CE-76001-23-31-000-2001-2019-01(AC-1117)-2001

VIA DE HECHO - Se configura cuando un mismo órgano judicial profiere dos decisiones sobre el mismo hecho que son contradictorias / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Se vulnera al proferir el Tribunal dos providencias contradictorias sobre el mismo hecho / CONTRATO LABORAL DEL ISS - La controversia sobre el mismo debe ser conocido por la Justicia Ordinaria / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se vulnera al proferir decisiones contradictorias / ACCION DE TUTELA - Es procedente al existir vía de hecho por decisiones contradictorias La vía de hecho radica en el defecto procedimental consistente en que el Tribunal Superior de Buga en su Sala de Decisión Laboral, se pronunció dos veces de manera opuesta sobre el mismo asunto, vulnerando de esta forma el debido proceso que le asiste a las partes creando inseguridad jurídica y colocando al demandado frente a una denegación de justicia, teniendo en cuenta que presentada la demanda ante la justicia ordinaria laboral y puesto el proceso a consideración del superior, éste decide que el competente para adelantarlo es el juzgado laboral ordinario de instancia el cual agota todas las etapas procesales, profiere sentencia, que es recurrida ante el Tribunal Superior de Buga y contrariamente a lo decidido en tal oportunidad, avaló la tesis que la jurisdicción que debe conocer del asunto es la Contencioso Administrativa, resolviendo decretar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto “número 041 del 23 de marzo de 2000, por falta de jurisdicción”. Esta Sala observa que como se trata de una vinculación por contrato de trabajo, de acuerdo con la afirmación que se hace en la providencia que se

analiza no existe ninguna duda de que la competente es la Jurisdicción Ordinaria. Por lo demás, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Buga desconoció la jurisprudencia en materia contenciosa respecto de los actos que expide el Instituto de Seguros Sociales, en la relación laboral de un trabajador particular u oficial que se rige por las normas ordinarias de trabajo, asunto en el cual aunque el auto es expedido por una autoridad pública, su naturaleza es laboral y se somete a la justicia ordinaria. En consecuencia estima la Sala que tal conducta judicial atenta contra la seguridad jurídica y por tanto no puede generar sino desconfianza en la administración de justicia, y podría percibirse como una burla a los particulares que creyeron y se sometieron al imperio del sistema normativo, pues nadie sabría nunca con certeza si el conflicto llevado ante los jueces ha cesado en virtud de un fallo, o si aún se puede esperar que aquellos modifiquen su decisión. Todo lo cual comporta, y de manera ostensible, un desacato al precepto constitucional (art. 29) que obliga a los jueces a seguir en todo caso las reglas propias de cada juicio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá D. C., agosto veinticuatro (24) de dos mil uno (2001) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-2019-01(AC-1117)

Actor: LAURA ROSA CARVAJAL BARAYA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA (Acción de Tutela)

Se decide la impugnación del fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 13 de julio de 2001, que reconoció el amparo constitucional invocado en contra de la providencia de fecha 14 de junio de 2001, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga dentro del proceso ordinario de mayor cuantía instaurado por la accionante en contra del Instituto de los Seguros Sociales. ANTECEDENTES A través de apoderado judicial, la Señora LAURA ROSA CARVAJAL BARAYA, instauró acción de tutela contra la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, invocando la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia y seguridad jurídica de las decisiones judiciales, consagrados en la Constitución Política. Los hechos que sirvieron de fundamento a la petición de tutela, se sintetizan así: La accionante solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales, el reconocimiento de la pensión de vejez, siéndole ésta denegada en un principio a través de la Resolución No. 04901 del 24 de julio de 1992 y concedida después por medio de la Resolución 03526 del 14 de septiembre de 1993, a partir del 6 de septiembre de 1991, acto que fue revocado en todas sus partes por revocatoria directa a través de la Resolución No. 7467 del 15 de noviembre de 1994. Presentada demanda laboral en contra del Instituto de Seguros Sociales, el 4 de octubre de 1999 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga la rechaza de

plano por falta de jurisdicción y competencia, auto recurrido que fue resuelto a través de providencia del 1º de marzo de 2000, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga revocándolo y ordenando al juzgado de instancia conocer del asunto. Surtido el trámite correspondiente, el citado Juzgado profirió fallo de fecha 29 de septiembre de 2000 accediendo a las súplicas de la demanda, ordenando al Instituto de los Seguros Sociales pagar las mesadas pensionales dejadas de percibir y demás derechos causados. La apoderada de la entidad demandada apeló la sentencia argumentando falta de jurisdicción y competencia de la justicia ordinaria para el caso concreto, recurso decidido por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Buga, que en su momento estudió el recurso de apelación interpuesto en contra del auto del citado Juzgado, que rechazó la demanda por falta de jurisdicción y que ordenó su conocimiento. Por medio de auto de fecha 28 de marzo de 2001 el Tribunal de instancia resuelve decretar la nulidad de todo lo actuado en el juicio por falta de jurisdicción. El anterior auto fue recurrido y decidido por la misma Sala mediante providencia de fecha 14 de junio de 2001, no reponiéndolo. Considera la accionante que se vulneraron los derechos fundamentales invocados, por cuanto existiendo providencias que señalaban como competente a la justicia ordinaria laboral, el Tribunal Superior de Buga al cambiar de criterio no motivó su decisión y no se pronunció sobre la solicitud del peticionario en el sentido de dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 446 de 1.998.

EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Contencioso Administrativo de Valle del Cauca que conoció en primera instancia la acción constitucional, evidenció la existencia de una vía de hecho, precisando lo siguiente: Considera que se le han vulnerado a la accionante los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, teniendo en cuenta el contenido del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 362 de 1997, que señala como competente para conocer del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral. Reafirma la anterior argumentación transcribiendo apartes de la sentencia de fecha 25 de octubre de 1.995, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente No. 9051, en donde figura como demandado el Instituto de Seguros Sociales y en la que se señala que no todos los actos administrativos proferidos por dicho Instituto son sometidos al control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los actos que se profieran para el reconocimiento de prestaciones derivadas de un contrato de trabajo, pese a ser actos administrativos, según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, son enjuiciables ante la justicia ordinaria, como quiera que dichos actos han sido excluidos de la competencia contencioso administrativa por los artículos 131 y 132, numeral 6) del Código Contencioso Administrativo. Por otro lado señala frente a la competencia, que el superior ya había resuelto al respecto a través de providencia debidamente ejecutoriada, decisión que no fue objetada por parte de la entidad demandada.

Estima que debe anularse la decisión del Tribunal Superior de Buga que ordenó anular lo actuado en el proceso, por cuanto de no hacerlo se incurriría en una violación a los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la justicia, como también de los principios procesales de celeridad y economía procesal y se estaría incurriendo en una posible denegación de justicia. En consecuencia resuelve tutelar los derechos fundamentales invocados por la peticionaria, revocando el auto del 28 de marzo de 2000 proferido por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Buga, que declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción en el proceso adelantado por la señora Laura Rosa Carvajal de Baraya contra el Instituto de Seguros Sociales y en consecuencia ordena a dicha Corporación proceder dentro del término de Ley a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Instituto de Seguros Sociales, contra la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2000, proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga - Valle. LA IMPUGNACIÓN Por medio de escrito visible a folio 71 del expediente, los Doctores Carlos Alberto Carreño Raga y Leticia Hurtado Torres, en calidad de Magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga, impugnan la decisión de primera instancia, afirmando que en el caso en estudio no se trata de la declaración de un derecho pensional, sino de la continuidad del derecho reconocido previamente por medio de acto administrativo. Afirman que en la demanda nada se dice de la estructuración del derecho, el debate no se concreta en la discusión del derecho a la pensión, sino en la

vigencia jurídica del acto revocado. Con fundamento en la Sentencia T-008 de 1.998, proferida por la Corte Constitucional, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, respecto a las vías de hecho en materia de interpretación de normas de carácter legal o reglamentario, afirma que el asunto es de competencia del juez ordinario y que escapa del ámbito del juez de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que regulan la acción de tutela, ésta puede ejercerse con el objeto de reclamar ante la jurisdicción, a través de un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando éstos se vean amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1.991. Para la Sala se debe dilucidar si se violaron los derechos fundamentales invocados por la peticionaria derivados de la actuación judicial surtida dentro del proceso ordinario laboral promovido por la Señora Laura Rosa Carvajal de Baraya, en contra del Instituto de Seguros Sociales, en primera instancia ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga y en segunda, ante la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad. Por cuestionarse una actuación judicial, anota la Sala que respecto a la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha establecido que dicha acción es procedente en la medida que se cumplan con los presupuestos establecidos en el artículo 86 de la Constitución Política y que no exista otro medio de defensa judicial

al alcance del afectado para la protección de su derecho. El análisis en tales casos se debe circunscribir no en la decisión judicial en si misma considerada, por cuanto corresponde al ejercicio autónomo de la función judicial consagrada en el artículo 230 de la Constitución Política y para el efecto existen los medios de defensa y los recursos establecidos legalmente para cada proceso en particular, sino en la denominada “vía de hecho” que no es otra cosa que: “ ...situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la trasgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto a las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental”.1 Las razones antes expuestas evidencian que la acción de tutela frente a providencias judiciales es muy rigurosa en su aplicación, siendo viable solamente cuando la actuación de la autoridad pública carece de fundamento objetivo y solo obedece a actuaciones caprichosas, adelantadas con extralimitación de funciones. El estudio no se debe centrar en la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer del proceso instaurado sobre el reconocimiento de la pensión de vejez, como lo hiciera el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el fallo de tutela de primera instancia visible a folio 59 del expediente.

El mismo se debe apuntar, como quedó anotado, en si existieron las denominadas “vías de hecho”, analizando que el Tribunal Superior de Buga los siguientes hechos: Con ocasión a la apelación del auto de fecha 4 de octubre de 1999, por medio del cual Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga rechazó la demanda por falta de jurisdicción, el citado Tribunal decidió mediante auto de fecha 1º de marzo de 1 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-543. Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 2000: (visible a folio 8 del expediente) “ REVOCAR el auto 1931 proferido en el proceso de la referencia y en su lugar se ordena al juzgador de instancia proceda de conformidad”. Surtido el trámite correspondiente, el Juzgado que asumió el conocimiento del proceso, por medio de sentencia 129 del 29 de septiembre de 2000, (folio 13) decidió condenar al Instituto de Seguros Sociales a pagar a la demandante, las mesadas pensionales dejadas de percibir desde 1994. Posteriormente con ocasión de la decisión del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada, contra la sentencia del Juez Primero Laboral del Circuito de Buga, el ad-quem resolvió: “DECRETAR la nulidad de todo lo actuado, en el presente juicio, a partir del auto número 041 del 23 de marzo de 2000, por falta de jurisdicción”. (folio 33) (subraya la Sala). Conforme a lo anterior y para precisar la procedencia de la acción de tutela frente a actuaciones judiciales la Corte Constitucional ha demarcado su viabilidad en

reiterada jurisprudencia entre otras en sentencia T-008/982 en donde señaló: “... la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición de la acción de tutela contra una decisión judicial cuando (1) la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial”.3 Revisadas las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamente, cada vez que esta Corporación confiere un amparo 2 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 ST-231/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). constitucional contra una sentencia judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos”. Para la Sala la vía de hecho radica en el defecto procedimental consistente en que el Tribunal Superior de Buga en su Sala de Decisión Laboral, se pronunció dos veces de manera opuesta sobre el mismo asunto, vulnerando de esta forma el

debido proceso que le asiste a las partes creando inseguridad jurídica y colocando al demandado frente a una denegación de justicia, teniendo en cuenta que presentada la demanda ante la justicia ordinaria laboral y puesto el proceso a consideración del superior, éste decide que el competente para adelantarlo es el juzgado laboral ordinario de instancia el cual agota todas las etapas procesales, profiere sentencia, que es recurrida ante el Tribunal Superior de Buga y contrariamente a lo decidido en tal oportunidad, avaló la tesis que la jurisdicción que debe conocer del asunto es la Contencioso Administrativa, resolviendo decretar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto “número 041 del 23 de marzo de 2000, por falta de jurisdicción” (folio 33). Esta Sala observa que como se trata de una vinculación por contrato de trabajo, de acuerdo con la afirmación que se hace en la providencia que se analiza (folio 65), no existe ninguna duda de que la competente es la Jurisdicción Ordinaria. Por lo demás, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Buga desconoció la jurisprudencia en materia contenciosa respecto de los actos que expide el Instituto de Seguros Sociales, en la relación laboral de un trabajador particular u oficial que se rige por las normas ordinarias de trabajo, asunto en el cual aunque el auto es expedido por una autoridad pública, su naturaleza es laboral y se somete a la justicia ordinaria. Al efecto, la doctrina ha señalado: “... hay que tener en cuenta que en muchas ocasiones la Administración expide actos administrativos que hacen referencia a un asunto que por su naturaleza corresponde a otra jurisdicción, evento en el cual dicho acto

no es de control de la Jurisdicción Contenciosa sino de la Justicia Ordinaria, tal como ocurre, por ejemplo, con los actos administrativos que expide el Seguro Social para negar o reconocer una pensión a un trabajador oficial. El Consejo de Estado, en sentencia de mayo 6 de 1994, Consejera Ponente, doctora Dolly Pedraza de Arenas dijo: “Reiteradamente esta Corporación ha precisado que la justicia contencioso administrativa no es competente para conocer las acciones de restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando provengan de un contrato de trabajo, porque lo que determina la jurisdicción a la cual corresponde un asunto laboral, no es la naturaleza del acto en que se consagra el derecho reclamado sino la relación de trabajo independiente”(Ver Anales del Consejo de Estado, tomo CXXXVII, primera parte, página 775).”4 Sobre tal error procedimental se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia T-956 de 2000 dentro del expediente T-292936 de fecha 26 de julio de 2000, con ponencia del Doctor José Gregorio Hernández, en donde se afirmó: “Entre tales elementos, (refiriéndose a las formas propias del juicio) el de la competencia de quien decide -en las etapas intermedias o al finalizar el procesoreviste especialísima importancia, puesto que de la definición previa sobre ella habrá de derivarse si, a la luz del Derecho aplicable, el funcionario o entidad que profiere un acto goza de autoridad para expedirlo. Si es así, ha actuado en ese aspecto conforme a las reglas propias del Estado de Derecho. De lo

contrario, las ha violado y, al hacerlo, ha atropellado el derecho de las partes e intervinientes al debido proceso, y su acto carece de validez. Para la Corte es evidente que aun el superior jerárquico de aquel funcionario al que correspondía, según la ley, dictar una providencia o adoptar una decisión, invade una órbita que le es ajena si se anticipa a obrar en su reemplazo, pretermitiendo las instancias o saltándose etapas procesales que la ley ha consagrado como previas, toda vez que cuando así acontece pierden las partes oportunidades de defensa y se desfigura la aplicación de las reglas propias de cada proceso”. 4 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. Librería Jurídica Sánchez

R. Ltda. 2ª edición, febrero de 2000, página 44.

En consecuencia estima la Sala que tal conducta judicial atenta contra la seguridad jurídica y por tanto no puede generar sino desconfianza en la administración de justicia, y podría percibirse como una burla a los particulares que creyeron y se sometieron al imperio del sistema normativo, pues nadie sabría nunca con certeza si el conflicto llevado ante los jueces ha cesado en virtud de un fallo, o si aún se puede esperar que aquellos modifiquen su decisión. Todo lo cual comporta, y de manera ostensible, un desacato al precepto constitucional (art. 29) que obliga a los jueces a seguir en todo caso las reglas propias de cada juicio. Al tenor de los criterios precedentes, se tiene que en el asunto sometido a

consideración, el Tribunal rebasó los limites legales antes señalados y, bajo el pretexto que: “ Si bien es cierto en esta instancia procesal se estudio la competencia de la justicia ordinaria laboral sobre el asunto debatido, se hace necesario volver a hacer un nuevo examen a fin de evitar consecuencias procesales para alguna de las partes”, (folio 30) dejó sin efecto el fallo favorable al demandante, desconociendo de esta forma el debido proceso y el valor de la seguridad jurídica. No cabe duda de que la conducta judicial atacada constituye una verdadera vía de hecho, y que, por tanto, es viable la protección constitucional. Las razones anteriormente expuestas son suficientes para confirmar el fallo de primera instancia. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMASE la providencia impugnada de fecha 13 de julio de 2.001, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, envíese copia al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General