CE-76001-23-31-000-2001-3748-01(AC-1936)-2002

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Marco Legal. Vigencia del acto / GACETA DEPARTAMENTAL - Publicaciones. Actos administrativos de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO - Publicación. Gaceta Departamental / DIARIO OFICIAL - Principio de publicidad. Normas que regulan publicación de actos administrativos / GACETA DEL CONCEJO - Normas que regulan publicación de actos administrativos / PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO - Marco legal En virtud del principio de publicidad establecido en el artículo 3.º, séptimo inciso, del Código Contencioso Administrativo, las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones ordenadas en la ley; y según fue dispuesto en el artículo 43 del mismo Código, los actos administrativos de carácter general no eran obligatorios para los particulares mientras no fueran publicados en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinaran a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio en que fuera competente quien pronunció el acto. Posteriormente fue expedida la ley 57 de 1.985, en cuyo artículo 1.º se dispuso que la Nación, los departamentos y los municipios incluirían en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión debiera conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos. En el artículo 2.º de la misma ley se señaló qué actos debían

publicarse en el Diario Oficial, y entre otros, en los literales e y f, los actos de autoridades nacionales creadores de situaciones jurídicas impersonales o de alcance de interés generales. Por disposición del artículo 28 de la ley 136 de 1.994 los concejos municipales han de tener un órgano o medio de publicidad de sus actos, denominado gaceta del concejo. Mediante el artículo 95 del decreto 2.150 de 1.995 se estableció que algunos actos se publicaran solo en el Diario Oficial, y entre estos, en el literal c, los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, y que no sería necesaria la publicación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Finalmente, en el artículo 119, literal c, de la ley 489 de 1.998 se estableció que los actos administrativos de carácter general expedidos por autoridades del orden nacional, entre otros, debían publicarse en el Diario Oficial, y en el parágrafo de ese artículo que únicamente con esa publicación se cumplía con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Acto de carácter particular no se publica. Avalúo resultante de la actualización de la formación catastral no se publica / CATASTRO NACIONAL - Formación, actualización de la formación y conservación. Publicación / PROCESO DE CONSERVACIÓN CATASTRALRevisión de avalúo El señor Mariano Alfonso Ramos Giraldo solicitó, ya se dijo, fuera amparado su derecho al debido proceso administrativo, y que para ello se ordenara dejar sin

efecto la aplicación de la referida resolución a partir del 1 de enero de 1996, y, como consecuencia, excluir las bases tributarias y liquidaciones del impuesto predial fijadas para la vigencia fiscal de 1.996 y reliquidar el impuesto a partir del mismo año sin tener en cuenta esa resolución. La orden de inscripción catastral de los predios que han sido formados en el respectivo municipio y de vigencia de los avalúos a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados, que es el tema que interesa, es decisión que se adopta en el trámite del proceso de actualización de la formación del catastro, proceso que termina con la resolución por la cual se ordena la clausura de la actualización; y esa resolución debe ser debidamente publicada, por disposición del artículo 91 de la resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1988. Pero no es necesaria su publicación en los términos establecidos en el artículo 95, numeral c, del decreto 2.150 de 1.995, por cuanto según lo dispuesto en esta norma deben publicarse en el Diario Oficial los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, que no es el caso. Y, en segundo lugar, porque el artículo 91 de la resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1988 no dice que deban publicarse los avalúos resultantes de la actualización de la formación, sino que en la resolución por medio de la cual se clausure el proceso de la actualización de la formación catastral “se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entrarán en vigencia el 1.º de enero del año

siguiente a aquel en que fueron ejecutados”. Será modificada la sentencia impugnada en el sentido de denegar la tutela solicitada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., cinco (5) de abril de dos mil dos (2.002).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-3748-01(AC-1936)

Actor: MARIANO ALFONSO RAMOS GIRALDO Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Se decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 12 de octubre de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Mariano Alfonso Ramos Giraldo, obrando en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Seccional Valle del Cauca, en solicitud de que fuera amparado su derecho al debido proceso administrativo, y que para ello se deje sin efecto a partir del 1 de enero de 1.996 la aplicación de la resolución D.V. 76-000-170-95 de 26 de diciembre de 1.995 expedida por el Director de esa Seccional, “por la cual se ordena la clausura de la actualización de la formación urbana y rural del municipio de Yumbo”, y, como consecuencia, se disponga excluir las bases tributarias y liquidaciones del impuesto predial fijadas para la vigencia fiscal de 1.996 y reliquidar el impuesto predial a partir de 1.996 sin tener en cuenta la referida

resolución. Dijo el demandante que según la resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1.988 expedida por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a ese organismo le corresponde adelantar los trámites administrativos de formación, conservación y actualización del catastro en todos los municipios del país, con excepción de aquellos en los cuales las labores catastrales hubieran sido descentralizadas; que según lo establecido en el artículo 91 de esa resolución el proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual se ordene la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que hayan sido actualizados, y que, en la misma providencia, la cual ha de ser publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación entrarán en vigencia el 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados; que para el caso del municipio de Yumbo, en la zona urbana y rural, se expidió la resolución D.V. 76-000-170-95 de 26 de diciembre de 1.995, mediante la cual se dispuso ordenar la inscripción en el catastro de los predios formados y ordenar la vigencia de los avalúos de la actualización a partir del 1 de enero de 1.996; que esa resolución fue publicada en el Diario Oficial, número 42.743, de 14 de marzo de 1.996, es decir, que primero se aplicó y posteriormente se publicó, con lo cual se violaron precisas normas constitucionales y legales sobre la materia; que el dato sobre tal publicación fue confirmado por el Director Seccional en respuesta a una petición suya; que esa resolución debía publicarse antes del 1 de enero de 1.996, conforme a lo dispuesto en el artículo 91 de la

resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1.988; que tanto esa publicación como la efectuada en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, número 5, de 26 de septiembre de 1.995, son incompletas o deficientes, porque no contienen los avalúos resultantes de la actualización de la formación, por lo cual no obliga a los administrados y viola el debido proceso administrativo, además de que no es válida esa última publicación, porque para esa época regía el decreto 2.150 de 1.995, en cuyo artículo 95, literal c, se dispuso que solo serían publicados en el Diario Oficial los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno y los demás actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional; y que no tiene otro mecanismo o medio de defensa judicial para que se inaplique el acto administrativo deficientemente publicado, y no podría hacerlo mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es causal de nulidad la omisión de la notificación o la publicación, porque es un elemento de la eficacia y no de la validez del acto administrativo; es improcedente el ejercicio de la acción de reparación directa, porque se trata de actos administrativos del orden municipal y no de hechos u operaciones administrativas, y también el ejercicio de la acción contractual, porque no se trata de un contrato estatal.

2. La contestación a la demanda El Director de la Seccional Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi contestó la demanda y dijo que es cierto que la resolución 170-95 de 26 de diciembre de 1.995 fue publicada en el Diario Oficial, número 42.743, de 14 de

marzo de 1.996, pero que igualmente se publicó en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, número 12, volumen 6, de 29 de diciembre de 1.995; que si bien el decreto 2.150 de 1.995 estaba vigente para entonces, ello no le resta validez a la publicación hecha en el Boletín; que el artículo 95, literal c, del referido decreto se limita a enunciar qué actos deben publicarse en el Diario Oficial; que mediante el artículo 3.º de la ley 57 de 1.985 se autorizó al sector administrativo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la edición de un boletín para publicar los actos que lo requirieran; que para entonces el Instituto estaba adscrito a ese Ministerio y publicó en el Boletín la nombrada resolución y, además, pagó el 26 de diciembre de 1.995 su publicación en el Diario Oficial, que por problemas de imprenta se produjo el 14 de marzo de 1.996; que el artículo 3.º de la ley 57 de 1.985 no fue derogado por el artículo 97 del decreto 2.150 de 1.995 ni por norma alguna; que el proceso de actualización catastral termina con la clausura de la misma y la puesta en vigencia de los avalúos que hayan resultado del proceso, sin que se exija que se relacionen en la resolución todos los predios del municipio actualizado, lo cual resultaría no solo costoso sino también inoficioso; que fueron seis los procesos promovidos por el apoderado del demandante ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en procura de que fuera declarada nula la resolución D.V. 76-000-170-95 de 26 de

diciembre de 1.995, y en todos ellos la demanda fue inadmitida, porque el acto demandado era apenas preparatorio o de trámite; que el demandante pretende lograr con un fallo de tutela lo que no pudo mediante el ejercicio de la acción de nulidad en 1.996; que puede oponérsele el numeral 5 del artículo 6.º del decreto 2.591 de 1.991, según el cual es improcedente el ejercicio de la acción de tutela cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto; que, además, pretende de manera irregular involucrar en el fallo actos que no son emanados del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sino de la administración municipal de Yumbo; y que el Instituto se limita a establecer el avalúo catastral, pero es el Concejo municipal quien fija las tarifas del impuesto predial para que la administración proceda a su liquidación.

3. La sentencia impugnada Es la de 12 de octubre de 2.001 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente el ejercicio de la acción de tutela porque, dijo, la controversia planteada es materia de acciones ordinarias; que la resolución D.V. 76000-170-95 de 26 de diciembre de 1.995 tiene la naturaleza de acto administrativo preparatorio, que no es pasible de recursos; que al finalizar el trámite se dicta el acto definitivo y en ese momento puede ser impugnada la decisión mediante el ejercicio de los recursos de la vía administrativa ponerse de presente las anomalías en que la administración pudo haber incurrido en alguna de las etapas preparatorias.

4. La impugnación

El demandante impugnó la sentencia reiterando las razones expuestas en su demanda, pidió se accediera a tutelar su derecho al debido proceso administrativo e insistió en que, ante la falta de publicación legal de la resolución, no existía otro medio de defensa judicial, y dijo que el Tribunal no señaló cuál sería la acción ordinaria procedente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante la resolución D.V. 76-000-170-95 de 26 de diciembre de 1.995 el Director de la Seccional Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi ordenó la inscripción en el catastro de los predios urbanos que han sido formados en el municipio de Yumbo, zona urbana y rural, y ordenó la vigencia de los avalúos de la actualización de ese municipio a partir del 1 de enero de 1.996.

El señor Mariano Alfonso Ramos Giraldo solicitó, ya se dijo, fuera amparado su derecho al debido proceso administrativo, y que para ello se ordenara dejar sin efecto la aplicación de la referida resolución a partir del 1 de enero de 1.996, y, como consecuencia, excluir las bases tributarias y liquidaciones del impuesto predial fijadas para la vigencia fiscal de 1.996 y reliquidar el impuesto a partir del mismo año sin tener en cuenta esa resolución. Pues bien, en virtud del principio de publicidad establecido en el artículo 3.º, séptimo inciso, del Código Contencioso Administrativo, las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones ordenadas en la ley; y según fue dispuesto en el artículo 43 del

mismo Código, los actos administrativos de carácter general no eran obligatorios para los particulares mientras no fueran publicados en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinaran a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio en que fuera competente quien pronunció el acto. Posteriormente fue expedida la ley 57 de 1.985, en cuyo artículo 1.º se dispuso que la Nación, los departamentos y los municipios incluirían en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión debiera conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos. En el artículo 2.º de la misma ley se señaló qué actos debían publicarse en el Diario Oficial, y entre otros, en los literales e y f, los actos de autoridades nacionales creadores de situaciones jurídicas impersonales o de alcance de interés generales, pero se estableció también, en el artículo 3.º, que cuando el volumen de publicaciones obligatorias así lo justificara el Gobierno podía autorizar a los distintos sectores administrativos la edición de sendos boletines o gacetas para la divulgación de los actos del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallaran adscritos o vinculados a estos, y en el artículo 4.º que la dirección de estos boletines o gacetas estaría a cargo del ministerio o departamento administrativo correspondiente y que serían

publicados por lo menos una vez al mes. En el artículo 5.º se señaló qué actos debían publicarse en el boletín o gaceta departamental, y entre estos, en los literales f y g, los actos de las autoridades departamentales mediante los cuales se crearan situaciones impersonales u objetivas o tuvieran alcance o interés generales, pero también en el artículo 6.º se dispuso que de acuerdo con el número de documentos que debieran publicarse la respectiva asamblea podría autorizar que, a más del boletín o gaceta departamental, se editaran otras publicaciones para la divulgación de los documentos correspondientes a los distintos sectores administrativos, en conformidad con lo establecido en los artículos 3.º y 4.º de esa ley. Y según el artículo 8.º los actos señalados en los literales e y f del artículo 2.º y f y g del artículo 5.º, entre otros, regirían solo después de la fecha de su publicación. Estas disposiciones, como se advierte, modificaron el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo en varios aspectos. En primer lugar, en lo relativo a la publicación de los actos administrativos de carácter general en cualesquiera periódicos de amplia circulación, que desde entonces no es posible. Y en cuanto hace a los boletines o gacetas distintos del Diario Oficial o del boletín o gaceta departamental se dispuso que estos fueran autorizados por el Gobierno, que antes no requerían de autorización alguna y eran simplemente aquellos que las autoridades destinaran a la publicidad de sus actos administrativos de carácter general; además, cada una de tales autoridades podía disponer a su arbitrio de su propio boletín o gaceta, que a partir de entonces se

trataba de boletines o gacetas para la divulgación de los actos de los distintos sectores administrativos, o sea un boletín o gaceta para cada sector administrativo, y no uno para cada uno de los organismos integrantes de esos sectores, por separado. Por disposición del artículo 28 de la ley 136 de 1.994 los concejos municipales han de tener un órgano o medio de publicidad de sus actos, denominado gaceta del concejo. Mediante el artículo 95 del decreto 2.150 de 1.995 se estableció que algunos actos se publicaran solo en el Diario Oficial, y entre estos, en el literal c, los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, y que no sería necesaria la publicación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Finalmente, en el artículo 119, literal c, de la ley 489 de 1.998 se estableció que los actos administrativos de carácter general expedidos por autoridades del orden nacional, entre otros, debían publicarse en el Diario Oficial, y en el parágrafo de ese artículo que únicamente con esa publicación se cumplía con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. Ahora bien, la resolución 2.555 de 28 de septiembre 1.988 expedida por el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “por la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional [...]”, establece en el artículo 88 que la actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral; en el artículo 89, que la actualización de la

formación catastral debe realizarse dentro de un período máximo de cinco años a partir de la fecha en la cual se termine la formación de un catastro; en el artículo 90, que el avalúo de la actualización de la formación es el avalúo catastral corregido para eliminar disparidades provenientes de cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario; en el artículo 91, que la información obtenida y los cambios encontrados deben anotarse en los documentos catastrales pertinentes, que el proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el jefe de la oficina de catastro a partir de la fecha de dicha providencia ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados, y que en la misma providencia, la cual ha de ser debidamente publicada, debe determinarse que los avalúos resultantes de la actualización de la formación entrarán en vigencia el 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados; y en los artículos 92 y 98, que la conservación del catastro tendrá, entre otros objetivos, mantener al día los documentos catastrales de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble, establecer la base para la liquidación del impuesto predial y otros gravámenes y actualizar la carta catastral. Entonces, la orden de inscripción catastral de los predios que han sido formados en el respectivo municipio y de vigencia de los avalúos a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados, que es el tema que interesa, es decisión que se adopta en el trámite del proceso de actualización de la formación del catastro, proceso que termina con la resolución por la cual se ordena la

clausura de la actualización; y esa resolución debe ser debidamente publicada, por disposición del artículo 91 de la resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1.988. La resolución D.V. 76-000-170-95 de 26 de diciembre de 1.995, “por la cual se ordena la clausura de la actualización de la formación urbana y rural del municipio de Yumbo”, fue publicada primero en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, número 12, de 29 de diciembre de 1.995, y después en el Diario Oficial, número 42.743, de 14 de marzo de 1.996. No son admisibles las alegaciones del demandante en que sustenta la violación del derecho al debido proceso, en primer lugar, porque la resolución D.V. 76-000170-95 de 26 de diciembre de 1.995 no es un acto definitivo, sino de trámite, y tampoco es un acto de carácter general o impersonal, sino, en cada caso, particular y concreto, pese a lo cual debe publicarse, ya se dijo. Son actos administrativos de carácter general aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo mismo referidos a una pluralidad indeterminada de personas, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales supuestos. Desde luego que la indeterminación no está referida al número de sus destinatarios, sino a la circunstancia de que aparezcan individualizados. Por ello, puede existir un acto general referido, en la práctica, solo a algunas pocas personas o a ninguna, y

viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas. Pero no es necesaria su publicación en los términos establecidos en el artículo 95, numeral c, del decreto 2.150 de 1.995, por cuanto según lo dispuesto en esta norma deben publicarse en el Diario Oficial los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, que no es el caso. Y, en segundo lugar, porque el artículo 91 de la resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1.988 no dice que deban publicare los avalúos resultantes de la actualización de la formación, sino que en la resolución por medio de la cual se clausure el proceso de la actualización de la formación catastral “se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entrarán en vigencia el 1.º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados”. Por lo demás, en la vía gubernativa, en el proceso de conservación catastral, el propietario o poseedor puede solicitar la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente y demostrar que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, solicitud que podrá presentar a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscriba el predio o la mejora en el catastro, acompañándola de las pruebas respectivas. Además, las providencias que se expidan en el proceso de conservación catastral quedan notificadas el día en que se efectúe la correspondiente anotación en el documento catastral pertinente, excepto aquellas providencias mediante las cuales se decidan peticiones de revisión, que se notificarán personalmente o por edicto de

conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo; y contra los actos que pongan fin a las decisiones de las autoridades de catastro proceden los recursos de reposición y de apelación, decididos los cuales quedarán en firme esas decisiones, según lo establecido en los artículos 124, parágrafo, y 129, 138, 139 y 148 de la resolución 2.555 de 28 de septiembre de 1.988, y puede solicitarse su control por la autoridad judicial en ejercicio de las acciones contencioso administrativas. Será modificada la sentencia impugnada en el sentido de denegar la tutela solicitada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Modifícase la sentencia de 12 de octubre de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el sentido de denegar la tutela solicitada por

el señor Mario Alfonso Ramos Giraldo. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General