CE-76001-23-31-000-1998-00030-01(7113)-2002

CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA - Contabilización de los dos años desde la presentación de declaración de saneamiento aduanero / CONTRABANDO - Caducidad de al acción administrativa sancionatoria El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 que tuvo en cuenta el a quo para acceder a las pretensiones de la demanda, establece: “Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho...”. Aun cuando la recurrente no explica la razón por la cual afirma que la caducidad que debe aplicarse en este caso es la señalada en el artículo 38 del C.C.A., estima la Sala que lo relevante en el evento sub examine no es si la Administración tenía un plazo para sancionar de dos años, según el artículo 14 transcrito, o de tres, conforme al artículo 38 del C.C.A., sino desde cuándo debe contabilizarse dicho plazo, pues ambas disposiciones condicionan la ocurrencia de tal fenómeno A LA REALIZACIÓN DEL HECHO. A juicio de la Sala, en el caso presente debe tenerse como fecha de inicio para el cómputo de dicho plazo el 23 de octubre de 1991, en que el actor se acogió al mecanismo de saneamiento, pues con tal actuación quedó en evidencia ante la Administración que la mercancía no había ingresado regularmente al país, de donde resulta que para el 21 de febrero de 1997, en que se expidió la Resolución núm. 0112, habían transcurrido más de cinco años, término este muy superior a los dos años que consagra el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 o al de tres

años previsto en el artículo 38 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 76001-23-31-000-1998-00030-01(7113)

Actor: CIRO CABAL CABAL

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN DE CALI Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 15 de diciembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la DIAN contra la sentencia de 15 de diciembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. El señor CIRO CABAL CABAL, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 0112 de 21 de febrero de 1997, “Por medio de la cual se impone una sanción por operación de contrabando”, expedida por la Jefe de la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas de Cali; y 0036 de 23 de septiembre de 1997, “POR LA

CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE RECONSIDERACION”, expedida por la Jefe de la División Jurídica de Aduanas de Cali (folios 21 y 27, respectivamente). 2ª: Que como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada culminar el trámite de la Declaración de Saneamiento Proforma núm. 894 de 23 de octubre de 1991; se declare que el actor no debe suma de dinero alguna a título de multa e intereses y se ordene el reintegro de las sumas que hubiere pagado por tal concepto, debidamente indexadas o actualizadas. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Estima que los actos acusados vulneran el artículo 2º de la Carta Política, porque con ellos se lesiona el principio del debido proceso y su patrimonio económico, siendo que a las autoridades les corresponde proteger los bienes de todos los residentes en el país. 2º: Considera que se desconoció el principio de igualdad consagrado en el artículo 13, ibídem, ya que a la señora Nelsy Benavides Mendoza, por hechos prácticamente idénticos a los que dieron lugar a su sanción, se le dio un tratamiento diferente, toda vez que se archivó la actuación administrativa, admitiendo la prescripción de la acción. 3º: Señala que se vulneró el artículo 29, ibídem, dado que para tasar la multa se aplicó el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, que modificó el artículo 73 del

Decreto 1909 de 1992, norma que no es preexistente al hecho sancionado, pues el saneamiento aduanero es para mercancías que ingresaron al territorio nacional sin cumplir requisitos aduaneros con anterioridad al 1º de septiembre de 1990; que además cabe considerar el desconocimiento del principio de favorabilidad, pues el texto original del artículo 73 del Decreto 1909 de 1992 señalaba una sanción del 50% del valor de la mercancía y no del 200% como lo hace el Decreto 1800 de 1994. Resalta que en los actos acusados se argumenta que el actor incurrió en la falta administrativa prevista en el artículo 1º, literal a), numero 3 del Decreto 1750 de 1991, consistente en sustraer del control aduanero mercancía no despachada para consumo o sin autorización de algún régimen aduanero, y no hay prueba en los antecedentes administrativos de que los bienes amparados en la Declaración de Saneamiento Pro forma núm. 894 de 23 de octubre de 1991 hubiesen estado bajo control de la aduana y hubiesen sido sustraídos, lo que significa que la autoridad aduanera se está basando, para imponer la sanción de multa, en una falta que no se ha tipificado como tal. Anota que se profirieron dos pliegos de cargos por los mismos hechos: los números 0294 de 24 de octubre de 1996 de la División de Fiscalización, y el 10180 de 16 de septiembre de 1993, lo cual viola el debido proceso pues el segundo se produjo cuando aún no se había desatado el primero; y que aunque dicha División pretendió con la Resolución núm. 160 de 11 de abril de 1994

revocar el pliego 10180, no logró el perseguido efecto porque en el artículo 1º se refirió a otro pliego (el número 10155), por lo que quedó vigente aquél. Sostiene que el pliego de cargos núm. 0294 para fundamentar la sanción por el doble del valor de la mercancía amparada en la Declaración de Saneamiento Pro forma núm. 894 se refiere solo a uno de los “jetsky”, el “Yamaha”, y lo pretende identificar con un chasis que no le corresponde: el YAML5677B/75 cuando el correcto es YAML5677B090. A su juicio, se violó el debido proceso, pues la sanción impuesta se basó en un pliego de cargos que no se refirió a los “jetsky” relacionados en la Declaración de Saneamiento. Igualmente, señala como violación del debido proceso el hecho de que el Auto de Apertura núm. 0137 de 17 de abril de 1995 no podía proferirse, pues ya se había expedido el Auto núm. 10155 ordenando la misma investigación. Destaca que la caducidad de la acción administrativa sancionatoria es la prevista en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, que consagra un término de 2 años contado desde el momento de la realización del hecho; y que en este caso el hecho se realizó el 1º de septiembre de 1993 cuando se expidió el Auto núm. 10155, pues en esa fecha la Aduana concretó su conocimiento sobre la presunta infracción. De tal manera que si la Resolución núm. 0112 de 21 de febrero de 1997 se notificó en esa fecha por correo, según planilla 1517, ya había operado el

fenómeno de la caducidad, lo que constituye un indiscutible quebranto del debido proceso. Aduce que también hubo violación del debido proceso porque los actos acusados y el pliego de cargos se basaron en actos no publicados, como las Circulares núms. 061 de 31 de agosto de 1992 y 004 de 28 de julio de 1993, las que por tal razón no pueden producir efectos jurídicos. 4º: En su opinión, se violó el artículo 83 de la Carta Política, pues el artículo 1º del Decreto 1751 de 1991 dispuso que quienes se acogieran al mecanismo de saneamiento aduanero, presentando la declaración respectiva para bienes ingresados irregularmente al país antes del 1º de septiembre de 1990, pagando la tarifa ad valorem correspondiente, a más tardar el 31 de octubre de 1991, normalizarían su situación aduanera de tales bienes, sin que posteriormente hubiera lugar a decomiso, ni a formulación de cuentas adicionales, ni a imponer sanción alguna, ni al ejercicio de ninguna acción penal con ocasión de las infracciones aduaneras que se hubieren cometido; y con base en esa norma el actor diligenció el formulario destinado para ese propósito presentando voluntariamente la Declaración de Saneamiento Pro forma núm. 894 de 23 de octubre de 1991, cancelando la tarifa ad valorem, y sin embargo, la DIAN cambió las reglas del juego y terminó sancionándolo injustamente, en contravía de lo normado en la citada disposición. 5º: Estima que se violó el artículo 1º de la Ley 57 de 1985 y la Resolución

Ejecutiva 201 de 1986, pues las Circulares que sirvieron de base a la actuación debieron publicarse para que pudieran producir efectos jurídicos en relación con los administrados, no obstante lo cual se aplicaron. 6º: Manifiesta que se violó el artículo 3º del C.C.A., ya que con el trato desigual que se le impartió se vulneró el principio de imparcialidad. I.3-. La DIAN al contestar la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expresó al efecto, principalmente, lo siguiente: Que el Decreto 1751 de 1991 pretendió darle oportunidad de saneamiento a todos aquellos que tuvieran en su poder mercancías de procedencia extranjera que no hubieran sido presentadas ante la autoridad aduanera, ni se hubieran pagado tributos aduaneros. Señala que el declarante incurrió en un error al no haber dado cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas aduaneras y, adicionalmente, desatendió los llamados de la Administración para que colocara a su disposición las mercancías que inicialmente pretendió declarar pero que por no cumplir con los requisitos continuaban en situación de ilegalidad, lo que motivó la expedición de los actos acusados. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, en síntesis, porque halló probado el cargo de caducidad de la acción sancionatoria de dos años contados a partir de la realización del hecho, consagrada en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, toda vez que, a su juicio, los hechos ocurrieron el 1º de septiembre de 1993, fecha en que se ordenó la apertura de la investigación y, de dicha fecha al

21 de febrero de 1997, en que se expidió la Resolución núm. 0112, ya se había excedido tal término. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la DIAN adujo como motivos de inconformidad, en esencia, que el procedimiento iniciado con la solicitud de saneamiento pro forma 894 de octubre de 1991 culminó con el archivo de la misma, con fundamento en el artículo 5º y siguientes del C.C.A. y las Circulares 033 y 061 de 1992, al no haber aportado el peticionario la información que se le había requerido para dar trámite a su solicitud, por lo que se entendió desistida, al tenor del artículo 13 del C.C.A. Destaca que la infracción que dio origen a la sanción es la tipificada en el artículo 73 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, esto es: no poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, por lo que el término de prescripción de la acción sancionatoria se cuenta a partir del requerimiento que se le hizo para que colocara dichos bienes a su disposición con Oficio núm. 7291-48 de 25 de octubre de 1995. Y de esta fecha al 21 de febrero de 1997, en que se expidió la Resolución 0112, notificada el mismo día, no había transcurrido el término previsto en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, aunque bien puede afirmarse que este procedimiento se regula por los términos del artículo 38 del C.C.A. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente

guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según se deduce de los documentos obrantes en el proceso, el actor ingresó al país, sin el cumplimiento de los requisitos aduaneros, dos “jet sky” marca Yamaha, modelo 1990 (folio 12 cuaderno núm. 2.) El 4 de julio de 1991 se expidió el Decreto 1751 “Por el cual se establecen mecanismos de saneamiento aduanero”, y en su artículo 1º se dispuso que quienes hubieran ingresado al país mercancías con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, sin cumplir los requisitos establecidos en el régimen aduanero, podrían sanearlas acreditando el pago oportuno de la tarifa ad valorem, presentando al efecto la declaración de saneamiento entre el 1º de agosto de 1991 y el 31 de octubre del mismo año. El actor se acogió a tal mecanismo al presentar el 23 de octubre de 1991 la referida declaración, según consta a folio 12 del cuaderno núm. 2. Igualmente se deduce de los documentos obrantes en el expediente que el trámite referente a la declaración de saneamiento no culminó porque, según la Administración, el interesado fue requerido para que adjuntara una documentación, lo cual no hizo, por lo que se entendió desistida su solicitud y se ordenó su archivo (folios 4 a 5 y 14 a 16 ). Como consecuencia de lo anterior quedó en evidencia la existencia de la infracción aduanera, infracción ésta que ya existía con anterioridad a la declaración de saneamiento, pues dicha declaración, como su nombre lo indica,

constituía un mecanismo para SANEAR una irregularidad consistente en introducir mercancía al país sin el lleno de los requisitos aduaneros; y tal infracción fue la que dio lugar a la expedición de los actos acusados, a través de los cuales se sancionó al actor con el pago del 200% del valor de la mercancía, esto es, la suma de $7’680.000.oo, previa deducción de $320.000.oo, suma que pagó como tarifa ad valorem en octubre de 1991 al presentar la declaración de saneamiento que no culminó, como se precisó anteriormente (folio 21). Vista la situación desde esta perspectiva, que se extrae de los antecedentes administrativos allegados al expediente, a juicio de la Sala, contrario a lo que afirma la recurrente, la infracción por la que se sancionó al actor no fue la consistente en no poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía, sino la de haber introducido al país mercancía sin el lleno de los requisitos exigidos para ello. Asunto diferente es la consecuencia que acarrea tal conducta que puede ser la de decomiso y multa, en caso de ser posible la aprehensión de la mercancía, o multa del 200%, a que se refiere el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, que fue la que se aplicó, porque el actor no entregó la mercancía. En efecto, se aduce en la Resolución núm. 0112 que la conducta del actor es la consagrada en el artículo 1º. literal a), numeral 3 del Decreto 1750 de 1991, el cual prevé: “A partir del 1o. de noviembre de 1991, elimínase el carácter

de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero. A partir de tal fecha se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas aduaneras: a) Contrabando: incurrirá en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas: ...3. Sustraer del control de la Aduana mercancía que no haya sido despachada para consumo o respecto de la cual no se haya autorizado Régimen Aduanero alguno”. Ahora, el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, establece: “Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. El artículo 73 del Decreto 1909 de 1992, quedará así: Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando la mercancía no se haya podido aprehender por haber sido consumida, destruida, transformada, porque no se ha puesto a disposición de la autoridad aduanera o por cualquier otra circunstancia, procederá la aplicación de una sanción equivalente al 200% del valor de la misma...”. El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 que tuvo en cuenta el a quo para acceder a las pretensiones de la demanda, establece: “Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho...”. Aun cuando la recurrente no explica la razón por la cual afirma que la caducidad que debe aplicarse en este caso es la señalada en el artículo 38 del C.C.A., estima la Sala que lo relevante en el evento sub examine no es si la

Administración tenía un plazo para sancionar de dos años, según el artículo 14 transcrito, o de tres, conforme al artículo 38 del C.C.A., sino desde cuándo debe contabilizarse dicho plazo, pues ambas disposiciones condicionan la ocurrencia de tal fenómeno A LA REALIZACIÓN DEL HECHO. A juicio de la Sala, en el caso presente debe tenerse como fecha de inicio para el cómputo de dicho plazo el 23 de octubre de 1991, en que el actor se acogió al mecanismo de saneamiento, pues con tal actuación quedó en evidencia ante la Administración que la mercancía no había ingresado regularmente al país, de donde resulta que para el 21 de febrero de 1997, en que se expidió la Resolución núm. 0112, habían transcurrido más de cinco años, término este muy superior a los dos años que consagra el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 o al de tres años previsto en el artículo 38 del C.C.A.. Es preciso resaltar que si bien la Administración no podía entrar a investigar, con miras a sancionar al actor, mientras no resolviera su solicitud de declaración de saneamiento, pues cabía la posibilidad de que se saneara la infracción; y que la decisión al respecto se produjo en definitiva el 16 de febrero de 1995, a través del Auto 0062, no lo es menos que en este caso la caducidad sobrevino, precisamente, por la demora surgida en relación con el trámite de tal solicitud (casi cuatro años). Así pues, es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de abril de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA