CE-76001-23-31-000-2001-0912-01(AP)-2004

ACCION POPULAR - Valoración probatoria de copias simples / COPIA SIMPLE - Valor probatorio / DOCUMENTO PRIVADO - Copia simple / DOCUMENTO PUBLICO - Copia autenticada Revisado el expediente, la Sala encuentra que la mayor parte de los documentos allegados al mismo obran en copia simple, motivo por el cual considera necesario precisar que para efectos de su valoración probatoria deben observarse las reglas del C.P.C., aplicables al caso concreto en virtud de lo dispuesto en los artículos 44 de la Ley 472 de 1998 y 267 del C.C.A. Según lo previsto por dicho estatuto los documentos públicos se presumen auténticos, mientras no se pruebe lo contrario mediante tacha de falsedad (art. 252), y pueden ser aportados en originales o en copias (art. 253); sin embargo, éstas últimas sólo tendrán el mismo valor probatorio del original cuando: a) hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia auténtica; b) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente, y c) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa (art. 254). Debe advertirse que la reforma tácita que introdujo la Ley 446 de 1998, respecto de los artículos 252 y 254 del C. de P. C. (hoy expresa en relación con la primera de dichas normas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 794 de

2003), sólo se refiere a los documentos privados, y no a los documentos públicos, lo que se desprende claramente del artículo 11 de la misma, conforme al cual “ en todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación...”. Siendo ello así, sólo tienen mérito probatorio aquellos documentos públicos allegados en original o en copia auténtica; por consiguiente, los que no cumplan con dicha formalidad no podrán tenerse como pruebas para efectos de decidir el presente asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C. cinco (5) de febrero de dos mil tres (2.003) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-0912-01(AP)

Actor: CESAR AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI -FONDO FINANCIERO ESPECIALIZADO DE CALI - BANCALIReferencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el Municipio de Santiago de Cali y la parte actora contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2003, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se decidió lo siguiente: “1.Acceder a la acción popular instaurada por el señor Cesar Augusto Rodríguez Piedrahita. 2.Como consecuencia de lo anterior ordenase al Municipio de Cali -Fondo

Financiero Especializado pagar la suma que dentro del proceso las partes reconocen como deuda y que asciende a un total de catorce mil millones de pesos ($14.000.000.000), al Fondo Local de Salud. Si el accionado ha cancelado la totalidad de la acreencia o parte de ella, dicho pago deberá deducirse del total atrás señalado. 3.Conceder al Municipio de Santiago de Cali -Fondo Financiero Especializado el plazo de 90 días contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que establezca en forma definitiva la deuda causada por las vigencias de 1998, 1999 y 2000. Y el monto igualmente adeudado y causado desde el 1 de enero de 2001 hasta la fecha. 4.Conceder al Municipio de Cali -Fondo Financiero Especializado el plazo de seis meses contados a partir del vencimiento de los noventa días antes señalados, para la cancelación de las sumas correspondientes a las vigencias 2001, 2002, y 2003.

5. Conceder al plazo de un año contado a partir del vencimiento de los noventa días anteriormente fijado (sic), para gestionar y adelantar las diligencias legales administrativas propias, dentro del marco político administrativo municipal, para la cancelación dela obligación establecida en las vigencias anteriores, es decir, 1998, 1999 y 2000.

(...)” ANTECEDENTES La demanda El 23 de marzo de 2001, el señor Cesar Augusto Rodríguez Piedrahita, actuando en nombre propio, interpuso acción popular contra el Municipio de Santiago de Cali -Fondo Financiero Especializado de Cali “Bancali”- con el fin de

obtener la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa. (folios 29 a 40). Los hechos invocados como fundamento a la acción se sintetizan en los siguientes términos: La Defensoría del Pueblo realizó una investigación con el fin de identificar las causas que dieron lugar a la crisis del sector salud, en especial la del sector hospitalario. En ella se concluyó que existen alteraciones en la destinación y flujo de los recursos disponibles para financiar el sistema subsidiado de salud. Como consecuencia de la mencionada investigación, la Defensoría del Pueblo emitió la Resolución Defensorial No. 006, en la cual se estableció que el régimen subsidiado de salud registra, en la actualidad, un déficit que asciende “a una suma cercana a los cien mil millones de pesos ($100.000.000.000)”; y que dicho faltante se aceptó por más de 900 alcaldes del país, quienes al responder a la circular 103 de la Superintendencia Nacional de Salud manifestaron no haber girado las sumas a su cargo pese a que el Ministerio de Hacienda había efectuado los correspondientes giros a Departamentos y Municipios “para que estos, a su vez procedan a desembolsarlos a las Administradoras del Régimen Subsidiado en Salud”. Entre las irregularidades cometidas por los municipios se encontraron las siguientes: -La pignoración de cuentas y rentas con destinación específica como garantía para adquirir créditos redescontables con el FINDETER -La aplicación de los recursos en depósitos para obtener rendimientos. -La utilización de los recursos en múltiples e indeterminados propósitos. En el caso concreto de Cali se resaltó lo siguiente:

En 1997, el Concejo Municipal de dicho municipio autorizó la creación del Fondo Especializado de Cali “BANCALI”, para que a través de él se canalizara la inversión de todos los recursos de la entidad territorial, incluido el situado fiscal, la participación en los ingresos corrientes de la Nación y la Cofinanciación del

FOSYGA.

Dicho fondo, desconociendo que se trata de rentas con destinación específica, invirtió los recursos de la salud, específicamente los del régimen subsidiado, en “títulos de alto riesgo y de liquidez indefinida o contingente”. El Municipio de Cali reunió en un fondo común, los recursos correspondientes a la salud con los demás recursos, para configurar con ellos “unidad de caja, para inversiones y gastos”. Adicionalmente, por disposición del Concejo Municipal, una parte de los rendimientos que produce “Bancali” se convierte en activos de libre destinación, sin importar si el capital que les dio origen es de destinación específica. Todo lo anterior vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues dichos manejos afectan la cobertura y calidad del régimen subsidiado de salud. Con base en lo anterior, solicitó ordenar al Municipio de Cali que entregue la totalidad de los recursos adeudados a las administradoras del régimen subsidiado de salud, así como a las instituciones prestadoras del servicio de salud y que se abstenga de realizar desviaciones y retardos con los recursos del régimen subsidiado de salud. Finalmente, solicitó el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Contestación de la demanda El Municipio de Santiago de Cali

El 12 de octubre de 2001, el Municipio de Santiago de Cali, actuando por medio de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones formuladas por el actor (folios 232 a 243). Señaló que el municipio no desvía los recursos girados por la Nación con destino al sector salud; por el contrario, todas las obligaciones con las ARS se han cumplido en la medida en que dichos recursos han sido recibidos por la Tesorería Municipal. Explicó que la organización del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud, establecido por la Ley 100 de 1993, se reglamentó por el Decreto 2357 de 1995. Adujo que a los municipios les corresponde dirigir el régimen subsidiado de conformidad con las normas y orientaciones del Gobierno Nacional, el Ministerio de Salud y el Consejo Nacional de Seguridad Social en salud, a cargo de los cuales está la dirección, control y vigilancia de dicho régimen. Agregó que el municipio debe adoptar y adecuar las políticas para la ampliación de la cobertura del servicio de salud a través del régimen subsidiado. En cumplimiento de esta labor debe suscribir los contratos o convenios necesarios para la administración de los recursos del régimen subsidiado, convocar la inscripción de las administradoras del régimen subsidiado, suscribir contratos con las que sean seleccionadas, crear una base de datos de todos los beneficiarios del régimen subsidiado, etc. Dijo que la cobertura del régimen subsidiado depende de la disponibilidad de recursos. Precisó que las entidades territoriales únicamente adquieren compromiso con las ARS, pues con ellas celebra los contratos. “Lo que tiene que ver con hospitales, centros clínicos o instituciones prestadoras de salud no es

responsabilidad del municipio”. Sostuvo que, con fundamento en la Ley 10 de 1990, se expidió el Acuerdo No. 046 de 1990, por medio del cual el Concejo Municipal creó el Fondo Local de Salud del Municipio de Santiago de Cali que se reglamentó por el Decreto extraordinario No. 0793 de 1991. Afirmó que dicho fondo recauda todos los recursos que corresponden a la Dirección del Sistema Municipal de Salud del municipio, los administra y efectúa los pagos correspondientes a obligaciones legalmente exigibles a la Dirección Superior del Sistema Municipal de Salud de Cali. El Fondo Financiero Especializado se creó por el artículo 525 del Acuerdo 01 de 1996, que fue modificado por el artículo 2 del Decreto 041 del mismo año. En dicha modificación se estableció que BANCALI “tiene por objeto realizar el manejo de tesorería con los recursos financieros de los organismos de la Administración Central, de los Fondos Municipales Especiales ordenados o autorizados por la Ley o Acuerdo Municipal, y las Entidades Descentralizadas del Municipio mediante las colocaciones temporales en entidades de carácter financiero y prestar las entidades municipales a corto y mediano plazo los dineros recibidos con el fin de contribuir a la promoción del desarrollo físico, económico, social y cultural del Municipio de Santiago de Cali”. Como consecuencia de lo anterior, a partir de 1996, el Fondo Local del Municipio de Cali deposita en el Fondo Financiero Especializado de Cali “Bancali”, algunos de los recursos que forman parte del presupuesto. Sostuvo que, anteriormente, cuando la Tesorería Municipal recibía las

transferencias de la Nación para salud, las depositaba en el Fondo Especializado, el cual a su vez las transfería al Fondo Local de Salud. Hasta el 31 de diciembre de 2000 se trasladaron al fondo local mil ciento treinta y seis millones de pesos ($1.136.000.000) con los cuales se cancelaron obligaciones a las administradoras del régimen subsidiado, que correspondía a contratos celebrados en la vigencia 2000-2001. A partir de febrero de 2001, los recursos transferidos por la Nación para la salud son recibidos por la Tesorería Municipal, que los traslada al Fondo Local de Salud para la contratación del régimen subsidiado de Salud; por consiguiente, a partir de esa fecha el Fondo Local de Salud no ha realizado traslado de recursos por ningún concepto al Fondo Financiero Especializado “Bancali”. Estos dineros se depositan en una cuenta de ahorros cuyo titular es el Fondo Local de Salud. Con base en lo anterior concluyó que el municipio no ha vulnerado el derecho a la moralidad administrativa. El Fondo Financiero Especializado Mediante auto de 3 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo del Valle citó al Fondo Financiero Especializado con el fin de integrar el listisconsorcio necesario integrado por éste y el Municipio de Cali. (Fl. 564.) El 5 de octubre siguiente, el aludido fondo contestó la demanda exponiendo los siguientes argumentos: Es cierto que la Defensoría del Pueblo realizó el informe evaluativo 03-0110 en el cual se afirma que existe un elevado número de entidades territoriales que “obstaculizan el seguimiento detallado y puntual de sus flujos de dinero”.

El Fondo Financiero Especializado no tiene cuentas con destinación específica pignoradas a bancos comerciales para respaldar créditos redescontables. Antes del 31 de diciembre de 2000, el Fondo constituyó algunos depósitos a término, pero en la actualidad no existe constancia de su valor y características. Desde el 1 de enero de 2001 el Fondo no ha constituido ningún CDT, ni ha obtenido rendimientos financieros por este medio. En el período comprendido entre el 1 de enero de 2001, hasta el momento el F.F.E. ha recibido los siguientes recursos del Fondo Local de Salud: Enero 22 de 2001 $2.288.532.552 Enero 23 de 2001 $2.306.036.863 Marzo 24 de 2001 $1.366.764.772 Total $5.961.334.187 Además, entre el 29 de enero de 2001, hasta el 4 de abril del mismo año, el F.F.E. retornó al F.L.S. la suma de $6.401.271.195, a medida que estos recursos fueron solicitados, es decir que se retornó un mayor valor, en tanto que los rendimientos de los recursos de este último fueron solamente $19.778.091. Finalmente, el F.F.E. dijo que no le consta sí en períodos anteriores al año 2001 se efectuaron las operaciones mencionadas por el actor, pues la contabilidad llevada mediante software CGUNO no disponía de una información en tal sentido. Con base en lo anterior, solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Audiencia de Pacto de Cumplimiento El 8 de abril de 2002, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento. (folios 422 a 424).

El apoderado del municipio demandando manifestó que, de acuerdo con las cifras y balances del Fondo Financiero Especializado el valor adeudado por éste no corresponde a la cifra de veintitrés mil millones de pesos, sino a catorce mil millones, correspondiente a montos causados con anterioridad a febrero de 2001, pues a partir de ésta fecha los recursos por transferencias de la Nación que corresponden a la salud se giran directamente a través de la Tesorería Municipal al Fondo Local de Salud. Los catorce mil millones están tratando de recuperarse por las vías jurisdiccionales pertinentes; por consiguiente, la Administración Municipal no solo no ha vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa sino que, por el contrario, lo ha defendido empleando todos los medios posibles para recuperar el dinero y ponerse al día con el Fondo Local de Salud. Por su parte, el demandante expresó que es evidente la aceptación de responsabilidad por el municipio y propuso llamar en garantía a las personas o entidades a quienes, en criterio de la entidad territorial, les corresponda reponer los dineros perdidos. El municipio no aceptó la propuesta del demandante, por lo que, al no existir acuerdo se declara fallida la audiencia. Sentencia de Primera Instancia. El 7 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle accedió a las pretensiones de la demanda (folios 568 - 597). Señaló que la intención del legislador fue ubicar el derecho colectivo a la moralidad administrativa en el ámbito de protección del patrimonio público como bien de la comunidad. Afirmó que se encuentra probado en el proceso que el Municipio de Cali incurrió en conductas activas y omisivas con respecto al manejo de los recursos

destinados a la salud. Trajo a colación lo dicho en el informe evaluativo del sector salud elaborado por la Defensoría del Pueblo. Dijo que el Municipio de Cali reconoció de forma expresa las actuaciones que se le imputan en dicho informe, admitió que debe la suma de catorce mil millones y que para su recuperación se han adelantado las gestiones pertinentes. Adujo que los dineros destinados al régimen subsidiado de salud no fueron tratados de conformidad con lo dispuesto en la constitución y la ley. Explicó que, el hecho de que el municipio haya efectuado acciones para recuperar los dineros perdidos no lo exonera de la obligación de pagar las sumas debidas. Con base en lo anterior, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al municipio de Cali -Fondo Financiero Especializadopagar las sumas adeudadas correspondientes a las vigencias de 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003. La impugnación La parte actora El 25 de marzo de 2003, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia manifestando su desacuerdo con lo dispuesto en los numerales 6 a 8 de la parte resolutiva de la providencia cuyo tenor literal es el siguiente: “6.-Señalar a favor del doctor Cesar Augusto Rodríguez Piedrahita, como incentivo la cantidad de quince (15) salarios mínimos. 7.Compúlsense sendas copias de la demanda, del auto admisorio, del informe evaluativo No. 03 -01110 (folios 4 a 16) de la Resolución Defensorial No. 006 de febrero del 2000 (Folios 17 a 28 y de esta

providencia con destino a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 8.Negar las demás pretensiones de la demanda.” Señaló que el incentivo económico que debe reconocerse es el previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, es decir el equivalente al 15% de los dineros recuperados en los casos de vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa. Finalmente, agregó que el Tribunal erró al no ordenar el establecimiento de un comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, pues a través de este es posible vigilar la ejecución de las ordenes allí impartidas. El Municipio de Santiago de Cali El 28 de marzo de 2003, el Municipio de Santiago de Cali, actuando por medio de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Señaló que el a-quo, al resolver el asunto de fondo, no tuvo en cuenta varios aspectos expuestos en la contestación de la demanda. Sostuvo que, al igual que el demandante, el Tribunal confunde el cumplimiento de las normas territoriales que ordenan que los fondos de las Tesorerías Municipales transfieran sus recursos al Fondo Especializado para que éste los administre e invierta con el principio rector de las normas presupuestales de unidad de caja y con la desviación de recursos destinados a la salud. Explicó que los responsables de la Tesorería Municipal y de los Fondos, como el Local de Salud, transfirieron sus recursos al Fondo Financiero Especializado para que estos fueran administrados y éste último, “cumpliendo con

sus funciones y atendiendo su objeto los invirtió, no sólo de acuerdo con lo establecido en la normatividad local, sino con la nacional.” Precisó que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 98 a 103 del Decreto 111 de 1996, “en el manejo de la cuenta única nacional, se puede llevar a cabo operaciones financieras, bien sea de manera directa o través de intermediarios autorizados, con la coordinación del máximo órgano de dirección presupuestal.” Agregó que dichas normas establecen que los rendimientos obtenidos por el sistema de cuenta única pertenecen a la Nación, con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social. Afirmó que, de conformidad con el Decreto 359 de 1995, los recursos de los establecimientos públicos -calidad que tiene el Fondo Financiero Especializadodeberán manejarse en entidades financieras sometidas al control y vigilancia del Estado y deberán sujetarse a los mismos esquemas definidos para la dirección del Tesoro Nacional, bajo la responsabilidad de los funcionarios que tengan la facultad de su manejo. Adicionalmente, dicha norma prevé que los recursos que la dirección del Tesoro Nacional , o quien haga sus veces a nivel territorial, transfiera a las cuentas en cada órgano no tendrán por objeto proveer de fondos a entidades financieras, sino atender compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales; mientras se desarrolla el objeto de la apropiación, la Dirección General del Tesoro deberá efectuar inversiones que garanticen seguridad y rendimiento. Adujo que el Fondo Financiero Especializado realizó las inversiones

observando lo dispuesto en la aludida norma, pues las entidades en las que se invirtió no se encontraban ni liquidadas ni en quiebra para ese momento y eran vigiladas por el DANCOOP, hoy DANSOCIAL. Dijo que los dineros invertidos no han sido desviados; por esta razón los agentes liquidadores de dichas entidades aceptaron dentro de sus procesos de liquidación los créditos reclamados por el Fondo Especializado. Argumentó que el Tribunal no tuvo en cuenta la naturaleza jurídica del Fondo, sus facultades y funciones y la relación de éstas con el municipio; por consiguiente, no podía concluir que se vulneró la moralidad administrativa, pues para ello debía precisar el contenido de dicho derecho colectivo en el caso concreto. Finalmente, señaló que el Fondo Financiero Especializado ha devuelto al Fondo Local de Salud la suma de seis mil cuatrocientos un millones doscientos setenta y un mil ciento noventa y cinco pesos ($6.401.271.195.). El Fondo Financiero Especializado El 31 de marzo de 2003, el Fondo Financiero Especializado, actuando por medio de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Manifestó que las inversiones se efectúan de conformidad con sus estatutos, los cuales están contenidos en el Acuerdo No. 41 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Cali; por consiguiente, no puede afirmarse que ha desviado recursos. Sostuvo que las cooperativas en las que invirtió estaban sometidas al a vigilancia del DANCOOP hoy DANSOCIAL, y al momento de hacer las inversiones, tales entidades no estaban intervenidas ni en liquidación; dicha

circunstancia se presentó después de la inversión, por lo que el Fondo se hizo parte en el proceso de liquidación y se reconoció como acreedor mayoritario. Explicó que no se puede hablar de desviación de recursos cuando las transacciones efectuadas con ellos obedecieron a criterios de rentabilidad, sin pensar que las entidades financieras en las cuales se invirtió entrarían en crisis de liquidez. Agregó que no le corresponde al demandante ni a la Defensoría calificar las operaciones realizadas por el fondo como desviación de recursos, en tanto que ni siquiera la Contraloría Municipal “ha podido a la fecha señalar responsable fiscalmente a ningún funcionario de la Administración por el manejo de dichos recursos”. Señaló que calificar las inversiones realizadas como desviación de recursos es negar la creación de los establecimientos públicos autorizados por la ley para obtener mayor rentabilidad de los mismos. “Entonces debe el Fondo Financiero Cerrar sus actividades a partir de la fecha de ejecutoria de la Sentencia que se apela, pues su objeto social es precisamente el de darle un manejo financiero a los recursos que recibe el Municipio de Cali”. Al referirse a la investigación adelantada por la Defensoría del Pueblo, adujo que, en la mayoría de los casos investigados en todo el país, se constató que no se conoce con precisión dónde se encuentran los recursos de la salud; en el caso del Municipio de Cali, se sabe dónde están dichos recursos y es claro que no fueron utilizados por el ente territorial para fines diversos de su destinación específica; lo ocurrido obedeció a una desafortunada inversión. Sobre el testimonio rendido por el Dr. Jorge Iván Ospina, que tuvo en

cuenta el Tribunal para acceder a las pretensiones de la demanda, señaló lo siguiente: “No es cierto que el Doctor Jorge Iván Ospina haya sido el Secretario de Salud en la época en que ocurrieron los hechos, pues los mismos sucedieron durante los años 1997, 1998, 1999 y 2000 y el doctor fue nombrado como tal por el actual mandatario, Comunicador Jhon Maro Rodríguez Flórez, quien se posesionó (sic) el día 1 de enero de 2001. Tampoco es cierto que los recursos fueron trasladados irregularmente por la Administración Municipal a la entidad que represento, pues dicho traslado obedece al cumplimiento de las disposiciones señaladas en el Acuerdo Municipal No. 01 de 1996 y 41 de 1999, normas que crearon y reglamentaron el Fondo Financiero, además como se explicaría entonces, que el propio doctor Ospina durante su mandato como Secretario de Salud Municipal haya trasladado recurso de destinación específica del Fondo Local de Salud al Fondo Financiero Especializado, tal como lo acreditan los oficios No. Dp0285 de marzo 26 de 2001, oficio S/N de enero 23 de 2001 y oficio S/N de enero 22 de 2001. Valdría la pena preguntarse entonces, en virtud de que norma el Doctor Ospina trasladó dichos recursos al Fondo Financiero, no sería también un traslado irregular, sí desconoce la legalidad del Fondo Financiero y del Municipio para manejar sus recursos en este establecimiento público” Con base en lo anterior solicitó revocar la sentencia recurrida pues no está demostrado plenamente que el derecho a la moral administrativa haya sido

violado por el Fondo. Alegatos de conclusión La parte actora El 4 de diciembre de 2003, el demandante, actuando por medio de apoderado , presentó alegatos de conclusión exponiendo los siguientes argumentos: En la demanda se pidió ordenar la entrega inmediata de los recursos adeudados a las ARS e IPS con los intereses e indexaciones correspondientes, pues el colapso del sistema de salud no da espera; no obstante, el fallo de primera instancia no ordenó el reintegro inmediato, por lo que se insiste en dicha pretensión. Sería importante que el fallo de segunda instancia precise, con exactitud, cuáles son las entidades que se encargarían de hacer uso de los dineros recuperados con ocasión de la presente acción, las cuales deberán, además, presentar un informe periódico al comité de verificación de cumplimiento y al Tribunal. Por otra parte, insistió en la pretensión de prevenir al Municipio demandado para que no vuelva a incurrir en las conductas censuradas, pues el Tribunal no accedió a la misma pese a su importancia para el asunto. Respecto del incentivo reconocido en su favor precisó que, teniendo en cuenta que el derecho cuya protección se solicita es la moralidad administrativa, la fijación de aquél debe efectuarse de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, es decir que deberá ser equivalente al 15% de los dineros recuperados. Finalmente, insistió en la conformación del comité de verificación del cumplimiento del fallo. CONSIDERACIONES Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de

la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos mediante esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos

de procedencia de la acción popular. La Moralidad Administrativa En otras oportunidades1, la Sala ha reconocido que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios proclamados por la Constitución. Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación directa de dichos principios “cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas”2. 1 AP-170, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002 Consejo de Estado. Sección Tercera. 2 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una determinada institución jurídica3; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los