CE-76001-23-31-000-2000-02970-01(4894-04)-2010

CESANTIAS – Aceptación del turno de liquidación. No es acto definitivo Como el demandante con la argumentación esbozada en los actos acusados, lo que hizo fue asirse al trámite que le correspondía a su solicitud, para no perder, en esencia, el turno de prelación de pago que ya tenía asignado (27 de julio de 1999), mal puede señalar que esas manifestaciones tuvieron la virtualidad de denegar el derecho que le asistía, máxime cuando existe una decisión administrativa, producto del procedimiento al cual se acogió, que radicó en su haber el emolumento que pretende (resolución 2407 de 2002). La Sala no puede darle tratamiento de actos definitivos a unos pronunciamientos que se produjeron en el interregno de un trámite administrativo, pues de hacerse se desconocería el procedimiento mismo, así como las posibles decisiones que lo hubieran culminado. Eventualidad que además generaría incertidumbre jurídica, pues se estaría dando la posibilidad de que una misma situación estuviera gobernada o definida por distintas y disímiles resoluciones, como ocurriría en este caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 76001-23-31-000-2000-02970-01(4894-04)

Actor: JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante

contra la sentencia de 15 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. ANTECEDENTES José Jesús Sarmiento Idárraga, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad de las resoluciones 252 y 362 de 10 y 27 de abril de 2000, respectivamente, proferidas por el Representante del Ministerio de Educación ante el Departamento del Valle del Cauca, por medio de las cuales se denegó un anticipo de las cesantías. A título de restablecimiento del derecho reclama que se condene al Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Valle del Cauca a pagar el anticipo aludido, junto con la sanción moratoria y los perjuicios actualizados que se ocasionaron por la demora injustificada en su reconocimiento. Asimismo, pide que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.. El actor, como hechos en los cuales fundamenta las pretensiones, relata que solicitó a través del Fondo Regional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Valle del Cauca un anticipo de sus cesantías, para levantar el gravamen hipotecario constituido sobre el apartamento registrado con el número de matricula inmobiliaria 370-501390 de la Oficina de Instrumentos Públicos del Municipio de Santiago de Cali. Precisa que la compraventa de ese apartamento se “efectuó sin subrogación de hipoteca ante la Corporación DAVIVIENDA; pero con la obligación de mi parte, de seguir cancelando la totalidad del crédito

hipotecario que afecta el bien inmueble adquirido de manos de la vendedora, señora MARTHA CECILIA CARDONA, según consta en el literal D de la cláusula octava, contenido en la página AA 14389545” de la escritura pública 1318 de 13 de abril de 1999 (fl. 9 cdno ppal). Señala que para la fecha en que solicitó el anticipo (25 de junio de 1999), la deuda del apartamento ascendía a la suma de diecisiete millones cuatrocientos cuarenta y tres mil seiscientos setenta y tres pesos mcte ($17.443.673), monto que aumentó considerablemente para el día en que radicó la demanda. Situación que, en su criterio, constituye un empobrecimiento de su patrimonio personal “a causa del incumplimiento de una obligación de carácter laboral por parte del Estado, cual es la de reconocer, liquidar y pagar a sus trabajadores los anticipos de cesantías para los fines expresamente consagrados en la ley“ (fl. 10 cdno ppal). Explica que previo a demandar y por la omisión en comento, acudió a la acción de tutela para que se le amparara el derecho de petición, solicitud que fue despachada favorablemente por el Juzgado 18 Penal Municipal de Bogotá. Añade que esta decisión judicial fue acatada “formalmente” por la demandada a través de las resoluciones enjuiciadas 252 y 362 de 2000. Asevera que las mencionadas resoluciones denegaron el reconocimiento y pago del anticipo de las cesantías fundamentalmente por la falta de disponibilidad presupuestal. Añade que no obstante que la administración

aduce que le ha dado impulso a la petición de anticipo de cesantías, “la verdad es que hasta la fecha no se me ha comunicado ni notificado de manera alguna un acto administrativo que decida sobre el reconocimiento y liquidación de las mismas (sic), por lo que en sana lógica he de entender que mi expediente …... se encuentra congelado, tal como lo aseveran los propios funcionarios en las resoluciones acusadas, pues la falta de disponibilidad presupuestal, conlleva a la no continuidad del trámite” (fl. 11 cdno ppal). Destaca que como el artículo 2º de la parte resolutiva de la resolución controvertida 252 de 2000 indicó que si “el peticionario considera, su solicitud continuará con el trámite respectivo, hasta tanto le corresponda el turno de atención y la entidad Financiera cuente con la disponibilidad presupuestal”, allegó un escrito a la entidad demandada acogiéndose a ese procedimiento, sin obtener pronunciamiento alguno. Insiste en que la omisión de la administración le ha ocasionado perjuicios materiales y morales, pues los costos del crédito hipotecario del inmueble siguen aumentando considerablemente, dando al traste “con mi menguado salario de trabajador de la Educación en Colombia” (fl. 13 cdno ppal). Sostiene, finalmente, que a la demandada le corresponde probar, en este caso, la falta de disponibilidad presupuestal que alega como impedimento para dar cumplimiento a lo pretendido. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declaró inhibido para conocer de fondo las pretensiones, por encontrar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda (fl. 70 cdno ppal).

Advirtió que “los actos impugnados no contienen una decisión de fondo negativa frente al derecho pretendido, sino que constituyen un paso intermedio para la expedición del acto definitivo de reconocimiento de las cesantías solicitadas. En efecto, pues de acuerdo al trámite que se le imprimió a la solicitud, aún no se habían agotado todos los pasos tendientes al reconocimiento, liquidación y pago de la prestación requerida” (fls. 69 cdno ppal). Agregó que al haber condicionado el reconocimiento pretendido al procedimiento especial reglado en el decreto 1755 de 1990 y los acuerdos reglamentarios, así como a la “manifestación de aceptación para el efecto, de la forma en que se consignó en el artículo segundo de la resolución 252”, dichas decisiones administrativas no constituyen actos definitivos sino de trámite. “Aspecto del cual no era ajeno el actor, lo que se deduce del escrito mediante el cual autorizaba a la entidad demandada para la continuación del trámite respectivo”. FUNDAMENTO DEL RECURSO El demandante solicita que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda (fl. 75 cdno ppal). Sostiene que no es cierto que las resoluciones controvertidas sean de trámite, por cuanto en su parte resolutiva decidieron de forma adversa la petición de cesantía parcial, al supeditar su reconocimiento, en contravía de la ley, a la existencia de disponibilidad presupuestal. Insiste en que si el artículo 14 de la ley 344 de 1996, que supeditaba el reconocimiento de las cesantías a la existencia de disponibilidad presupuestal,

fue declarado inexequible, no entiende por qué la demandada continúa desbordando sus facultades “al supeditar un derecho a una condición que la ley no la ha exigido” (fl. 73 cdno ppal). Asevera que el a-quo al pronunciarse respecto de una excepción que nunca fue propuesta dentro del plenario (inepta demanda), desbordó varios principios procesales, entre ellos, debido proceso, defensa, imparcialidad e igualdad entre las partes. Advierte que existe un falso juicio de identidad en la sentencia apelada, pues en su texto precisa que los actos acusados sólo resolvieron la petición de pago inmediato de las cesantías, olvidando que el alcance jurídico de los mismos es el reconocimiento de dicho emolumento. Concluye que el juez de la causa “se limita en primer lugar a pronunciarse sobre excepciones de fondo que no fueron propuestas por la demandada y en segundo lugar se refiere a la prueba a manera de inventario, sin realizar un juicio objetivo e imparcial…., pues se refiere al procedimiento que debe agotar la entidad para el pago de las cesantías parciales, sin analizar si tal procedimiento se ha cumplido a cabalidad en el caso sub judice y de otra parte olvida ... que los actos acusados no solo se refieren al pago sino a la solicitud de reconocimiento ….. y que es respecto de este punto que estriba el vicio de la nulidad alegada en la demanda” (fl. 74 cdno ppal). Agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

En este caso se controvierte la legalidad de las resoluciones 252 y 362 de 10 y 27 de abril de 2000, proferidas por el Representante del Ministro de Educación ante el Departamento del Valle del Cauca, por medio de las cuales se le “resolvió” al actor una petición de cesantía parcial. Para abordar la controversia es necesario hacer el siguiente recuento fáctico: - José Jesús Sarmiento Idárraga, mediante radicación 0073 de 25 de junio de 1999, solicitó el reconocimiento y pago parcial de las cesantías, para liberar de gravamen hipotecario sobre el inmueble adquirido mediante escritura pública 1318 de 13 de abril de 1999 (fls. 102 a 123 cdno No. 2). - Por la ausencia de respuesta, el demandante presentó acción de tutela para que se le amparara el derecho fundamental de petición, la cual fue despachada favorablemente por el Juzgado 18 Penal Municipal de Bogotá (fls. 4 a 15 cdno No. 2). - En cumplimiento de la orden de tutela, el Representante del Ministerio de Educación ante el Departamento del Valle del Cauca expidió la resolución acusada 252 de 10 de abril de 2000, acto que, luego de hacer un recuento del procedimiento impreso a la solicitud del actor, indicó que la prestación requerida sería “atendida cuando se cuente con la disponibilidad presupuestal y se hayan evacuado los pagos de las cesantías parciales que le anteceden, en estricto orden de radicación, a fin de no vulnerar los derechos de los demás educadores” (fl. 1 cdno ppal). Esta decisión también conminó al

demandante para que manifestara si quería continuar con el trámite que le correspondía a ese tipo de emolumentos (fl. 2 cdno ppal). - El 17 de abril de 2000, el demandante interpuso recurso de reposición contra la aludida resolución 252 de 2000 (fls. 96 a 100 cdno No. 2) y expresó, en escrito separado, que quería “que se continúe con el trámite respectivo de mi solicitud de liquidación, reconocimiento y pago de mi anticipo de Cesantía, radicada en julio 27/99” (fl. 95 cdno No. 2). - El recurso de reposición interpuesto fue desatado a través de la resolución enjuiciada 362 de 27 de abril de 2000, acto que, para confirmar lo ya expresado por la administración, precisó que lo que se resolvió negativamente fue el “requerimiento de un pago inmediato” (fl. 6 cdno ppal) e insistió en que no vulneró norma superior alguna, pues no denegó la petición de liquidación y reconocimiento del anticipo de cesantías. Esta decisión nuevamente aclaró que “el pago en sí es el que se encuentra sujeto por Ley, a que se dé la disponibilidad presupuestal que lo cristaliza materialmente (el derecho) y el que se dará en estricto orden de radicación una vez se obtengan los dineros” (fl. 5 cdno ppal – texto entre paréntesis fuera del texto). - Finalmente, por resolución 2407 de 19 de julio de 2002, al actor se le reconoció y ordenó el pago de la cesantía parcial para la liberación de un gravamen hipotecario (fl. 101 a 104 cdno ppal). Decisión que le fue debidamente

notificada el 27 de agosto de la misma anualidad (fl. 105 cdno ppal). El demandante considera que, contrario a lo afirmado por el aquo, las resoluciones controvertidas 252 y 362 de 2000 son verdaderos actos administrativos, por cuanto decidieron de fondo su solicitud de reconocimiento de cesantía parcial. Precisa que sólo basta hacer una lectura de la parte motiva de dichas decisiones para llegar a esa conclusión. Insiste en que “no puede decirse que los actos acusados sean de simple trámite, máximo (sic) si en el contenido de la parte motiva de los mismos se deduce con toda claridad que supeditan el reconocimiento de lo solicitado a un requisito que la ley no exige” (fl. 73 y 74 cdno ppal). Añade que tampoco puede entenderse que el alcance de las mencionadas resoluciones fue respecto del pago únicamente, pues la efectividad de un derecho lleva implícito el reconocimiento del mismo. Reconocimiento que, en este caso, quedó supeditado a la existencia de disponibilidad presupuestal, en contravía de la ley y de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 14 de la ley 344 de 1996. En el sub-lite si bien los actos administrativos enjuiciados fueron producto de una orden de tutela que amparaba el derecho de petición, también lo es que estos no alcanzaron a constituirse en una respuesta idónea que resolviera de fondo lo solicitado por el actor. En efecto, esas decisiones aclararon que no se estaba negando, como tal, el derecho al anticipo de las cesantías que le asistía al demandante, sino el requerimiento de un pago inmediato, por la limitante presupuestal existente

y por el respeto que debía dársele al orden de radicación de las peticiones que estaban en el mismo sentido. Finalmente, instaron al actor a que manifestara si quería continuar con el trámite respectivo, “hasta tanto le corresponda el turno de atención y la Entidad Fiduciaria cuente con la disponibilidad presupuestal” (fl. 2 cdno ppal). Exhortación que fue atendida por el demandante, al manifestar que se acogía al “trámite respectivo de mi solicitud de liquidación, reconocimiento y pago de mi anticipo de Cesantía, radicada en julio 27/99” (fl. 95 cdno No. 2 – resaltado fuera de texto). Procedimiento que, en esas condiciones, culminó con la expedición de la resolución 2407 de 19 de julio de 2002, que reconoció y ordenó el pago efectivo de la cesantía parcial para la liberación de gravamen hipotecario (fl. 101 a 104 cdno ppal). Como el demandante con la argumentación esbozada en los actos acusados, lo que hizo fue asirse al trámite que le correspondía a su solicitud, para no perder, en esencia, el turno de prelación de pago que ya tenía asignado (27 de julio de 1999), mal puede señalar que esas manifestaciones tuvieron la virtualidad de denegar el derecho que le asistía, máxime cuando existe una decisión administrativa, producto del procedimiento al cual se acogió, que radicó en su haber el emolumento que pretende (resolución 2407 de 2002). La Sala no puede darle tratamiento de actos definitivos a unos pronunciamientos que se produjeron en el interregno de un trámite administrativo,

pues de hacerse se desconocería el procedimiento mismo, así como las posibles decisiones que lo hubieran culminado. Eventualidad que además generaría incertidumbre jurídica, pues se estaría dando la posibilidad de que una misma situación estuviera gobernada o definida por distintas y disímiles resoluciones, como ocurriría en este caso. Como en el sub-lite no se demandaron actos administrativos definitivos, deficiencia que no puede ser subsanada con una interpretación laxa de la demanda o con la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, se habrá de confirmar la decisión inhibitoria del aquo. Pronunciamiento que impide un análisis de fondo de inconformidades planteadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de quince (15) de mayo de dos mil tres (2003), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso promovido por JOSÉ JESÚS SARMIENTO IDÁRRAGA contra la NACIÓN –

MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES

SOCIALES DEL MAGISTERIO.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO