CE-76001-23-31-000-2001-04853-01(5749-03)

COMISION DE PERSONAL EN ENTIDAD PUBLICA - Sus conceptos no son vinculantes / EMPLEADOS DE CARRERA – La Supresión de sus cargos deben motivarse expresamente / SUPRESION DE CARGO DE EMPLEADO DE CARRERA – Debe motivarse y fundarse en necesidad del servicio o en razones de modernización / PLANTAS DE PERSONAL - Su modificación debe basarse en metodologías de diseño organizacional y ocasional Si bien es cierto la Ley 443 de 1998, estableció que en cada entidad regulada por dicha normatividad, debía existir una Comisión de Personal, encargada entre otras funciones, en lo que interesa para el presente asunto. En ninguno de los anteriores supuestos se encontraba la actora, quien al serle brindadas las opciones de Ley, decidió optar por la indemnización, como ella misma lo afirma en la demanda. A lo anterior se agrega que los conceptos de la Comisión de Personal no son vinculantes. Ahora bien, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, con el fin de preservar los derechos de los empleados de carrera, las reformas de plantas de personal que impliquen supresión de empleos de carrera deben motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. Esta previsión la reitera el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998. El artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, señala que los estudios que soportan las modificaciones de plantas de personal deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocasional

que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, atendiendo aspectos tales como “Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. ESTUDIO TECNICO PARA MODIFICAR PLANTA DE PERSONAL - Debe considerar alguno o varios de los aspectos contemplados en el Decreto 2504 de 1998 / EVALUACION DE BUEN DESEMPEÑO - Su ausencia en el estudio técnico para supresión de cargos no es causal de anulación del acto La actora impugna el acto y recurre, alegando que el estudio técnico adelantado para el efecto, sólo tuvo en cuenta calidades académicas y experiencia y omitió analizar el aspecto del buen desempeño. A este respecto se observa que el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, por el cual se modifica el artículo 154 del Decreto 1572 del mismo año, señala que los estudios técnicos que soportan las modificaciones de las plantas de personal, deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones asignadas y perfiles de las cargas de trabajo de los empleos. En consecuencia, se advierte que no necesariamente deben ser tenidos en cuenta todos los aspectos mencionados, pues la disposición señala, que se debe tener en cuenta alguno o varios de ellos. Conforme a la copia simple del estudio

técnico-económico y organizacional que al proceso se allegó, obra que el municipio evaluó la formación académica y experiencia, y la ausencia de evaluación del buen desempeño, no es causal de anulación del acto acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., marzo dieciséis (16) de dos mil seis (2006).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-04853-01(5749-03)

Actor: MARIA EUGENIA LOPEZ CARDENAS

Demandado: ALCALDIA DE SANTIAGO DE CALI AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia del 11 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

A N T E C E D E N T E S MARÍA EUGENIA LÓPEZ CÁRDENAS por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del Decreto No. 0380 del 27 de junio del 2001, proferido por el Alcalde de Santiago de Cali y la comunicación contenida en el oficio No. DD-959, por medio de las cuales se suprimen unos empleos de la planta de cargos de la administración central del Municipio. Como consecuencia de lo anterior, solicita el correspondiente restablecimiento del derecho. Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, señala:

La actora ingresó al servicio del municipio de Santiago de Cali, el 8 de marzo de 1989, en el cargo de Asistente Social dependiente de la Secretaría de Desarrollo Comunitario, Departamento Organización, en propiedad, mediante Decreto 0176 del 3 de marzo de 1989. Con el advenimiento de la Ley 27 de 1992, la actora fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa, adquiriendo desde ese entonces los derechos que la Ley le otorga mediante Resolución No. 000103 del 6 de mayo de 1994, suscrita por el Secretario de la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento del Valle del Cauca. El 29 de junio de 2001, recibió la comunicación, según la cual su cargo había sido suprimido y se le otorgaban las prerrogativas legales de revinculación o indemnización. Al indagar sobre el estudio técnico que soportaba la modificación de la planta de cargos, se encontró con que en él, el municipio sólo se había guiado, para efectos del personal, las variables de estudios y experiencia, dejando de lado aspectos tan importantes en la carrera administrativa como la evaluación del desempeño. En su caso, sólo se le valoró con relación al servicio en el Municipio de Cali, sin tener en cuenta la experiencia adquirida en otras dependencias o entidades. Señala igualmente que al evaluar el factor experiencia de la actora, se cometió un grave error, lo cual condujo a la toma de decisión equivocada, como es la supresión de su empleo. Por lo anterior, la actora acudió a la instancia de la comisión de personal de los empleados de carrera del municipio, pero dicha Comisión llevaba mucho tiempo sin reunirse y el representante de los empleados tenía su período vencido y no se había

convocado a una nueva elección, por lo cual optó por la indemnización. Normas Violadas.- Citó las siguientes:  C.N., artículos 6, 29 y 125.  Ley 443 de 1998, artículos 2, 30, 31, 60 nums. 8 y 9 , 67 y 68.  Decreto 1568 de 1998, artículos 48, 49, 54, 56.  Decreto 1570 de 1998, artículo 1 y ss, 25 y ss, 30 a 33.  Decreto 1572 de 1998.  Decreto Nacional 2504 de 1998. En primer lugar, señala que al no existir o estar desintegrada la Comisión de Personal, el municipio de Cali, desconoció los mandatos del artículo 60 y 61 de la Ley 443 de 1998, así como los artículos 1 y siguientes hasta el artículo 33 del Decreto 1570 de 1998. Aun conociendo lo anterior, el municipio procedió a la expedición del Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, por el cual suprimió unos empleos de la planta de cargos de la administración central municipal, sabiendo que ante este tipo de decisión se ponen en marcha los mecanismos previstos y vigentes en la Ley, en donde cobra competencia para conocer y actuar sobre las reclamaciones originadas en al supresión de cargos, cual es la Comisión de Personal. La actitud omisiva del Alcalde, cercenó las garantías del derecho de audiencia y defensa que tenían los empleados en relación con las reclamaciones que tenían que ver con los derechos de carrera administrativa. Agrega que con la expedición del Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, se incurrió

en falsa motivación, por cuanto en su parte considerativa, se alude a que la administración municipal realizó estudios técnicos para modificar la planta de cargos de la administración central municipal en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9 del Decreto 2504 de 1998, ambos reglamentarios de la Ley 443 de 1998. En dicho estudio, sólo se tuvieron en cuenta, para efectos de la selección del personal, dos variables, cuales son, las calidades académicas y experiencia y sin ninguna razón de peso suficientemente admisible se dejaron de lado aspectos determinantes como el buen desempeño laboral y la observación de la buena conducta del empleado. Al estudio técnico simplemente se le dio el valor de formalismo, es decir, cumplir con un requisito de Ley para anoticiar el acto administrativo, pero en su elaboración faltó el cuidado y el respeto por los lineamientos que para esa actividad contempla la Ley, porque al revisar minuciosamente el documento, se encuentran casos tan inverosímiles, como que a muchos funcionarios no les fue revisado el nivel de escolaridad. La actora siempre tuvo calificación en grado de excelencia, fue objeto de reconocimiento y distinciones y en innumerables ocasiones se le asignaron encargos en funciones superiores, dada su idoneidad y confianza. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: El Tribunal no acoge los argumentos expuestos por la entidad demandada, en consideración a que las Comisiones de Personal de los distintos organismos y entidades a los cuales se refiere la Ley 443 de 1998, hacen parte del grupo de

autoridades que conforman el Sistema Nacional de Carrera Administrativa y de la Función Pública y que obligatoriamente los organismos referidos en ella, deben conformarla. Sin embargo, el hecho de que no estuviera conformada para el momento en que la administración dictó el acto acusado, es una pretensión que no es de recibo, porque para su formación no es de requisito legal. El acto que decide la supresión tiene vida independiente de la existencia del organismo aludido, no se encuentra supeditado en su nacimiento a las falencias de que en un momento dado la administración, pueda adolecer. En el presente caso se trata de una modificación a la planta de personal, decisión que legalmente se entiende fundada en las necesidades del servicio y como resultado de un estudio técnico que demuestre dichas necesidades o las razones que busquen la modernización del ente reformado. Es claro entonces, que para tomar la decisión de supresión de cargos, el Alcalde del Municipio, a lo que se encontraba obligado era a la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función pública. En lo que tiene que ver con los reparos al estudio técnico, tampoco alcanzan a erigirse en causal de nulidad, teniendo en cuenta que éstos no son estudios particulares que permitan o exijan la valoración individual de las personas vinculadas con la Institución y de las que posiblemente puedan ser llamadas. El fin del estudio no es evaluar si las personas que se encuentren vinculadas merecen continuar o no dentro de la institución, sino servir de fundamento a las variaciones sustanciales de la planta de personal. Las reformas administrativas no se hacen en relación con los méritos de los funcionarios, sino por razones de interés general.

RAZONES DE LA APELACIÓN A folios 149 y siguientes obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, con fundamento en lo siguiente: No es de recibo la afirmación del Tribunal en el sentido de que para la expedición del Decreto 0380 de 2001, el Alcalde no necesitara de la existencia de la Comisión de Personal del Municipio ordenada por la Ley, porque era apenas previsible que los efectos jurídicos de dicho acto, necesariamente moverían a la instancia administrativa de la Comisión de Personal que como se ha dicho, no estaba conformada, convirtiendo el acto administrativo en un acto despótico y autoritario. A la anterior conclusión se llega del análisis del bloque de legalidad y para que el acto no atropellara el mundo jurídico al cual estaba destinado. Tampoco comparte el criterio de la discrecionalidad para escoger los servidores públicos que continuarían en la planta de personal del municipio, pues los cargos de carrera tienen una naturaleza técnica y administrativa a cuyos empleos se les asignan unas funciones propias de la categoría laboral de los empleados. Por oposición, la discrecionalidad opera en la categoría de la naturaleza política y de gobierno, considerando en ella a los empleos de libre nombramiento y remoción. Los empleos suprimidos a través del Decreto 0380 de 2001, eran de carrera administrativa, por lo tanto toda su suerte jurídica debía definirse con arreglo a la regulación legal de la misma y en ningún caso y por ningún motivo para ellos podía operar el criterio de la discrecionalidad. Resulta por lo tanto absurdo afirmar que tratándose de empleos de carrera del

municipio de Santiago de Cali, pudiera la administración hacer uso de una presunta discrecionalidad, teniendo frente a sí la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios que desarrollan el principio del mérito, no sólo para acceder a los empleos sino para permanecer en ellos, en donde en desarrollo del citado principio debió presentarse la justa puja entre los empleados de la administración para que evaluados los cuatro pilares: educación, experiencia, desempeño laboral y conducta, pudiera darse la escogencia de quienes permanecerían al servicio del municipio. Se presenta igualmente en el fallo apelado, una equivocada concepción de la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal. Cuando una entidad pública desea hacer ajustes, debe adelantar un estudio técnico, el cual debe contener los parámetros mínimos, contenidos en el Decreto 1572 de

1998. Esos estudios deben terminar recomendando el tipo de estructura, el modelo de planta de personal y los presupuestos que indiquen una nómina óptima acorde con las condiciones financieras de la Entidad.

Para resolver, se C O N S I D E R A MARÍA EUGENIA LÓPEZ CÁRDENAS por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del Decreto No. 0380 del 27 de junio del 2001, proferido por el Alcalde de Santiago de Cali y la comunicación contenida en el oficio No. DD-959, por medio de las cuales se suprimen unos empleos de la planta de cargos de la administración central del Municipio.

Las inconformidades señaladas en el recurso de apelación, son las siguientes: ~ No es de recibo la afirmación del Tribunal en el sentido de que para la expedición del Decreto 0380 de 2001, el Alcalde no necesitara de la existencia de la Comisión de Personal del Municipio ordenada por la Ley. ~ Tampoco comparte el criterio de la discrecionalidad para escoger los servidores públicos que continuarían en la planta de personal del municipio, pues los empleos suprimidos a través del Decreto 0380 de 2001, eran de carrera administrativa, por lo tanto toda su suerte jurídica debía definirse con arreglo a la Ley. ~ Se presenta igualmente en el fallo apelado, una equivocada concepción de la necesidad de los estudios técnicos para reformar las plantas de personal, pues estos se requieren cuando se trata de hacer ajustes en una entidad pública, con el fin de determinar el tipo de estructura, el modelo de planta de personal y los presupuestos que indiquen una nómina óptima acorde con las condiciones financieras de la Entidad. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: El 27 de junio de 2001 se expidió el Decreto No. 0380 de 2001, por medio del cual se suprimieron unos empleos de la planta de cargos de la administración central municipal. Como fundamento normativo se invoca el artículo 315 numeral 7º de la Constitución, concordante con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 e igualmente la Ley 617 de 2000 que obliga a las entidades territoriales al saneamiento y ajuste fiscal. Igualmente se señala la grave situación económica y financiera del municipio, que le

generó insolvencia e incumplimiento de sus obligaciones económicas. Lo anterior llevó a que mediante Acuerdo Municipal No. 070 del 19 de diciembre de 2000, se modificara la estructura de la administración municipal, previa la realización de estudios técnicos para la modificación de la planta de personal de la administración central, con lo cual se dio cumplimiento al artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504, reglamentario de la Ley 443 del mismo año. Si bien es cierto la Ley 443 de 1998, estableció que en cada entidad regulada por dicha normatividad, debía existir una Comisión de Personal, encargada entre otras funciones, en lo que interesa para el presente asunto de:

8. Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que

formulen los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser revinculados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos.

9. Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que

presenten los empleados de carrera por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento en sus condiciones laborales. En ninguno de los anteriores supuestos se encontraba la actora, quien al serle brindadas las opciones de Ley, decidió optar por la indemnización, como ella misma lo afirma en la demanda. A lo anterior se agrega que los conceptos de la Comisión de Personal no son vinculantes. Ahora bien, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, con el fin de preservar los derechos de los empleados de carrera, las reformas de plantas de

personal que impliquen supresión de empleos de carrera deben motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. Esta previsión la reitera el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998. El artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, señala que los estudios que soportan las modificaciones de plantas de personal deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocasional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, atendiendo aspectos tales como “Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. El Decreto 0380 del 27 de junio de 2001, expedido por el Alcalde de Santiago de Cali, por el cual se suprimen algunos empleos, entre ellos el que desempeñaba la actora, se fundamenta en que el municipio atraviesa por una grave situación económica y financiera, que llevó a que la entidad realizara estudios técnicos para modificar la planta de personal de la administración central. Lo anterior, es armónico con las previsiones del artículo 7º del Decreto 2504 de 1998 por el cual se modifica el artículo 149 del Decreto 1572 del mismo año, en cuanto establece que se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización, cuando las conclusiones del estudio deriven en la creación o supresión de empleos, con

ocasión, entre otros, de la racionalización del gasto público. La actora impugna el acto y recurre, alegando que el estudio técnico adelantado para el efecto, sólo tuvo en cuenta calidades académicas y experiencia y omitió analizar el aspecto del buen desempeño. A este respecto se observa que el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, por el cual se modifica el artículo 154 del Decreto 1572 del mismo año, señala que los estudios técnicos que soportan las modificaciones de las plantas de personal, deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: Análisis de procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y evaluación de las funciones asignadas y perfiles de las cargas de trabajo de los empleos. En consecuencia, se advierte que no necesariamente deben ser tenidos en cuenta todos los aspectos mencionados, pues la disposición señala, que se debe tener en cuenta alguno o varios de ellos. Conforme a la copia simple del estudio técnico-económico y organizacional que al proceso se allegó, obra que el municipio evaluó la formación académica y experiencia, y la ausencia de evaluación del buen desempeño, no es causal de anulación del acto acusado. Con base igualmente en lo anterior, la afirmación de la actora, en el sentido de que la administración actuó discrecionalmente en la escogencia de los empleados que continuarían en la nueva planta de personal, se desestima, si se tiene en cuenta que para llevar a cabo tal tarea, evaluó, como se dijo, la formación académica y la

experiencia y no obra prueba en contrario dentro del expediente. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia del 31 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las súplicas de la demanda y en su lugar DENIÉGANSE. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria