CE-76001-23-31-000-2001-00842-01(26764)-2014

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega. Caso: Contrato de obra para la construcción, pavimentación y señalización de vía pública / ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No se configuró. Adjudicación del contrato se presume legal y válido / LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADJUDICÓ CONTRATO DE OBRA - No fue demandado / CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O IMPUESTO DE GUERRA - Ley que regulaba el impuesto de guerra se encontraba vigente al momento de celebración del contrato / CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O IMPUESTO DE GUERRA - Contratista. Sujeto pasivo [E]l demandante pretende la declaratoria del rompimiento del equilibrio económico del contrato No. 027 del 27 de marzo de 1996 y la consecuente indemnización de perjuicios con fundamento en que gracias a que dicho contrato fue celebrado por fuera del término señalado en el Pliego de Condiciones, en su contenido quedó incorporada la Ley 241 de 1995 que prorrogó la Ley 104 de 1993 y por ende se le descontaron $152.353.889 por concepto del “impuesto del guerra”. (…) En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación las partes liquidaron de común acuerdo el contrato No. 027 y en el acta que contiene la liquidación se dejó la siguiente salvedad: “(…) CONCIVILES S.A., se reserva el derecho a reclamar ante la Gobernación del Valle del Cauca - Secretaría de Obras Públicas y /o judicialmente ante la justicia Contencioso Administrativa, por los conceptos que a

continuación se mencionan: 1. Pago de la contribución especial o impuesto de guerra, por ampliación de la vigencia de la ley 104 de 1998, la cual tenía un término de dos (2) años hasta el 30 de diciembre de 1995 y con la Ley 241 de 1995 se prorroga por dos (2) años más la vigencia de la contribución especial (…) [C]omo la salvedad formulada le dejó abiertas las puertas para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a reclamar en torno a ella, resultaba procedente resolver el fondo del asunto (…) Las normas que regulan el denominado “impuesto de guerra”, y cuya aplicación es materia de debate en el presente caso, son la Ley 104 de 1993 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.” y la Ley 241 de 1995 “Por la cual se prorroga la vigencia, se modifica y adiciona la Ley 104 de 1993”. (…) Como de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al momento de su celebración y como quiera que el contrato se celebró el 27 de marzo de 1996, esto es cuando ya estaba vigente la ley que prorrogó el denominado “impuesto de guerra”, se sigue que el CONCIVILES S. A. es sujeto pasivo de esa “contribución especial a la seguridad” y además su situación se encuadra dentro del supuesto de hecho de la norma puesto que el objeto contractual corresponde a la construcción de una obra

pública como lo es la de una parte de la carretera Troncal del Pacífico, tramo Ansermanuevo-La Virginia. (…) Ahora, si la inconformidad del actor se circuncribe a que la adjudicación fue hecha por fuera del término señalado en el pliego de condiciones, ha debido impugnar el acto administrativo que a su juicio hizo la adjudicación (…), razón por la cual se imponía el cuestionamiento de la legalidad de ese acto administrativo mediante la solicitud de su nulidad pues hasta tanto la ilegalidad no se declare judicialmente, la presunción de legalidad y validez que lo cubre estará señalando que no existió tal transgresión y que el acto se ajusta por entero al ordenamiento. Finalmente, el alegado desequilibrio económico del contrato No. 027 no se configura porque el tantas veces citado “impuesto de guerra” en este caso no era ni siquiera un hecho imprevisible y sobreviniente a la celebración del contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 241 DE 1995 / LEY 104 DE 1993 / LEY 153 DE 1887ARTÍCULO 38

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C, doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-00842-01(26764) Actor: CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. - CONCIVILESDemandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de febrero de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de la cual se declaró inhibido para resolver el fondo del asunto.

I. ANTECEDENTES

1. Lo pretendido El 17 de abril de 2001,1 en demanda presentada por Construcciones Civiles S.A. - CONCIVILEScontra el Departamento del Valle del Cauca se solicitó que se declarara que el contrato No. 027, de acuerdo con los plazos para las etapas de cierre, evaluación, adjudicación y suscripción del contrato previstos en el pliego de condiciones de la licitación pública No. SOP-02-95, no podía haberse suscrito antes del 31 de diciembre de 1995.

En subsidio de ésta pretensión, se pide la declaratoria de que en la fecha de suscripción del contrato No. 027, el contratista no era sujeto pasivo de la 1 Folios 7 a 32 del c No. 1. contribución especial consagrada en la Ley 104 de 1993, prorrogada por la Ley 241 de 1995. Se solicita, como consecuencia de la anterior declaración, que se declare que CONCIVILES no estaba obligado a incluir en su propuesta, dentro del ítem denominado precios indirectos, el pago de la contribución especial de la Ley 104 de 1993 en razón a que en el pliego de condiciones de la licitación pública No. SOP02-95 se estableció que el contrato no sería celebrado antes del 31 de diciembre de 1995, fecha ésta en la que expiraba la vigencia de tal ley.

Así mismo se pide que se declare que, tal como consta en los recibos de pago allegados con la demanda, el Departamento del Valle del Cauca le retuvo a CONCIVILES la suma de $152.353.889 por concepto de la contribución especial. Además solicita la declaratoria de que dicha retención rompió el equilibrio económico del contrato y que, a título de restablecimiento del derecho, se condene al accionado al reconocimiento y pago de la suma de $152.353.889 debidamente actualizada y junto con los intereses moratorios del artículo 884 del Código de Comercio o del numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones El Departamento del Valle del Cauca, mediante la Resolución No. 225 del 4 de octubre de 1995, ordenó la apertura de la Licitación Pública No. SOP-02-95 que tenía por objeto la construcción de la carretera troncal del Pacífico – tramo

Ansermanuevo – La Virginia. El numeral 3.7.2. del Pliego de Condiciones de la Licitación Pública No. SOP-02-95 señalaba que el ítem costos indirectos incluye, entre otros, los impuestos necesarios que la ley exige incluido contribución especial a la seguridad. El 27 de marzo de 1996, el Departamento del Valle del Cauca expidió la Resolución No. 210 por medio de la cual resolvió adjudicar la Licitación Pública No. SOP-02-95 a la firma CONCIVILES. Seguidamente, el mismo 27 de marzo, la demandante y el demandado suscribieron el contrato No. 027 para la construcción y la pavimentación en concreto asfáltico de

la carretera troncal del Pacífico tramo Ansermanuevo – La Virginia, sector I, y para la señalización horizontal y vertical de la glorieta ubicada en ese tramo. El término de duración del contrato se fijó en 12 meses contados a partir de la fecha de la entrega del anticipo, que sería la misma de la suscripción del acta de iniciación del contrato. El 4 de julio de 1996 las partes suscriben el acta de entrega oficial de los predios para la construcción de la vía objeto del contrato No. 027. El 2 de septiembre de 1996 fue suscrita el Acta de Iniciación de Obras en virtud de la cual se formalizó la entrega del anticipo que se hizo el 21 de junio de 1996 y se empezó a contar el plazo contractual. Como valor total del contrato se convino la suma de $2.755.635.625 cuyo 30% sería cancelado a título de anticipo y el restante 70% a través de pagos mensuales previa elaboración de las actas parciales de obra. El 30 de julio de 1997 las partes suscribieron un acuerdo para ampliar el plazo de ejecución del contrato hasta el 30 de noviembre de 1997 pues por causas no imputables al contratista, los predios para la ejecución de la obra no fueron entregados a tiempo. Ante la falta de disponibilidad del presupuesto necesario para ejecutar las obras de la ampliación del contrato, el 25 de noviembre de 1997 las partes acordaron suspender los trabajos hasta tanto el Departamento del Valle del Cauca consiguiera los respectivos recursos. El 28 de noviembre de 1997 las partes suscribieron el Acta de Recibo Final de Obra

en la cual consta que la falta de ejecución de algunos trabajos se debió al agotamiento de los recursos disponibles para la vigencia fiscal de ese momento. El Departamento del Valle del Cauca retuvo $152.353.889 por concepto de la contribución especial de guerra creada mediante la Ley 104 de 1993, prorrogada mediante la Ley 241 de 1995, sin tener en cuenta que éste tributo no regía el contrato No. 027 de 1996 pues cuando se cerró la licitación dichas normas no estaban vigentes. El 29 de diciembre de 1997 la sociedad CONCIVILES remitió una reclamación al Departamento del Valle del Cauca alegando que la retención de $152.353.889 por concepto del pago de la contribución especial de guerra había quebrantado el equilibrio económico del contrato. El 26 de febrero de 1999, las partes suscribieron el Acta de Liquidación Final del contrato No. 027 de 1996 en la cual consta que el valor actualizado de las obras ejecutadas ascendió a la suma de $3.047.422.867 y que al contratista se le restablecería el equilibrio económico del contrato mediante el reconocimiento y pago de la suma de $135.723.003 a título de los sobrecostos en que incurrió por los costos indirectos no compensados y por la mayor permanencia de la obra. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre la devolución del dinero que por concepto de la contribución especial a la guerra le fue descontado al contratista, éste se reservó el derecho a acudir ante la jurisdicción Contencioso Administrativa.

3. El trámite procesal Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el

asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas. Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo fue aprovechada por la parte demandante.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL En sentencia del 21 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró inhibido para resolver el fondo del asunto.

Para tomar ésta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones: La sociedad CONCIVILES incurrió en una inepta demanda que impide resolver el fondo del asunto porque si su inconformidad, tal como consta en el Acta de Liquidación suscrita de común acuerdo el 26 de febrero de 1999, consiste en que el Departamento del Valle del Cauca no le reconoció el pago de lo retenido por concepto de la contribución especial de guerra, debió demandar la legalidad del acto en lugar de pretender la declaratoria del rompimiento económico del contrato.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que la competencia del juez Contencioso Administrativo para conocer de la acción contractual incoada por CONCIVILES está soportada en que las pretensiones de la demanda no desbordaron el objeto de la salvedad plasmada en el Acta de Liquidación Bilateral del contrato No. 027 de 1996.

La recurrente sostiene que no impugnó la legalidad total ni parcial del Acto de Liquidación Bilateral en razón a que no adolece de algún vicio del consentimiento, las partes eran legalmente capaces y el contrato no contenía causa u objeto ilícito,

en cambio trajo a cuento varias sentencias de esta Corporación en las que se sostiene que para plantear cuestiones contractuales luego de expedida la liquidación bilateral del contrato tan sólo basta que en el acta se haya dejado salvedad sobre la cuestión litigiosa.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público guardó silencio.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. CONSIDERACIONES

1. En precedente providencia ésta Subsección expresó lo que a continuación se transcribe por ser pertinente para este caso: “El Consejo de Estado ha expresado que la liquidación de común acuerdo del contrato “es una actuación administrativa posterior a su terminación normal

(culminación del plazo de ejecución) o anormal (verbigracia en los supuestos de terminación unilateral o caducidad), con el objeto de definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de cuentas para determinar quién le debe a quién y cuánto y proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, y dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”2, que es “… un corte de cuentas, es decir una etapa del negocio jurídico en que las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato, o mejor, la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución”3, que “corresponde al balance, finiquito o corte de

cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional”4, que “es una operación administrativa que sobreviene a la finalización de un contrato, por cumplimiento del plazo anticipadamente, con el propósito de establecer, de modo definitivo, las obligaciones y derechos pecuniarios de las partes y su cuantía,”5 y que “la misma consiste en una actuación tendiente a establecer el resultado final de la ejecución contractual, en cuanto al cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista, los pagos efectuados por la entidad contratante, los saldos pendientes, las mutuas reclamaciones entre las partes, las transacciones y conciliaciones logradas, etc, y de esta manera finiquitar la relación negocial.”6 […] Siendo ésta la descripción ontológica de ese acto, no se remite a dudas que la liquidación bilateral de un contrato estatal es un negocio jurídico de la estirpe de los contratos pues en ella se presentan los rasgos distintivos de esta especie negocial a saber: a) El acuerdo entre dos partes; y b) La finalidad, en este caso, 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 16.293. (Nota del texto citado). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 17.322. (Nota del texto citado). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de marzo de 2011, expediente 16.246. (Nota del texto citado).

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2011, expediente 14.823. (Nota del texto citado). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de febrero de 2012, expediente 16.371. (Nota del texto citado). de extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial o, lo que es lo mismo, de contenido económico. En efecto, a las voces del artículo 864 del Código de Comercio “el contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial…”, de donde se desprende que los contratos no sólo pueden crear relaciones jurídicas sino que también pueden estar destinados a regularlas o a extinguirlas, cosa ésta última que es la que precisamente ocurre en los actos de liquidación bilateral de los contratos estatales. […] Luego, en síntesis, el acto de liquidación bilateral de un contrato es a su vez un contrato pues mediante él se persigue extinguir definitivamente las relaciones jurídicas de contenido económico que aún pudieran subsistir a la terminación de la relación contractual precedentemente celebrada.”7

2. Como quiera que el acto de liquidación bilateral es un contrato, si en él está ausente alguno de los presupuestos de validez, es procedente pedir su nulidad sin que para ello se requiera más que la prueba de la existencia del vicio.

Otro es el caso cuando la liquidación bilateral es válida pero alguna de las partes está inconforme con el balance de las cuentas derivadas de la relación contractual precedentemente celebrada, pues en éste supuesto la parte inconforme debe

manifestar de forma clara y expresa los motivos o razones de su discrepancia, con el fin de que así quede habilitado para plantear ante la jurisdicción contenciosa administrativa lo relativo a los derechos y obligaciones sobre los cuales no fue posible llegar a acuerdo alguno. Así, si lo que se pretende es debatir algún aspecto del balance de cuentas de la relación contractual primeramente celebrada sobre el cual las partes no llegaron a un acuerdo en el acto de liquidación bilateral y si en el texto de éste consta la respectiva salvedad, mal haría la parte inconforme, para este efecto, si atacará la validez del acto liquidatorio.

3. En relación con la contribución especial o “impuesto de guerra” esta Corporación expresó: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de julio de 2012, expediente 22.221. “La contribución especial, comúnmente denominada “impuesto de guerra”, fue creada por el Gobierno Nacional al amparo del estado de conmoción interior8, por el Decreto Legislativo 2009 de 14 de diciembre de 19929, con el fin de dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación, así: “Artículo 1º. Todas las personas naturales o jurídicas que, a partir de la vigencia del presente Decreto, suscriban contrato de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público, o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de los entes territoriales respectivos, de acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al 5% del valor total del correspondiente

contrato o de la respectiva adición”. Dicha contribución debían pagarla “los contratistas cuando la respectiva licitación haya sido abierta con posterioridad al 1º de enero de 1993, o, en los casos en que no haya habido licitación, cuando la oferta o cotización se haya presentado a las entidades de derecho público a partir del 1º de enero de 1993”, así como los que celebraran contratos adicionales a los ya existentes y se liquidaba “sobre el valor del contrato, descontando previamente los impuestos que se causaran directamente en razón de éste” (Decreto 265 de 5 de febrero de 1993). Posteriormente la disposición que consagró la contribución fue prorrogada por el Decreto Legislativo 1515 de 4 de agosto de 199310, preservándose en los artículos 123 y siguientes de la Ley 104 del 30 de diciembre de 199311, así: “Artículo 123.- Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.” 8 Declarado mediante Decreto 1793 de 8 de noviembre de 1992. 9 ? Diario Oficial número 40.690 de 15 de diciembre de 1992. 10 Diario Oficial 40.977 de 4 de agosto de 1993. 11 ? D.O. No. 41.158 de 31 de diciembre de 1993.

Parágrafo. La celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este capítulo. Artículo 124.- Para los efectos previstos en el artículo anterior, la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista. El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución financiera que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente...” La Ley 104 de 1993 únicamente varió la forma como se cobraría el impuesto, dado que ordenó que fuera deducido del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista. A partir de esa época la disposición que consagra el impuesto sigue vigente, por cuanto las leyes 241 de 1995, 418 de 1997, 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 200612 y actualmente 1421 de 2010, con algunas modificaciones, la han venido prorrogando. […] En fin, como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corporación, se trata de una medida de carácter general que se aplica a un sector determinado de la economía: los contratistas del Estado para la construcción o mantenimiento de las vías, gravamen que si bien es cierto fue creado por el legislador excepcional en uso de las atribuciones del estado de conmoción interior -art. 213 Constitución Política-, 12 “Artículo 6. De la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra pública y otras concesiones. El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así: “Todas las personas naturales o jurídicas que

suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición./Las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión./Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley./ Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones. /Autorízase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar convenios interadministrativos con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban construirse las sedes de las estaciones de policía./Parágrafo 1°. En los casos en que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan por objeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistas que los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución./Parágrafo 2°. Los socios, copartícipes y asociados de los consorcios y uniones temporales, que celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior, responderán solidariamente

por el pago de la contribución del cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participación.” luego el Congreso lo incorporó a la legislación ordinaria y desde entonces tiene fuerza material de ley” 13.

4. Ahora, en relación con la presunción de legalidad que cobija a los Actos Administrativos, ésta Subsección ha señalado: “Ya se había dicho que la actividad de la administración supone un acto administrativo pues éste es el instrumento mediante el cual la Administración expresa su designio y cumple sus propósitos, actividad aquella que se rige no sólo por los principios constitucionales que la guían sino también por los llamados supra principios del Estado de derecho como lo son el de legalidad, el de prevalencia del interés general, el de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales y el de control a la actividad pública, entre otros.

El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,”14 de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento”15 y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados.” 16 En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el

ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad. Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, , en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de junio de 2012, expediente 21.990. 14 J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 41. 15 Ibidem, p. 42. 16 Ibidem, p.43. validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto.”17 Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento…” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo…” […] Pues bien, conjugando lo que se ha expresado en los dos numerales precedentes de estas consideraciones, resulta que si en la actividad contractual de la Administración, en donde como ya se dijo concurren necesariamente actos

administrativos, se producen decisiones unilaterales de aquella y respecto de las cuales se aduce que son ilegales, que constituyen un incumplimiento de lo pactado y que han causado perjuicios al contratista, emerge de bulto que resultará indispensable cuestionar, mediante la solicitud de su nulidad, la legalidad presunta que las ampara, pues mientras esa declaratoria no se obtenga esos actos administrativos pasarán por válidos, serán obligatorios, son suficientes por sí mismos para que la Administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento, y, en fin, seguirán justificando las determinaciones que en relación con el contrato aquella haya tomado de manera unilateral. Y es que como las circunstancias determinantes de la alteración del equilibrio económico del contrato, tal como es bien sabido, pueden derivarse de hechos o actos imputables a la Administración o al contratista que configuren un incumplimiento de sus obligaciones como contratante, de actos generales del Estado (hecho del príncipe) o de circunstancias imprevistas, posteriores a la celebración del contrato y no imputables a ninguna de las partes (teoría de la imprevisión), cada vez que se pretenda la indemnización de perjuicios argumentando que hubo un incumplimiento del contrato que tuvo su origen en una determinación unilateral de la Administración, será ineludible deprecar la nulidad de este acto administrativo pues de no hacerlo, la presunción de legalidad que a 17 Ibidem, p. 54-55. éste cobija estará señalando, hasta tanto no haya decisión judicial en contrario, que no existe tal incumplimiento porque el acto se ajusta al ordenamiento.”18

5. El actor pretende que se declare que el contrato No. 27 de 1996 fue celebrado por fuera del plazo fijado en el Pliego de Condiciones o, en subsidio, que se declare que el contratista no era sujeto pasivo del impuesto de guerra.

Como consecuencia de lo anterior, solicita que se declare que el contratista no estaba obligado a incluir el impuesto de guerra dentro del ítem denominado costos indirectos. Así mismo pide la declaración de que si el contrato se hubiera celebrado dentro del término fijado en el pliego de condiciones, no se le habrían descontado $152.353.889 por concepto del citado impuesto y no se hubiera alterado el equilibrio económico del contrato. 5.1. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación las partes liquidaron de común acuerdo el contrato No. 027 y en el acta que contiene la liquidación se dejó la siguiente salvedad: “(…)CONCIVILES S.A., se reserva el derecho a reclamar ante la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de Obras Públicas y /o judicialmente ante la justicia Contencioso Administrativa, por los conceptos que a continuación se mencionan: 1. Pago de la contribución especial o impuesto de guerra, por ampliación de la vigencia de la ley 104 de 1998, la cual tenía un término de dos (2) años hasta el 30 de diciembre de 1995 y con la Ley 241 de 1995 se prorroga por dos (2) años más la vigencia de la contribución especial (…).” Con otras palabras, el acta que con