CE-76001-23-31-000-2000-00723-01(26761)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO

PARTICULAR / DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA EN EL

NOMBRAMIENTO DE EMPLEO PÚBLICO / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR HECHO ADMINISTRATIVO /

DAÑO CAUSADO POR OMISIÓN / DAÑO CAUSADO POR OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN

[E]s evidente que, si el demandante pretendía que se le reconocieran y pagaran los perjuicios materiales e inmateriales que le fueron causados como consecuencia de la declaración de insubsistencia de su nombramiento, debió cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se ordenó su desvinculación del servicio, para lo cual debió ejercer, sin duda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. […] En ese orden de ideas, se tiene, entonces, que el daño alegado tiene como causa un acto de la administración, por lo que la acción idónea para reclamarlo era la de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo así improcedente la acción de reparación directa, toda vez que el perjuicio no se originó en un hecho, omisión u operación administrativa. […] Por tanto, la acción de reparación directa instaurada por el

demandante es una vía procesal equivocada, circunstancia que impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de aquél, pues la indebida escogencia de la acción configura –se insisteuna ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia […] proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

FUNTE FORMAL: DECRETO LEY 01 DE 1984 – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSAS DEL DAÑO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO

CAUSADO POR HECHO ADMINISTRATIVO / DAÑO CAUSADO POR

OMISIÓN / DAÑO CAUSADO POR OPERACIÓN ADMINISTRATIVA /

OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DAÑO CAUSADO POR

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DAÑO CAUSADO POR ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONCEPTO DE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala reitera, que la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, aunque coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño; en efecto, la primera sólo es procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. En tal sentido, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, relativo a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establece que toda persona que se sienta lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño […].

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 01 DE 1984 – ARTÍCULO 85 / DECRETO LEY 01 DE 1984 – ARTÍCULO 86

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / CONTROL ABSTRACTO DE

LEGALIDAD

[C]uando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso

concreto, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora […]. En consecuencia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la indebida escogencia de la acción que afecta el estudio de fondo de la demanda, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, rad. 17311, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2011, rad.

19392, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 76001-23-31-000-2000-00723-01(26761)

Actor: JOSÉ ABELARDO QUINTERO MORALES

Demandado: BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia de 12 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la cual declaró probada la excepción de ineptitud

sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y se declaró inhibido para conocer de las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES:

1. El 22 de febrero de 2000, el señor José Abelardo Quintero Morales interpuso demanda en contra de la Beneficencia del Valle del Cauca, en la que formuló las siguientes pretensiones (se transcriben tal cual obran en el proceso): “PRIMERA: Que la Beneficencia del Valle del Cauca es administrativamente responsable por FALLA DEL SERVICIO en razón al daño causado al accionante al desvincularlo del cargo de Director del Departamento de Apuestas Permanente de dicha entidad con fundamento en supuestas irregularidades delictivas que en realidad este no cometió, como quedo demostrado judicialmente. “SEGUNDA: Ordenar a la Beneficencia del Valle del Cauca como consecuencia de lo anterior, pagar por conducto de quien representa sus intereses a JOSE ABELARDO QUINTERO MORALES a título de reparación, los perjuicios materiales y morales, cuya tasación aproximada es como sigue… “TERCERA: Que se condene igualmente a la Beneficencia del Valle del Cauca al pago de intereses legales sobre las sumas debidas desde el a fecha en que se causaron hasta que efectivamente se cumpla su pago. “CUARTA: Que se ordene a la Beneficencia del Valle del Cauca el ajuste de valores por la indemnización y demás sumas debidas conforme lo expuesto en el art. 178 del Código Contencioso Administrativo, es decir actualizándola o indexándola, así como la corrección monetaria. “QUINTA: Que se condene a la Beneficencia del Valle del Cauca a la ejecución de

la sentencia conforme a los arts. 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo…” (fls. 17 y 18 cdno. 2). Como fundamento de sus pretensiones, el actor narró que trabajó en la Beneficencia del Valle del Cauca, desde el 24 de febrero de 1998, en el cargo de Director de Apuestas Permanentes y que, mediante el oficio 466-98 de 6 de marzo de 1998, la Gerente de dicha entidad autorizó la cesión un contrato a favor de la sociedad “Apuestas Prounidas Ltda”. Adujo que, el 27 de julio siguiente, le solicitó a la Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca que le explicara sobre una irregularidad que existía en relación con la cesión de una caja mensual de talonarios a la mencionada sociedad, toda vez que la entrega de ésta se hizo sin que se hubiera perfeccionado el respectivo contrato. Señaló que, mediante oficio GBV-648 de 29 de julio de 1998, la Gerente de la Beneficencia del Valle le solicitó a la Directora de la Unidad de Control Interno de esa entidad que abriera inmediatamente una investigación disciplinaria en su contra y, el 4 de junio siguiente, la mencionada Directora lo denunció penalmente. Manifestó que, mediante la Resolución G-000818 de 29 de julio de 1998, fue declarado insubsistente y que la denuncia que formularon en su contra le correspondió a la Fiscalía 132 de la Unidad Primera de Patrimonio Económico de Cali, que, luego de hacer las averiguaciones correspondientes, consideró que su conducta no constituyó delito alguno, se declaró inhibida para adelantar alguna

investigación en su contra y ordenó el archivo del expediente (Resolución 117 de 13 de julio de 1999). Concluyó que la citada Resolución 117 fue notificada personalmente a la Directora de la Unidad de Control Interno de la Beneficencia del Valle del Cauca, quien no interpuso recurso alguno contra ésta, razón por la cual quedó en firme y ejecutoriada dicha providencia (fls. 19 y 20 cdno. 2).

2. La demanda se admitió el 24 de abril de 2000 y se notificó en debida forma a la demandada, que se opuso a las pretensiones, solicitó la práctica de pruebas y señaló que la acción de reparación directa ejercida por el actor no era la procedente para reclamar los supuestos perjuicios que se le causaron, pues es claro que éstos tienen como origen la Resolución G-000818 de 29 de junio de 1998, mediante la cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de

Director de Apuestas Permanente. Luego de citar una jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la diferencia de las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, concluyó que esta última era la vía judicial que el actor debió ejercer para conseguir la indemnización de los perjuicios que reclama y, como la acción de reparación directa ejercida por éste no es procedente para tal fin, se debían negar las pretensiones, por la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción (fls. 37 a 40 cdno. 2).

3. Vencido el período probatorio y fracasada la audiencia de conciliación, el 22 de abril de 2002 el a quo corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio de Público, para que rindiera concepto (fl. 48 cdno. 2).

El actor manifestó que en la demanda no pretendía cuestionar la legalidad de la resolución que lo desvinculó del servicio, sino los actos y la conductas de la administración, que le atribuyó una supuesta irregularidad en el cumplimiento de sus funciones y lo sometió a un proceso disciplinario, una investigación penal y una declaratoria de insubsistencia, lo cual perjudicó su honra y buen nombre. Adujo que se debía negar la excepción de inepta demanda que propuso la demandada, pues no pretendía la nulidad de ningún acto administrativo, sino que se le indemnizaran los perjuicios morales y materiales que la administración le causó (fls. 49 y 50 cdno. 2). La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y, luego de referirse a lo que la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado han señalado sobre los cargos de libre nombramiento y remoción, manifestó que el demandante no demostró que su desvinculación de la Beneficencia del Valle del Cauca se hubiera producido por razones distintas a la prestación eficaz del servicio. Concluyó que no incurrió en falla del servicio alguna y que, de los hechos y pretensiones de la demanda, se colegía que los supuestos perjuicios causados al actor devenían del acto administrativo que lo declaró insubsistente y que la acción

ejercida por éste era improcedente (fls. 52 a 70 cdno. 2). El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: En sentencia de 12 de junio de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, y se declaró inhibido para conocer de las pretensiones, por cuanto consideró que la acción que debió ejercer el actor era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Al respecto, el a quo puntualizó (se trascribe tal cual): “Sin mayor esfuerzo puede inferirse que el deseo del actor no era otro que derivar la responsabilidad del ente demandado por la decisión adoptada en la Resolución 000818 del 29 de julio de 1998, aspecto que sólo puede ser analizado, tal como lo sostiene la entidad demandada mediante el estudio de legalidad de dicho acto dentro del contexto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se pretenda la nulidad del mismo. “Es posible que el actor hubiera considerado que la presunta ilegalidad del acto de desvinculación se configuró sólo con la emisión de la decisión judicial contenida en la Resolución interlocutoria 117 del 13 de julio de 1999 por parte de la Fiscalía General de la Nación que dispuso la declaratoria de inhibición a favor suyo, ante la inexistencia de algún ilícito, dentro de la investigación que se adelantaba en su contra. Sin embargo, la decisión allí adoptada tiene relación con la responsabilidad penal del actor, pero no constituye el vicio de nulidad del acto administrativo, pues

es posible que la decisión se hubiera adoptado en razón de la presunta conducta delictiva de aquel, sólo dentro del marco de la ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO podría este juzgador de instancia estudiar la pertinencia de tales alegaciones. “En las circunstancias anotadas, ciertamente, tal como lo expone la entidad demandada, la demanda adolece de ineptitud sustantiva, por improcedencia de la acción interpuesta. Por ende se declarará probada la excepción propuesta por la entidad demandada, y se declarará la inhibición para conocer del fondo de las pretensiones” (fls. 73 a 81 cdno. 1).

II. RECURSO DE APELACIÓN Frente a la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que en ningún momento pretendió la nulidad de la Resolución que lo desvinculó del servicio y que prueba de ello es que, en la demanda no formuló pretensión alguna en tal sentido.

Manifestó que, aunque la Resolución que lo declaró insubsiste constituye la fuente del perjuicio, toda vez que a partir de ésta dejó de recibir el ingreso que le servía para satisfacer sus necesidades y las de su familia, eso no significaba que pretendiera la nulidad de dicho acto administrativo como equivocadamente lo interpretó el a quo. Concluyó que la acción de reparación directa es la vía procesal pertinente para resarcir los perjuicios que le causaron las actuaciones de los funcionarios de la entidad demandada, las cuales vulneraron sus derechos a la honra y al buen nombre (fls. 87 y 88 cdno. 1).

III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA: El recurso de apelación fue concedido por el a quo el 1 de diciembre de 2003 y se admitió en esta Corporación el 26 de marzo de 2004 (fls. 86 y 92 cdno. 1). En el traslado para alegar de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, según lo indica el informe secretarial que obra a folio 95 del cuaderno principal.

IV. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $75’583.335, solicitada por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, supera la cuantía mínima exigida en la Ley vigente al momento de interposición del recurso (Decreto 597 de 1998)1.

2. El caso concreto.

Aunque el demandante insiste que no reprocha la legalidad del acto administrativo, sino la falla en el servicio de la administración, por desvincularlo del servicio con fundamento en que ejecutó conductas delictivas que, posteriormente en un proceso penal, se demostró que no cometió, lo cierto es que, de los supuestos fácticos de la demanda y del material probatorio que obra en el

plenario, se colige que los perjuicios reclamados por el señor José Abelardo Quintero Morales no devienen de un hecho, omisión u operación administrativa de la entidad demandada, sino de la Resolución G-000818 del 29 de julio de 1998, expedida por la Gerente de la Beneficencia del Valle, mediante la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento en el cargo de Director del Departamento de Apuestas Permanentes de esa entidad. 1La cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual en el año 2000 tuviera vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado era de $26.390.000. Es más, el mismo actor expresamente reconoce, en el recurso de apelación, que los perjuicios que reclama devienen del mencionado acto administrativo2, pues a partir de éste dejó de recibir los salarios y demás prestaciones sociales como contraprestación del servicio que prestaba en la Beneficencia del Valle del Cauca. Así las cosas, es evidente que, si el demandante pretendía que se le reconocieran y pagaran los perjuicios materiales e inmateriales que le fueron causados como consecuencia de la declaración de insubsistencia de su nombramiento, debió cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se ordenó su desvinculación del servicio, para lo cual debió ejercer, sin duda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. La Sala reitera, que la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, aunque coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho,

difiere de esta última en la causa del daño; en efecto, la primera sólo es procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa y la ocupación temporal o permanente de un inmueble; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad. En tal sentido, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, relativo a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establece que toda persona que se sienta lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, que se le restablezca en su derecho y que se le repare el daño, como ocurre en el caso concreto. En ese orden de ideas, se tiene, entonces, que el daño alegado tiene como causa un acto de la administración, por lo que la acción idónea para reclamarlo era la de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo así improcedente la acción de reparación directa, toda vez que el perjuicio no se originó en un hecho, omisión u operación administrativa. Ahora bien, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el caso concreto, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones 2 Folio 87 cdno. 1 formuladas por la parte actora, tal como lo decidió el a quo. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la

demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos (sic) ‘los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria’, por lo que al no cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora”3. En consecuencia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad. Así lo ha sostenido esta Corporación: “Debe recordarse, igualmente, que el juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”4. Por tanto, la acción de reparación directa instaurada por el demandante es una vía procesal equivocada, circunstancia que impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de aquél, pues la indebida escogencia de la acción configura –se insisteuna ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 12 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo

171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998. Por otra parte, la Sala aceptará el impedimento manifestado por el doctor Mauricio Fajardo Gómez, que obra a folios 112 y 113 del cuaderno principal, por cuanto la situación fáctica planteada por él se enmarca dentro del supuesto contenido en el numeral 14 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil5. 3 Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010, expediente 17.311, reiterada por esta Subsección en sentencia de 27 de abril de 2011, expediente. 19.392 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 17 de noviembre de 1995. 5 ARTÍCULO 150 C.P.C. < modificado por el artículo 1, numeral 88 del Decreto 2282 de 1989> Son causales de recusación las siguientes: “14. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: PRIMERO: ACÉPTASE el impedimento manifestado por el doctor Mauricio Fajardo Gómez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia; en consecuencia, DECLÁRASE separado del conocimiento del proceso de la referencia.

SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia de 12 de junio de 2003, proferida

por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA