CE-76001-23-31-000-2001-0912-02(AP)-2001

ACCION POPULAR - Recurso de apelación respecto de medidas cautelares / MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION POPULAR - Recurso de apelación solo procede contra el auto que las decrete y a instancia del demandado En la específica materia de medidas cautelares, el artículo 26 de la Ley 472 dispuso: «Art. 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo ...». Según la norma transcrita, solamente el auto que decrete las medidas cautelares es susceptible del recurso de apelación, y solo a instancias del demandado. No así el que las deniegue. Se rechazará, entonces, por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis de diciembre de dos mil uno Radicación número: 76001-23-31-000-2001-0912-02(AP-0912)

Actor: CESAR AUGUSTO RODRÍGUEZ PIEDRAHITA Referencia: ACCION POPULAR Se decide la apelación interpuesta por el actor contra el auto de 21 de septiembre de 2001, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó una medida cautelar y negó las demás medidas solicitadas .

1. ANTECEDENTES CESAR AUGUSTO RODRÍGUEZ PIEDRAHITA instauró acción popular contra la

ALCALDÍA DE CALI y el FONDO FINANCIERO ESPECIALIZADO DE CALI – BANCALI, para la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en los siguientes términos: 1.1. Hechos La Defensoría del Pueblo realizó una investigación con el fin de establecer las causas de la crisis de la salud y, en especial, la hospitalaria, que arrojó como resultado la existencia de alteraciones en la destinación y flujo de los recursos disponibles para financiar el sistema subsidiado de salud. Con fundamento en la investigación y en el informe presentado por la Superintendencia Nacional de Salud al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) sobre el estado de la deuda de las entidades territoriales con las Administradoras del Régimen Subsidiado en Salud (A.R.S.) para 1999-2000, la Defensoría del Pueblo expidió la Resolución 006, donde se registra el déficit del Régimen Subsidiado de Salud. La Defensoría sostiene en su informe que existe un alto número de entidades territoriales de orden municipal que obstaculizan el seguimiento detallado y puntual de sus flujos de dinero, que con sus diversas fuentes y sus variadas posibilidades de utilización se dificulta su destinación, encontrando irregularidades comunes como son: a) Pignoración de cuentas y rentas con destinación específica; b) Aplicación de recursos en depósitos para obtener rendimientos; c) Utilización de los recursos en múltiples e indeterminados propósitos. Estas conductas son las principales causas del insuficiente e inoportuno flujo de recursos que determinan las deficiencias en la prestación del servicio de salud.

En el caso de Cali, el Concejo Municipal autorizó desde 1997 la creación del Fondo Especializado de Cali – BANCALI para que a través de este se canalizara la inversión de todos los recursos del municipio, incluidos el situado fiscal, la participación de los ingresos corrientes de la Nación y la cofinanciación del FOSYGA. Este Fondo viene invirtiendo los recursos de la salud en títulos de alto riesgo y de liquidez indefinida o contingente, en cooperativas sin ninguna vigilancia ni garantía, alguna de las cuales están quebradas o en proceso de liquidación, desatendiendo así la normativa constitucional y legal de la destinación específica. 1.2. Pretensiones Solicitó se proteja el derecho e interés colectivo a la moral administrativa, se declare responsable al Municipio de Cali de vulnerar este derecho y se ordene la entrega inmediata de los recursos adeudados a las A.R.S., a las I.P.S., hospitales, centros clínicos y demás entidades, con los intereses e indexaciones correspondientes. Adicionalmente, pidió como medidas cautelares:

1. Ordenar la cesación de los actos de desviación de recursos de la salud hacia otros fines;

2. Ordenar a los demandados remitir a las A.R.S. los dineros adeudados, para que éstas contraten con las I.P.S. los servicios de salud requeridos para la población vulnerable asegurada.

3. Decretar el embargo de las cuentas del municipio que provengan del régimen subsidiado de salud, correspondientes a los recursos de transferencias por parte de la Nación, situado fiscal, aportes de Cajas de Compensación, uno por ciento (1%) de los aportes recaudados por

las E.P.S., recursos propios, rentas cedidas por impuestos de consumo de licores y cerveza y juegos de azar y, al aporte creado por el Gobierno mediante Decreto 955 de 2000 «que somete a disponibilidad recursos en cada vigencia obtenidos por vía de impuestos».

4. Ordenar a la demandada que preste caución para garantizar el cumplimiento de las medidas impuestas, cuyo monto debe ser proporcional al perjuicio causado a la comunidad y, en especial, a las A.R.S., a las I.P.S., hospitales y demás entidades de salud.

2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal, mediante auto de 21 de septiembre de 2001, admitió la acción popular, decretó la medida cautelar del numeral 1 de la petición y negó las demás medidas.

El a quo negó la solicitud del numeral segundo por considerar que concierne al fondo del asunto, como quiera que el resarcimiento del derecho se dirige a lograr la entrega de la totalidad de los recursos adeudados a las administradoras del régimen subsidiado y a las instituciones prestadoras de salud y demás entidades. Negó, igualmente, el embargo pedido en el numeral tercero porque las cuentas no fueron identificadas ni establecido el origen de los dineros. Respecto de la caución, el Tribunal consideró que ésta se exige para garantizar el cumplimiento de las medidas cautelares y no consideró necesario fijarla, toda vez que la medida cautelar constituye una orden cuya desatención constituye desacato.

3. LA IMPUGNACION El demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la providencia de 21 de septiembre de 2001, en cuanto denegó algunas de

las medidas cautelares impetradas, enrostrando errónea interpretación de las normas aplicables y de la jurisprudencia del Consejo de Estado. El origen de las cuentas por embargar sí fue establecido en la solicitud; y en cuanto a su identificación, señala que se trata de las cuentas números 582720017 y 58206052-1 del Banco Popular, Oficina Cosmocentro de Cali, cuyo titular es el Fondo Local de Salud Régimen Subsidiado, lo mismo que las cuentas corrientes del Municipio de Cali en el Banco Popular. Solicita, por lo tanto, se decrete el embargo inmediato de dichas cuentas bancarias. Respecto de la caución, sostiene que como está determinada en la ley tiene por objeto prevenir el daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. Existe, por lo tanto, error de interpretación del Tribunal al equipararla con una medida coercitiva, siendo así que la ley aclara cuáles son las medidas coercitivas y éstas solo se aplican en caso de desacato a una orden del juez. En este caso, es necesario ordenar prestar caución, conforme a los hechos discutidos.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso tiene por objeto que se revoque el auto 21 de septiembre de 2001, en cuanto el Tribunal denegó algunas de las medidas cautelares solicitadas en la demanda.

El artículo 2º de la Ley 472 de 1998, establece: «Art. 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el

peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». El Tribunal, mediante el auto apelado denegó, la segunda medida cautelar por considerarla atinente al fondo del asunto, ya que el resarcimiento del derecho colectivo se dirige a lograr la entrega de la totalidad de los recursos adeudados a las administradoras del régimen de la salud y a las instituciones prestadoras de salud y demás entidades. En cuanto a la tercera medida, consistente en el embargo de las cuentas bancarias del municipio, sostuvo que no se identificaron las cuentas ni se estableció el origen de los dineros. En cuanto a la caución, no la consideró necesaria toda vez que la medida cautelar decretada constituye una orden perentoria de obligatorio cumplimiento, es decir, corresponde a una medida coercitiva. Según el régimen especial establecido por la Ley 472 para los recursos en el trámite de la acción popular, el recurso de apelación procede contra la sentencia (art. 37) y el de reposición contra los autos (art. 36). En la específica materia de medidas cautelares, el artículo 26 de la Ley 472 dispuso: «Art. 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo ...». Según la norma transcrita, solamente el auto que decrete las medidas cautelares es susceptible del recurso de apelación, y solo a instancias del demandado. No

así el que las deniegue. Se rechazará, entonces, por improcedente, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : RECHÁZASE por improcedente, el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 21 de septiembre de 2001, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto denegó algunas de las medidas cautelares solicitadas por el demandante. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de septiembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA