CE-76001-23-31-000-1999-01530-01(7733)-2002

CADUCIDAD DE LA ACCION - Contabilización a partir de la notificación por conducta concluyente surgida de la solicitud de revocatoria / VIA GUBERNATIVA - Cuando la administración no permite interponer recurso por esta vía se habilita la demanda ante lo contencioso / NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE - Se deduce de la solicitud de revocatoria En ese orden de ideas se tiene que la excepción llamada a prosperar es la de caducidad de la acción, atendiendo que, como lo anota el a quo, la notificación de la resolución primeramente citada se surtió por conducta concluyente de la actora, precisamente en virtud de la aludida solicitud de revocación directa que formuló contra ese acto, situación ubicada en el artículo 330 del C. de P. C., toda vez que con dicha solicitud dio muestras inequívocas de que tenía conocimiento pleno de la misma. Por lo tanto, el término de caducidad le empezó a correr desde esa fecha, sin que la solicitud de revocación directa tuviera la virtud de evitarla, por lo preceptuado en el artículo 72 precitado. Como lo ponen de presente el a quo y el Ministerio Público, la actora a partir de esa fecha, o desde el momento en que por sus propios medios conoció el acto acusado, tuvo a su disposición la interposición del recurso disponible en la vía gubernativa, o la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, por expreso mandato del artículo 135, inciso último, del C. C. A., a cuyo tenor, “si las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes ( como según

la actora ocurrió en este caso ), los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, norma que se presume conocida. Esa omisión no tiene efecto procesal distinto al de relevar al interesado del agotamiento de la vía gubernativa para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aquí impetrada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio del dos mil dos (2002) Radicación número: 76001-23-31-000-1999-01530-01(7733)

Actor: SOCIEDAD INVERFLIA LTDA.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

DE CALI Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación que interpone la parte demandante contra la sentencia de 19 de julio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA La Sociedad INVERFLIA LTDA., mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que accediera a las siguientes

I. 1. Pretensiones Que declare la nulidad de los siguientes actos administrativos producidos por la DIAN: - Resolución Núm. 067103-0022 del 21 de marzo de 1997, mediante la cual el Jefe de la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas

de Cali, impone a INVERFLIA LTDA sanción de $5.004.480 por infracción cambiaria. - Resolución Núm. 0097 del 21 de abril de 1999, del Jefe de la División Jurídica de la Administración de Aduanas de Cali, por medio de la cual desata la solicitud de revocatoria directa que interpuso la firma actora contra la anterior resolución y resuelve confirmar la sanción impuesta. Que, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos atrás referenciados, se restablezca en su derecho a INVERFLIA LTDA declarando: - Que INVERFLIA LTDA. no adeuda valor alguno por la multa que le fue impuesta por violar el artículo 2 de la Resolución Núm. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República - Que se ordene la cancelación de la radicación y el archivo del expediente abierto en la Administración de la DIAN a INVERFLIA LTDA por esa sanción. - Que se ordene la cancelación de los registros contables que la Administración hubiere abierto como consecuencia de la sanción impuesta.

I. 2. Hechos 1.- La sociedad STANDARD TRADING INC invirtió en INVERFLIA LTDA la suma de US$ 200.000 a través del mercado cambiario, que correspondió a la declaración de cambio inversiones internacionales Núm. 29636 del 25 de mayo de 1994. 2.- El 9 de agosto de 1994 INVERFLIA LTDA entregó documentación al Banco de la República para el registro de aquella inversión extranjera, solicitando su calificación como “indirecta”. Por oficio DCIN-ST 26993 de noviembre 22 de 1994

el Banco negó el registro. 3.- El 22 de diciembre de 1994, STANDARD TRADING INC., coadyuvada por INVERFLIA LTDA., interpuso los recursos de ley contra el mencionado oficio. A su turno, el Banco de la República, con oficio DCIN-ST 3626 del 20 de febrero de 1995, confirmó en todas sus partes la negativa al registro de la inversión extranjera indirecta. 4.- El 3 de junio de 1996 INVERFLIA LTDA solicitó al Director del Departamento de Cambios Internacionales del Banco de la República un cambio para esa inversión extranjera a efecto de calificarla como “directa”, pues el pasivo inicial había sido capitalizado. El 13 de agosto de 1996, mediante oficio Núm. DCIN-ST 26580, el Banco de la República efectuó el registro de la inversión, por encontrar que se habían presentado todos los documentos que acreditaban la capitalización. 5.- Pero mientras se surtían los trámites, el 9 de abril de 1996, la DIAN ordenó inspección a INVERFLIA LTDA. Con fundamento en esta visita, la DIAN le formuló pliego de cargos por la presunta violación del artículo 2 de la Resolución Núm. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, en relación con la declaración de cambio Núm. 29636 de mayo 25 de 1994 por US$ 200.000, al utilizar el formulario Núm. 4 Declaración de Cambio por Inversiones Internacionales, modalidad que fue desvirtuada por el Departamento de Cambios Internacionales del Banco de la República. El 3 de junio del mismo año se dio contestación al pliego de cargos. 6.- No obstante las explicaciones dadas, la División de Liquidación de la DIAN, por

Resolución 067103-0022 de 21 de marzo de 1997, impuso sanción de multa a INVERFLIA LTDA en cuantía de $5.004.480 por supuesta violación de la norma citada, resolución de la cual no tuvo conocimiento oportuno, pues fue notificada a una dirección incorrecta. 7.- El 25 de junio de 1998 el Gerente de INVERFLIA LTDA interpuso recurso de revocatoria directa contra la mencionada resolución, que fue decidido mediante la Resolución Núm. 0097 de 21 de abril de 1999 confirmando aquélla en todas sus partes. Esa providencia fue notificada al Gerente de INVERFLIA LTDA el día 18 de mayo de 1999.

I. 3. Normas violadas y concepto de la violación Señala como violados el Preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 363 de la Constitución Política; 683 del Estatuto Tributario; 651 del Decreto 624 de 1989.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada afirma que actúo en uso de sus atribuciones legales, y propone las excepciones de incumplimiento de los requisitos de la demanda; falta de agotamiento de la vía gubernativa y caducidad de la acción; todo ello con fundamento en que de conformidad con el artículo 139 del CCA no se acompañó copia del acto acusado con las constancias de notificación y ejecutoria; que en la respuesta al pliego de cargos la interesada indicó la dirección para las notificaciones, motivo por el cual la administración notificó a esa dirección la resolución sanción, en vista de que el interesado no informó el cambio de

dirección y la administración no está en la obligación de verificar tales cambios, por lo tanto, las notificaciones se efectuaron debidamente y la resolución sanción adquirió firmeza sin que el demandante agotara la vía gubernativa.

III. LA SENTENCIA APELADA El a quo denegó las pretensiones de la demanda por considerar que la actora, por sí sola, escogió la vía de la revocación directa, la cual en virtud del artículo 72 del C.C.A. no revive términos para ejercer las acciones contencioso administrativas, y que teniendo en cuenta la fecha en que se notificó la resolución sancionatoria aquí demandada (abril 6 de 1997. folio 102 y 106 vto del cuaderno de antecedentes) y la fecha de presentación de la demanda (16 de julio de 1999), la acción ya se encontraba caducada, aún en el momento mismo en que la actora presentó la solicitud de revocación directa (25 de junio de 1998).

Al respecto advierte que contra el anterior acto administrativo procedía el recurso de reposición, y si fue enviado a una dirección equivocada, la DIAN debió verificar dicha situación, tal como lo indica el artículo 567 de Estatuto Tributario. Sin embargo, el contribuyente, al no haberle resuelto la DIAN la solicitud de rectificación de fecha 13 de abril de 1998 para que se le notificara la resolución sancionatoria, tenía a su cargo, de manera expedita, la acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, alegando en su favor la indebida notificación del acto recurrido. Pero el contribuyente no optó por este procedimiento, sino que

interpuso revocatoria directa el 24 de junio de 1998 y recibida por la DIAN el 25 del mismo mes y año, situación que equivale a notificarse por conducta concluyente conforme al artículo 330 del C.P.C., dejando vencer los términos para acudir ante la jurisdicción administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución que le impuso una sanción, toda vez que, al presentar la solicitud de revocatoria directa, debió tener presente que con dicha petición no se podían revivir los términos legales para el ejercicio de las acciones contenciosas. IV.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la actora controvierte las consideraciones del a quo preguntando cómo podía demandarse lo que no se conocía, y señalando que como su poderdante no pudo accionar en tiempo, según está probado en el expediente, no son entendibles tales consideraciones. Dice que supo de la existencia de la resolución ocho ( 8) meses después, es decir, cuando la acción ya estaba caducada, por lo cual, el 13 de abril de 1998, pidió a la DIAN que la notificara a la dirección correcta, solicitud que nunca fue contestada. Además, ante la falta de decisión en tiempo la actora supuso que la DIAN había admitido las explicaciones dadas en la contestación al pliego de cargos, atendiendo el artículo 20 del Decreto Núm. 1746 de 1991. Que tanto en la actuación administrativa como en lo que va corrido del proceso le ha sido violado su derecho de defensa, y que el error cometido por la DIAN no puede tener una consecuencia adversa al

contribuyente. Por tales razones solicita que se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

V.- ALEGATOS DE CONCLUSION

V. 1. La actora insiste que en este caso se han violado los cánones del debido proceso, atendiendo los argumentos atrás expuestos, en el cual ha sido llevada a un

callejón sin salida, de donde reitera su solicitud de que se revoque la sentencia apelada y se decida de fondo el asunto.

V. 2. La entidad demandada hace un resumen de la actuación administrativa, para concluir que la actora no agotó la vía gubernativa al no presentar, por causa ajena a la administración, el respectivo recurso de reposición, y que a la fecha de presentación de la demanda, 16 de julio de 1999, la acción había caducado, toda vez que la solicitud de revocación directa fue formulada el 25 de junio de 1998, y ella no revivía los términos.

VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público coincide con la posición del a quo respecto de la caducidad de la acción, y concluye que no se incurre en violación del derecho de defensa al no entrar a estudiar el fondo de la demanda, por cuanto fue voluntad de la actora promover el recurso extraordinario de revocación directa, en lugar de acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual cerró la posibilidad de acudir ante dicha jurisdicción. Por ello considera que existe ineptitud sustantiva de la demanda, de donde solicita que se revoque la sentencia apelada para que se profiera fallo inhibitorio.

VII.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

VI. 1ª. Los actos demandados De los actos acusados, sólo es pasible de control por esta jurisdicción, la Resolución Núm. 067103-0022 del 21 de marzo de 1997, puesto que mediante ella se puso fin a la actuación administrativa adelantada contra la actora, por la infracción cambiaria en mención, luego constituye el acto administrativo definitivo de la misma, en cuanto crea la situación jurídica que afecta a la actora con las consecuencias de la sanción que le impone.

No así la Resolución Núm. 0097 del 21 de abril de 1999, pues mediante la misma la DIAN negó la solicitud de revocación directa que la actora presentó por medio de apoderado, en escrito radicado el 25 de junio de 1998, puesto que esa decisión no se integra con el acto objeto de la solicitud, ya que no forma parte de la vía gubernativa, de allí que aquel mecanismo se trate por la jurisprudencia y la doctrina como extraordinario; no crea situación jurídica alguna sino que se niega a variar la situación creada mediante el acto que se pide revocar, por todo lo cual, el artículo 72 del C. C. A. establece que ni la solicitud de revocación directa ni la decisión que sobre ella se tome revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Así las cosas, la Sala se ocupará sólo de la primera resolución.

En ese orden de ideas se tiene que la excepción llamada a prosperar es la de caducidad de la acción, atendiendo que, como lo anota el a quo, la notificación de la resolución primeramente citada se surtió por conducta concluyente de la actora, precisamente en virtud de la aludida solicitud de revocación directa que formuló contra ese acto, situación ubicada en el artículo 330 del C . de P. C., toda vez que con dicha solicitud dio muestras inequívocas de que tenía conocimiento pleno de la misma.

La citada norma dice: “Artículo 330 (del C.P.C ) “Notificación por conducta concluyente. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la menciona en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante la audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia” Por lo tanto, el término de caducidad le empezó a correr desde esa fecha, sin que la solicitud de revocación directa tuviera la virtud de evitarla, por lo preceptuado en el artículo 72 precitado. Como lo ponen de presente el a quo y el Ministerio Público, la actora a partir de esa fecha, o desde el momento en que por sus propios medios conoció el acto acusado, tuvo a su disposición la interposición del recurso disponible en la vía gubernativa, o la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, por expreso mandato del artículo 135, inciso último, del C. C. A. , a cuyo tenor, “si las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes ( como según

la actora ocurrió en este caso ), los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, norma que se presume conocida. Según está visto, la actora, de manera errada, sólo acudió a la jurisdicción contencioso administrativa después de que le fue respondida la solicitud de revocación directa, y cuando el término de caducidad se encontraba vencido, el 16 de julio de 1999, día en que presentó la demanda, situación que infundadamente pretende justificar con una presunta violación de su derecho de defensa por parte de la Administración por no haberle notificado el acto sancionatorio, siendo que la misma ley le da herramientas adecuadas para obviar tales situaciones, como se prevé en el artículo 135 citado. Esa omisión no tiene efecto procesal distinto al de relevar al interesado del agotamiento de la vía gubernativa para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aquí impetrada. Se colige de las anteriores consideraciones que el recurso no prospera, por lo tanto la sentencia impugnada se deberá revocar por la Sala, para declararse inhibida frente al fondo del asunto, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, INHIBESE para conocer el fondo de las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. Reconócese personería al abogado VICENTE AMAYA MANTILLA,

como apoderado de la parte actora, en los términos del memorial de sustitución del poder que obra a folio 11 de este cuaderno. TERCERO. Reconócese personería al abogado FELIX ANTONIO LOZANO MANCO, como apoderado de la parte demandada, en los términos del memorial poder que obra a folio 18 de este cuaderno. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 27 de junio del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente Salva voto OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA S A L V A M E N T O D E V O T O EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Ante falta o irregularidad de las notificaciones produce efectos si: se convienen en él o se interponen los recursos legales / NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE AL INTERPONER SOLICITUD DE REVOCATORIA - Ante falta o irregularidad de notificación no corren términos de caducidad / TERMINOS DE CADUCIDADNo corren términos ante acto sin notificar al no producir efectos / INEFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Cuando la Administración omite notificar el acto definitivo, o cuando lo notifica pero no advierte al interesado cuáles son los recursos procedentes, incurre en violación del artículo 47 del Código Contencioso-Administrativo. De esta conducta

ilícita de la Administración se sigue una consecuencia jurídica: el acto no produce efectos. La ineficacia del acto es, entonces, un derecho de la parte interesada. Sin embargo, la decisión puede llegar a producir efectos si se dan los supuestos previstos en la norma transcrita, a saber, si la parte interesada, dándose por suficientemente enterada de la decisión, (i) convenga en ella, o (ii) utilice en tiempo los recursos legales. Entonces, para que la decisión produzca efectos, es necesario que se convenga en ella o que se interpongan los recursos legales, que son los de la vía gubernativa, únicos que tienen señalado un término para su ejercicio y que, por tanto, deben ser utilizados «en tiempo». En manera alguna puede sostenerse que la decisión que dejó de notificarse comienza a producir efectos cuando la parte interesada pide su revocación, porque es evidente que la solicitud de revocación directa no es uno de los «recursos legales», y además, puede solicitarse «en cualquier tiempo» por disponerlo así el artículo 71 del CCA. Es claro que el CCA, en su Libro Primero, distingue entre «Los Recursos» (Título II, Capítulo I), y «La revocación directa de los actos administrativos» (Título V). A mi juicio, el término de caducidad no comienza a correr con sólo manifestar el interesado que tiene conocimiento de la decisión. Cuanto dispone el artículo 47 del CCA, es que la decisión que no fue debidamente notificada «no producirá efectos legales», y uno de estos efectos es la iniciación del término de caducidad

de la acción. Del hecho de que el interesado conozca la decisión no se sigue ninguna consecuencia. Piénsese, si no, en el caso en que la Administración da a conocer al interesado el acto definitivo, pero no le advierte los recursos procedentes: el interesado conoce la decisión, pero ésta «no producirá efectos legales». Para que los produjera, se necesitaba, o que el interesado conviniera en ella o que interpusiera los recursos. Ni lo uno ni lo otro ocurrió en el caso presente. En síntesis, en la sentencia de que disiento se hizo producir un efecto al acto que dejó de notificarse. Nada menos que el de empezarse a computar el término de caducidad de la acción. Y ello, aplicando una norma del Código de Procedimiento Civil (el artículo 330) por sobre los artículos 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA SALVAMENTO DE VOTO DE CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Radicación número: 76001-23-31-000-1999-1530-01(7733)

Actor: SOCIEDAD INVERFLIA LTDA.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

DE CALI AUTORIDADES NACIONALES Cuando la Administración omite notificar el acto definitivo, o cuando lo notifica pero no advierte al interesado cuáles son los recursos procedentes, incurre en violación del artículo 47 del Código Contencioso-Administrativo. De esta conducta ilícita de la Administración se sigue una consecuencia jurídica: el acto no produce

efectos. Así lo dispone el artículo 48 del CCA: «ART. 48.- Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, salvo que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46.» La ineficacia del acto es, entonces, un derecho de la parte interesada. Sin embargo, la decisión puede llegar a producir efectos si se dan los supuestos previstos en la norma transcrita, a saber, si la parte interesada, dándose por suficientemente enterada de la decisión, (i) convenga en ella, o (ii) utilice en tiempo los recursos legales. Entonces, para que la decisión produzca efectos, es necesario que se convenga en ella o que se interpongan los recursos legales, que son los de la vía gubernativa, únicos que tienen señalado un término para su ejercicio y que, por tanto, deben ser utilizados «en tiempo». En manera alguna puede sostenerse que la decisión que dejó de notificarse comienza a producir efectos cuando la parte interesada pide su revocación, porque es evidente que la solicitud de revocación directa no es uno de los «recursos legales», y además, puede solicitarse «en cualquier tiempo» por disponerlo así el artículo 71 del CCA. Es claro que el CCA, en su Libro Primero, distingue entre «Los Recursos» (Título

II, Capítulo I), y «La revocación directa de los actos administrativos» (Título V). Según las siguientes palabras de la sentencia de que me aparto, la notificación del acto definitivo tuvo lugar el día en que la interesada solicitó su revocación directa: «...la notificación de la resolución primeramente citada se surtió por conducta concluyente de la actora, precisamente en virtud de la aludida solicitud de revocación directa que formuló contra este acto, situación ubicada en el artículo 330 del C. de P. C., toda vez que con dicha solicitud dio muestras inequívocas de que tenía conocimiento de la misma.» (Resaltado fuera del texto). Y desde ese mismo día –según la sentencia– comenzó a correr el término de caducidad de la acción: «Por lo tanto el término de caducidad le empezó a correr desde esa fecha, sin que la solicitud de revocación directa tuviera la virtud de evitarla, por lo preceptuado en el artículo 72 precitado. Como lo ponen de presente el a quo y el Ministerio Público, la actora a partir de esa fecha, o desde el momento en que por sus propios medios conoció el acto acusado, tuvo a su disposición la interposición del recurso disponible en la vía gubernativa, o la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, por expreso mandato del artículo 135, inciso último, del CCA. ...». A mi juicio, el término de caducidad no comienza a correr con sólo manifestar el interesado que tiene conocimiento de la decisión. Cuanto dispone el artículo 47 del CCA, es que la decisión que no fue debidamente notificada «no producirá

efectos legales», y uno de estos efectos es la iniciación del término de caducidad de la acción. Del hecho de que el interesado conozca la decisión no se sigue ninguna consecuencia. Piénsese, si no, en el caso en que la Administración da a conocer al interesado el acto definitivo, pero no le advierte los recursos procedentes: el interesado conoce la decisión, pero ésta «no producirá efectos legales». Para que los produjera, se necesitaba, o que el interesado conviniera en ella o que interpusiera los recursos. Ni lo uno ni lo otro ocurrió en el caso presente. En síntesis, en la sentencia de que disiento se hizo producir un efecto al acto que dejó de notificarse. Nada menos que el de empezarse a computar el término de caducidad de la acción. Y ello, aplicando una norma del Código de Procedimiento Civil (el artículo 330) por sobre los artículos 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Fecha ut supra