 4011 el 2 de septiembre de 1995, o que el monto cargado como sanción por el incumplimiento anotado no tenía fundamento legal alguno. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia de 10 de noviembre de 2000, pronunciada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 1º de agosto de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA