CE-76001-23-31-000-2001-05579-01(17298)-2011

ACUMULACION DE PRETENSIONES – Procede siempre que el juzgador sea competente para conocer de todas / ACUMULACION OBJETIVA DE

PRETENSIONES – Elementos / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO – Alcance. Reparación directa / EXCEPCION DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES – Improcedencia La Sala precisa que conforme con el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 145 del C.C.A., el demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra la parte demandada, aunque no sean conexas, siempre que el juzgador sea competente para conocer de todas; que éstas no se excluyan entre sí, salvo que se formulen como principales y subsidiarias y, que puedan tramitarse por el mismo procedimiento. Los anteriores elementos identifican la denominada acumulación objetiva de pretensiones, en la medida que se trata de distintas pretensiones formuladas en contra de un mismo sujeto procesal. Ahora bien, de conformidad con el artículo 85 del C.C.A., toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir: (i) que se declare la nulidad del acto administrativo y, (ii) que se le restablezca en su derecho. La norma en comento también precisa que se puede solicitar la reparación del daño. Cuando se declara la nulidad de los actos administrativos, lo propio es que, de manera consecuente, se restablezca el derecho. El restablecimiento del derecho implica que se

restablezca la situación jurídica que tenía el sujeto afectado con el acto, no a la situación previa que tenía antes de dicho acto, sino a la situación jurídica en que estaría el sujeto, si ese acto no se hubiera expedido. Es lo que en derecho se conoce como el restablecimiento in natura. La doctrina ha precisado que para lograr la reparación del daño in natura se debe remover la causa que lo ha generado, y, luego de que ello ocurra, se debe procurar realizar las actividades necesarias para que el sujeto afectado con el hecho dañoso quede en una situación similar a la que tendría si el hecho no se hubiere realizado. De manera que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la anulación del acto es el presupuesto para la procedencia del restablecimiento del derecho, puesto que estas dos pretensiones conforman una sola unidad conceptual.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 82

ACTIVIDAD COMERCIAL – Son entre otras las enunciadas en el Código de Comercio / USO DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A LOS USUARIOS – No está gravada con el impuesto de industria y comercio / INVIAS – Objeto. Funciones / PEAJE – Es una tasa / USO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL – Es un servicio pero no se equipara al señalado en la Ley 14 de 1983 El artículo 35 lista como actividades comerciales, entre otras, las definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo código o por la ley como actividades industriales o de servicios. La Sala observa que entre los emplazamientos para declarar y las liquidaciones de aforo

existe inconsistencia en cuanto a la actividad que pretendía gravar el municipio. En un principio emplazó a la parte actora para que pagara el impuesto por la realización de la actividad de “mantenimiento de la infraestructura vial dentro del territorio del Municipio de Palmira”, y, luego, en las liquidaciones oficiales cambió su argumentación, para gravar el “cobro del uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios en el municipio de Palmira.” Es decir, no existe correspondencia entre los argumentos de los emplazamientos y la de los actos liquidatorios. En todo caso, conforme a las liquidaciones de aforo queda claro que para el municipio demandado constituye una actividad gravada con el impuesto de industria y comercio el hecho de que el INVIAS permita el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios en el Municipio de Palmira. Para la Sala, esa actividad no está gravada con el impuesto de industria y comercio. El Decreto 2171 de 1992 define al Instituto Nacional de Vías - INVIAS, como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte. Conforme con ese decreto, al INVIAS le corresponde ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras, y entre algunas de sus funciones están: ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia; elaborar en conjunto con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias y demás obras que

requiera la infraestructura vial de su competencia y, recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura vial de su competencia, exceptuando las carreteras, puentes y túneles entregados en concesión. Con respecto a la naturaleza jurídica del “peaje”, la Corte Constitucional explicó que consiste en la “tasa” o retribución que el usuario de una vía pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre. Con fundamento en las normas y doctrina expuesta, la Sala considera que la función de permitir el uso de la infraestructura vial que al INVIAS le corresponde mantener en buen estado, por ley, constituye un servicio, pero no un servicio análogo a los que alude el artículo 36 de la Ley 14 de 1983. Es más bien un servicio público, tanto por la entidad que lo presta, como por el interés general que representa.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO – ARTICULO 35

ACTIVIDADES ANALOGAS – Concepto y alcance / INVIAS – Las actividades que presta no se asemejan a ninguna de las enunciadas en la ley 14 de 1983 Si bien el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 establece de manera enunciativa y no taxativa, los servicios que pueden ser gravados con el impuesto de industria y comercio, cuando alude a que se pueden gravar servicios análogos a los listados en esa norma, debe entenderse que se refiere a servicios semejantes o similares. Así lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C220 de 1996, cuando declaró

exequible la expresión “o análogas” contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, porque se consideró que no viola el principio de legalidad tributaria. Precisó la Corte que “El recurso a la analogía previsto en la norma demandada se refiere únicamente a la determinación de otras actividades de servicios que siendo semejantes o similares a las enunciadas expresamente, deben ser objeto del impuesto de industria y comercio. Exigir al legislador que enumere todas las actividades de servicios destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, para efectos de la imposición de dicho gravamen, sería ilógico e irrazonable”. El servicio que presta el INVIAS no se asemeja ni es similar a ninguno de los enunciados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, porque, por ley, al INVIAS es a la única institución del Estado que le corresponde la construcción, conservación, mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura vial nacional. Esa actividad se realiza en ejercicio de la función administrativa que, por disposición del artículo 209 de la Carta Política, está al servicio de los intereses generales. Por eso, es la única institución que puede permitir el uso de la infraestructura vial nacional y cobrar un peaje por ese uso con el único propósito de garantizar el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de las vías. Ese peaje, como lo dijo la Corte es una tasa que entra a formar parte de los ingresos corrientes de la Nación y, por tanto, como retribución del servicio, no se asemeja o asimila en nada a la retribución que se percibe por los servicios a que alude el artículo 36 de

la Ley 14 de 1983.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 36

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Grava las construcción, explotación o conservación de un a obra o bien destinados al servicio o uso público / PEAJES – No están gravados con el impuesto de industria y comercio La Sala ha dicho que el recaudo y administración de peajes no constituye, por sí mismo, una actividad comercial o de servicio gravada con el impuesto de industria y comercio, en reciente sentencia también precisó que son las actividades de “construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra”, que realizan terceros a favor del Estado en desarrollo de contratos como por ejemplo el de concesión, son actividades mercantiles, porque se enmarcan como tal dentro de las actividades que regula el Código de Comercio. En tal sentido, dijo que la actividad de construcción total o parcial de obras, puede enmarcarse perfectamente en la Ley 14 de 1983 como una actividad de servicios, en la medida que el artículo 36 contempla la construcción como una actividad de servicios y, las actividades de explotación o conservación total o parcial de obras, como una actividad mercantil, en la medida que el artículo 35 contempla la explotación de vías y de otro tipo de infraestructuras, como actividades mercantiles, pero cuando son ejecutadas por terceros distintos del Estado. Para la Sala no está gravado con el impuesto lo que recibe la Nación a título de peajes, porque si bien la acción de permitir el uso de las vías públicas puede encajar en la

noción de servicio, lo cierto es que ese servicio, se reitera, se presta como parte de los deberes que le corresponde cumplir para la consecusión de los fines del Estado. Pero, además, la Nación recibe los ingresos a título de tasa, es decir, a título de ingreso corriente de la Nación de carácter no tributario, que se cobra con fundamento en el artículo 338 de la Constitución Política y de la Ley 105 de 1993, como recuperación de los costos de los servicios prestados y de la inversión en actividades de construcción, rehabilitación y conservación de los proyectos de infraestructura vial nacional. RESTABLECIMIENTO IN NATURA – Objeto / DEVOLUCION DE DINEROS EMBARGADOS – No procede cuando la medida no se practica o sobre pagos futuros no realizados Como se precisó anteriormente, el restablecimiento in natura que surge como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados tiene por objeto restablecer la situación jurídica que tenía el sujeto afectado con el acto a la situación jurídica en que estaría, si ese acto no se hubiera expedido. La devolución de dineros embargados no es procedente, porque la medida de embargo no se tomó en los actos administrativos demandados. La medida de embargo se debe tomar con posterioridad a éstos, pues es presupuesto de cualquier proceso de cobro administrativo coactivo, la preexistencia del título ejecutivo, esto es, de los actos administrativos que determinan el impuesto e imponen la sanción. Por tanto, no se puede restablecer un derecho que, cuando se expidieron los actos demandados, aún no se había supuestamente afectado. Por las mismas razones, el pago de la obligación fiscal

es una circunstancia que ocurre con posterioridad a los actos demandados, no con anterioridad a los mismos, pero ocurre, en principio, por mera liberalidad de quien efectúa el pago, pues, en tanto esté en discusión la legalidad de tales actos, la parte actora puede abstenerse de efectuar el pago. Es más, iniciado un proceso de cobro coactivo, si se demanda la nulidad de los títulos ejecutivos, ese hecho constituye excepción contra el mandamiento. De manera que, quien voluntariamente decide pagar la obligación tributaria determinada oficialmente y discutida ante la jurisdicción, podrá reclamar la devolución de lo pagado, cuando mediante sentencia se declare la nulidad de los actos demandados. Pero, en todo caso, debe darse la oportunidad a la Administración Tributaria para hacer la devolución. Por lo tanto, la orden de devolución de dinero que impartió el a quo, de manera genérica sin aludir a ninguna cuantía, ni mucho menos a la pretendida, carece de fundamento legal, toda vez que no se hizo en consideración a hechos probados sino a que supuso que el INVIAS pudo haber hecho ciertos pagos o que el Municipio le habría hecho un embargo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., Veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-05579-01(17298)

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS-INVIAS

Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA

FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Palmira contra la sentencia del 7 de marzo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que falló lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR parcialmente fundada la excepción de INEPTITUD DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES, propuesta por la parte demandada.

SEGUNDO: DECLARAR infundada la excepción INEPTA DEMANDA POR NO ALLEGAR NI SOLICITAR COMO PRUEBA LAS NORMAS LOCALES INVOCADAS COMO VIOLADAS, propuestas por la parte demandada.

TERCERO: DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones No AJE-451-00032 y AJE-451-00-033 del 12 de septiembre de 2000 “Por medio de las cuales se fija una liquidación de aforo del Impuesto de Industria y Comercio e impone una sanción y Resoluciones AJE-451-01-037 y AJE-451-01-038 del 8 de octubre de 2001, por medio de las cuales se resuelve el recurso de reconsideración.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA, a título de restablecimiento del derecho, devolver las sumas efectivamente pagadas o embargadas debidamente indexadas, tal como se estableció en la parte motiva de esta providencia, por la ejecución o cumplimiento de los actos administrativos anulados en esta providencia, o en su defecto DECLARAR que INVIAS no está obligado a pagar ninguna suma de dinero por concepto de administración y recaudo de peaje tal como lo ordenaron los actos

administrativos declarados nulos en esta providencia.

QUINTO: NIEGASE (sic) las demás pretensiones de la demanda.” ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS El 12 de junio de 2000, la División de Rentas de la Gerencia de Hacienda y Finanzas Públicas de la Alcaldía Municipal de Palmira, mediante las resoluciones AJE-451-00-009 y AJE-451-00-010, emplazó a la demandante para declarar el Impuesto de Industria y Comercio de los años 1997 y 1998. Estos emplazamientos fueron respondidos por la actora el día 13 de julio de 2000.

El 12 de septiembre de 2000, mediante las Resoluciones números AJE-451-00032 y AJE-451-00-033, el municipio profirió liquidación de aforo del ICA por los años 1997 y 1998 e impuso sanción por no declarar. En dichos actos, fijó el impuesto por el año 1997 en $116.833.000 y la sanción en $233.667.000; y para el año 1998 en $122.217.000 el impuesto, y la sanción en $244.433.000. Los anteriores actos citados fueron confirmados por las Resoluciones AJE-45101-037 y AJE-451-01-038 del 8 de octubre de 2001, en virtud de los recursos de reconsideración interpuestos por el INVÍAS. ANTECEDENTES PROCESALES LA DEMANDA El Instituto Nacional de Vías INVÍAS, mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se declare la NULIDAD de las Resoluciones No AJE-45100-032 y AJE-451-00-033 de septiembre 12 de 2000 “Por medio de las cuales la División de Rentas de la Gerencia de Hacienda y Finanzas Públicas del Municipio de Palmira, fija una liquidación oficial de aforo del Impuesto de Industria y Comercio e impone una sanción al Instituto Nacional de Vías”.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de las Resoluciones No AJE-451-01037 y AJE-451-01-038 de 8 de octubre de 2001, “Por medio de la cual se decide el recurso de reconsideración interpuesto contra las Resoluciones No AJE-451-00-032 y AJE-451-00-033 de septiembre 12 de 2000.

TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se declare que el Instituto Nacional de Vías, no es sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio, y por ende no tiene la obligación de declarar ni pagar dicho impuesto y como consecuencia lógica de dicha declaración no debe pagar la sanción, por la no declaración oportuna del impuesto de Industria y Comercio.

CUARTA: Solicito al Honorable Tribunal que como consecuencia, de la declaración de que el Instituto Nacional de Vías, no es sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio, se ordene al Municipio de Palmira, la devolución al Instituto Nacional de Vías de la suma de $5.576.484.088.oo embargada y trasladada de las cuentas Banco Popular No. 080-00136-5 la suma de $4.150.965.100.89, Banco Agrario de Colombia No. 0230050040-8 y 0230-020122-1 la suma de $125.518.987.11 y Banco

Ganadero la No. 310-06870-5 la suma de $1.300.000.000.oo, cuyo titular es el Instituto Nacional de Vías, a las arcas del mencionado municipio. (Se anexan pruebas sobre los giros respectivos).

QUINTA: La suma que se ordene devolver a favor del Instituto Nacional de Vías, como productos de la solicitud en la pretensión cuarta deben ser reintegradas actualizadas a la fecha de la devolución respectiva.

SEXTA: A las sumas que se ordene devolver deberán liquidarse intereses a la tasa mas (sic) alta legalmente permitida, esto es con el interés corriente bancario y el moratorio bancario a que se refiere el Art. 884 del Código de Comercio, hasta la fecha real de devolución, por parte del Municipio de Palmira al Instituto Nacional de Vías, en caso tal que se haga abonos parciales estos serán conforme a lo previsto en el Art. 1653 del

Código Civil Colombiano.

SÉPTIMA: Que se condene en costas y agencias del derecho al Municipio de Palmira (Departamento del Valle del Cauca), si a ello hubiere lugar.

Subsidiaria Primera En tal caso que esa Honorable Corporación, considere lo contrario a lo pedido, esto es no se decrete la nulidad de las resoluciones aquí demandadas ni se ordene el restablecimiento del derecho, a favor de mi asistido, solicito respetuosamente, se liquide en sede judicial, el impuestos (sic) de industria y comercio que debe pagar el Instituto Nacional de Vías, teniendo como base lo probado en el proceso, esto es, teniendo en cuenta la base gravable neta de ingresos de peajes debidamente certificados por el Instituto Nacional de Vías, que es la única entidad estatal que para el

caso que nos ocupa, está encargada de recaudar legalmente el peaje en las vías de carácter nacional a cargo de dicha entidad (Se anexan pruebas).” Invocó como disposiciones violadas las siguientes:  Los artículos 95 numeral 9º, 150 numeral 12, 154 inciso 2º y 338 de la Constitución Política.  Ley 6ª de 1992.  Ley 633 de 2000.  Ley 14 de 1983.  Artículo 199 del Decreto 1333 de 1986.  Artículo 14 del Código Civil.  Artículo 58 del Código de Régimen Político Municipal.  Artículo 1º del Acuerdo 52 de 1996.  Código 8161 del Acuerdo Municipal 183 de 1999. En el relato de los hechos, además de transcribir literalmente los actos acusados, la demandante indicó que entre los emplazamientos para declarar y las liquidaciones de aforo no existió unidad conceptual en la motivación. Dijo que, según el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, los peajes son tasas que se cobran para la recuperación de los costos de los servicios que se prestan a la comunidad, y no con el ánimo de obtener utilidades. Sostuvo que los ingresos que se obtienen de su recaudo se reinvierten en las obras de mantenimiento y conservación de las vías, sin generar ganancia alguna para la entidad. Puso de presente que los actos acusados liquidaron el ICA para las vigencias 1997 y 1998, a partir de ciertos acuerdos municipales que no eran aplicables en dichas vigencias. Explicó que en el caso del impuesto del año 1997, se aplicaron

las disposiciones del Acuerdo 082 de 1995, que regía para la vigencia fiscal 1995; y para el año 1998, el Acuerdo 52 de 1996, que regía para la vigencia fiscal 1996. Los cargos de violación que propuso el INVÍAS fueron los siguientes: Ilegalidad de los actos administrativos La parte actora sostuvo que los actos demandados son contrarios a la Constitución y a la ley. Dijo que de acuerdo con el artículo 121 de la Ley 633 de 2000, el INVÍAS, por su naturaleza de establecimiento público, no es sujeto pasivo del ICA. Explicó que el INVIAS recauda la contribución establecida por la Ley 105 de 1993 como peaje, que nada tiene que ver con las actividades o servicios a que se refiere la Ley 14 de 1983. Luego, agregó que, las actividades de servicio sobre las que recae el ICA son las enunciadas en el artículo 36 de la Ley 14 y las análogas a las mismas. Que, sin embargo, el municipio demandado pretende gravar la actividad de recaudo de peaje sin considerar que el peaje es una contribución legal para la recuperación de una parte mínima de la inversión que hace el INVÍAS en el mantenimiento de las vías. Desviación de poder Explicó que el principio de legalidad pregona que las actuaciones de la administración pública deben ceñirse de manera estricta a la ley. Para la actora, los actos acusados fueron expedidos con desconocimiento del principio de legalidad. Que, el Municipio incurrió en desviación de poder que se materializó en la interpretación errada de la Ley 14 de 1983 y del Decreto 1333 de

1986, así como en la contradicción con los artículos 121 de la Ley 633 de 2000 y 14 del Código Civil. Falsa motivación Para la actora, el municipio incurrió en falsa motivación porque interpretó de manera errada que las actividades administrativas que desarrolla el INVÍAS en virtud del Decreto 2171 de 1992 son actividades de servicio de las que originan el Impuesto de industria y comercio. Agregó que los fundamentos utilizados por el municipio para declarar al INVÍAS como sujeto pasivo del ICA no son coherentes. Transcribió apartes de doctrina judicial de la Corporación, relacionada con la necesidad de fundar los actos administrativos en supuestos de hecho y de derecho reales. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Palmira, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de demanda. Frente a las pretensiones cuarta, quinta y sexta dijo que no era cierto que el INVÍAS hubiera pagado $5.576.484.088, derivados de los actos administrativos demandados. Propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones. Alegó que el INVIAS pretende la devolución de la suma de $5.576.484.0889 recaudada por el municipio por concepto del ICA que se le determinó por los años 1985 a 1996. Esta pretensión, dijo, no tiene nada que ver con las vigencias 1997 y 1998 objeto de discusión. También invocó la excepción de inepta demanda porque el Municipio no allegó ni solicitó como prueba las normas locales invocadas como violadas.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la parte resolutiva de la sentencia, (i) declaró parcialmente fundada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones que propuso el municipio demandado, (ii) declaró infundada la excepción de inepta demanda que propuso el municipio demandado, porque la parte actora no allegó las pruebas de las normas locales invocadas como violadas, (iii) declaró la nulidad de los actos demandados, (iv) a título de restablecimiento del derecho, ordenó la devolución de las sumas pagadas por el INVIAS, debidamente indexadas, por la ejecución o cumplimiento de los actos anulados o, las que hubiera embargado el municipio. En su defecto, declaró que el INVIAS no está obligado a pagar ninguna suma de dinero por concepto de administración y recaudo de peaje. Para el Tribunal, la excepción de indebida acumulación de pretensiones prosperó parcialmente porque a pesar de que el INVIAS pidió la devolución de lo pagado como consecuencia de la nulidad de los actos y, a título de restablecimiento del derecho, dejó constancia de que la entidad demandada no demostró el embargo y traslado de las sumas solicitadas en devolución, como consecuencia de la ejecución de los actos acusados. En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal concluyó que el mantenimiento de la infraestructura vial dentro de la jurisdicción del Municipio de Palmira no es una actividad de servicio de las señaladas en la Ley 14 de 1983 y en el Decreto 1333 de 1986. Precisó que el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 señala “un marco especial que si

bien parte de una enunciación, Si otorga una característica común (…) y dentro de la cual no cabe el mantenimiento de la infraestructura vial (así se trate de todo el municipio), en cumplimiento de un contrato de obra pública departamental por efectos en este caso, de la actividad de servicios que INVÍAS realizó, consistente en el mantenimiento de la infraestructura vial dentro del territorio del Municipio de Palmira, pertenece a la Nación y la administración le corresponde al Departamento, ente que es el que suscribe el contrato con INVIAS.” Agregó que “[L]a connotación del (…) Art. 36, no abarca ni toca como actividad de servicios la construcción de una vía pública que no es municipal ni de las dimensiones, calidades y características que identifican la tratada en este proceso.” Con fundamento en la doctrina judicial de esta Corporación, afirmó que los ingresos que se originan en contratos celebrados para el mantenimiento de vías y que se perciben en calidad del precio de los mismos a través de los peajes, no tienen su fuente en una actividad de servicios. Citó apartes de cierta sentencia del 29 de octubre de 1999. Finalmente, consideró que al no configurarse el hecho generador del ICA en el caso de la actividad de servicios que el municipio de Palmira le endilgó a la actora en los actos acusados, hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados. En cuanto al restablecimiento del derecho, ante la ausencia de pruebas, el Tribunal ordenó la devolución de lo que la actora habría pagado efectivamente por concepto del cumplimiento o ejecución de los actos acusados.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado del Municipio de Palmira interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del Tribunal, en el que solicitó que se revoque la decisión y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Su inconformidad con el fallo del Tribunal se centró en que era procedente la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de las pretensiones. Para el efecto, reiteró que la parte actora, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de ciertas sumas de dinero que el municipio no habría recaudado. Dijo que en relación con los actos acusados, el municipio no había adelantado proceso de cobro alguno y que de ese hecho se había dejado constancia en las certificaciones expedidas por la tesorera y la Jefe de Ejecuciones Fiscales del municipio de Palmira, que, según dijo, fueron allegadas al proceso. Agregó que el Tribunal omitió valorar esas certificaciones, y con desconocimiento de la prueba resolvió devolver las sumas efectivamente pagadas. También insistió en que el INVÍAS no demostró que las sumas que solicitó en devolución hubieran sido embargadas y trasladas como consecuencia de la ejecución de los actos demandados. En cuanto al asunto de fondo, dijo que el municipio determinó el impuesto de industria y comercio por los años 1997 y 1998 porque el INVIAS permitió la utilización de la estructura vial del Municipio de Palmira y que, en ejecución de ese servicio, recaudó ciertas sumas sobre las que liquidó el impuesto de industria y comercio. Precisó que el ICA no se liquidó por la administración de los peajes.

Indicó que la actividad de mantener la infraestructura vial en óptimo estado satisface las necesidades de la comunidad que las utiliza, y que el cobro por la realización de esta actividad configura el hecho generador del ICA. Que esa actividad no es incompatible con la función pública que realiza la entidad demandante. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El INVÍAS, además de reiterar los argumentos de la demanda, invocó apartes de cierta sentencia de la Corporación del 29 de octubre de 1999, para reforzarlos. El MUNICIPIO DE PALMIRA reiteró los argumentos del recurso de apelación. El MINISTERIO PÚBLICO conceptuó frente al caso. Solicitó confirmar la sentencia del Tribunal. Adicionalmente, concluyó que el INVÍAS, en desarrollo de las funciones legales de construcción, rehabilitación, mantenimiento, conservación y el cobro por uso de las obras de infraestructura vial no realiza actividades de servicio ni análogas a las que se refiere el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, gravadas con el ICA. Frente a la supuesta indebida acumulación de pretensiones, estimó procedente el restablecimiento del derecho ordenado por el Tribunal, en la medida que si el INVÍAS no es sujeto pasivo del impuesto, tiene derecho a la devolución de lo pagado con ocasión de la actuación de la administración municipal, siempre y cuando la entidad haya realizado un pago efectivo y con soporte en los actos declarados nulos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir si se ajustaron a derecho las Resoluciones AJE451-00-009 y AJE-451-00-010 del 12 de junio de 2000, que liquidaron el impuesto

de industria y comercio a cargo de la demandante por los años 1997 y 1998, respectivamente; así como las Resoluciones números AJE-451-01-037 y AJE451-01-038 del 8 de octubre de 2001, confirmatorias de las primeras. En los términos del recurso de apelación que interpuso el Municipio de Palmira, la Sala definirá los siguientes aspectos: i) Si es procedente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y, ii) Si la actividad de permitir el uso de la malla vial del Municipio de Palmira por parte del INVÍAS es una actividad gr