CE-76001-23-31-000-2001-3836-01(ACU-1199)-2002

CREDITO PARA PERSONA AFECTADA POR ACTOS TERRORISTAS - La solicitud no implica una respuesta positiva a favor del solicitante / GARANTIA DE CREDITO PARA PERSONA AFECTADA POR TERRORISMOLa brinda el FOGAFIN basada en certificación de la Red de Solidaridad Social / RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - Certifica sobre la calidad de víctima de las personas afectadas por el terrorismo / ACCION DE CUMPLIMIENTOProcede en cuanto a la certificación con destino al FOGAFIN / ACTOS TERRORISTAS - Red de solidaridad social: créditos de Fogafin De los artículos 15, 32, 36 y 38 de la Ley 418 de 1997, la Sala advierte que de ninguna de ellas se desprende una obligación clara, precisa y exigible que radique en cabeza de la entidad bancaria accionada. La demandada en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de 1997 atendió la solicitud de crédito presentada por la actora y en esta jurisdicción indica que en el caso en debate el obstáculo para atenderlo no es la garantía sino la falta de capacidad de pago de la interesada. Para la Sala el deber por parte de la entidad bancaria de conceder el crédito a las víctimas de los hechos contemplados en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997 no es incondicional, pues la norma señalada como incumplida establece un procedimiento previo en el que la entidad crediticia estudia la solicitud sin que expresamente se determine que el resultado implique una respuesta positiva a favor del solicitante. Como en el caso la Red de Solidaridad Social tuvo conocimiento de la situación de la accionante, reconoció su condición de damnificada y además se encuentra dentro de sus funciones la de expedir la

certificación ya mencionada, la Sala ordenará a dicha entidad que certifique ante el Fondo de Garantías Financieras – FOGAFIN, que la actora carece de las garantías necesarias para acceder al crédito que le permitirá recuperar el vehículo de su propiedad el cual fue afectado como consecuencia de los hechos terroristas ocurridos el 4 de mayo de 2001 en la ciudad de Cali y que desarrolle su función tendiente a mitigar la agravación o extensión del daño causado, colaborando con la accionante en cuanto sea de su resorte para la obtención del crédito a fin de que no se hagan nugatorias no solo las disposiciones invocadas sino en especial los principios que inspiran la citada ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., febrero quince (15 ) de dos mil dos (2002).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-3836-01(1199)

Actor: MARIA TERESA GALINDO DIAZ

Demandado: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA – SUCURSAL CALI Y LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL – DELEGACIÓN VALLE Decide la Sala la impugnación presentada por la accionante contra la providencia de noviembre 23 de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegó la acción de cumplimiento impetrada.

ANTECEDENTES La señora María Teresa Galindo Díaz, a través de apoderado instauró acción de cumplimiento contra el Banco Agrario de Colombia – Sucursal Cali (Carrera

Primera) y la Red de Solidaridad Social – Delegación Valle para lo cual indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Manifestó que a causa del atentado terrorista ocurrido el día 4 de mayo de 2001 en la parte oriental del edificio Torre de Cali, fue víctima de daños materiales con la pérdida total de su patrimonio representado en el vehículo con matrícula CAR546. Indicó que el Gobierno Nacional y la Administración Municipal convocaron a una reunión informativa para los afectados del atentado, a la cual asistieron funcionarios de la Red de Solidaridad Social de Bogotá y Cali y el Secretario de Gobierno del Municipio, quienes explicaron que en cumplimiento de las Leyes 418 de 1997 y 548 de 1999 así como de las resoluciones expedidas por la Superintendencia Bancaria, los damnificados por los hechos descritos podían dirigirse a cualquier entidad bancaria de Cali a fin de solicitar un préstamo de solidaridad, para lo cual se expidieron certificados que los acreditaron como damnificados. Señaló que acudió al Banco Agrario de Colombia, donde luego de insistir y por su presencia en la gerencia de la entidad, el 30 de mayo de 2001 los funcionarios atendieron su solicitud de manera verbal y le explicaron que para acceder al crédito debía diligenciar el formato correspondiente y adjuntar ciertos documentos toda vez que no recibían solicitudes incompletas. Afirmó que el 11 de junio de 2001 entregó tanto el formato como los anexos debidamente diligenciados, incluido el avalúo de un perito para determinar los daños del vehículo, por sugerencia de los funcionarios de la entidad bancaria

accionada. Agregó que adjuntó pruebas como fotografías, recortes de prensa, certificación de damnificada de los hechos, declaración juramentada de ella y su esposo sobre el valor del vehículo, documentos que continuaron siendo exigidos por la accionada, en contravía de lo dispuesto en la Constitución Nacional y el artículo 48 de la Ley 418 de 1997 en el que se prescribe que los establecimientos de crédito deben diseñar procedimientos adecuados para estudiar solicitudes de crédito de manera prioritaria y en el menor tiempo posible exigiendo los documentos estrictamente necesarios. Expresó que debido a que la entidad accionada argumentó que el crédito sólo se concedía a personas jurídicas o naturales dedicadas al comercio, adjuntó certificado de la cámara de comercio y consultó a la Red de Solidaridad Social sobre dicho requisito quien respondió de manera extemporánea su petición en el sentido de informarle que había sido remitida su consulta a Bogotá pero sin que hasta la fecha haya recibido respuesta alguna sobre el particular. Agregó que también allegó cotizaciones del vehículo que pensaba adquirir tal y como le fue exigido. Explicó que finalmente el 10 de julio de 2001 ‘para su sorpresa’, un mes después de radicada la solicitud con todas las exigencias, mediante oficio No. 00416 la directora de la Sucursal de la entidad bancaria accionada, le informó que “la Subgerencia regional de crédito en sesión de julio 05 de 2001, no acogió favorablemente la solicitud de crédito (...)” (fl. 66). Sostuvo que con la actuación de

las accionadas se ‘burla’ la Constitución y la ley, se desconoce la solidaridad bancaria y el ordenamiento jurídico y se menoscaban sus derechos fundamentales. Indicó como normas incumplidas los artículos 1°, 2°, 4°, 83 y 84 de la Constitución Política, la Ley 418 de 1997 en especial el artículo 38, los artículos 1°, 15, 32 y 36 de la Ley 548 de 1999 y diferentes resoluciones proferidas por la Superintendencia Bancaria en las que se establece que para garantizar el préstamo es suficiente la pignoración del vehículo o la reserva de dominio sobre el bien. La accionante manifestó como pretensiones de la presente acción las siguientes: “1.- Ordenar el cumplimiento de la Constitución, la Ley y las Resoluciones de la Superintendencia Bancaria para que de inmediato el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, me conceda el crédito de solidaridad solicitado ya que he cumplido con el pleno de los requisitos de que trata la Ley 418 de 1997, las Resoluciones Bancarias y la entidad accionada. “2.- Ordenar a la funcionaria de la Red de Solidaridad actuar de acuerdo con sus funciones para que se de (sic) cumplimiento a la Ley que se basa en el artículo 22 de la Constitución, derecho fundamental “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”, para que, igualmente en cumplimiento de sus funciones haga efectivo el pago de lo prometido en reunión del día 08 de mayo de 2001. “3.- Correr traslado a la Superintendencia Bancaria y demás entes de control, para que de acuerdo con sus funciones, investiguen y

sancionen la negligencia y el desacato de las instituciones y de los funcionarios quienes deben responder por sus omisiones” (fls. 67 a 68). Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal ordenó notificar a las demandadas. INTERVENCIÓN DEL BANCO AGRARIO DE COLOMBIA La entidad accionada a través de su asesor jurídico dio respuesta a la demanda con los siguientes argumentos: Explicó que con fundamento en lo establecido en los artículos 15, 32 y 36 de la Ley 418 de 1997, la Presidencia de la entidad mediante Resolución No. 000018 de octubre 18 de 2000 reglamentó la línea de crédito para damnificados por la violencia con recursos de redescuento del IFI, lo anterior con sujeción a las normas que para la concesión de créditos tiene el Banco y además teniendo en cuenta que la Circular Externa 039 de la Superbancaria, establece que “las operaciones activas de crédito deben consultar en todos los casos la capacidad de pago y los flujos de caja del cliente, (...)” (fl. 81). Indicó que el Banco Agrario analizó la solicitud de crédito pero determinó que la actora no posee la capacidad de pago para la cuantía solicitada y en virtud de ello mal haría la entidad en conceder un crédito en dichas condiciones pues se estarían violando los procedimientos establecidos. Informó que los requisitos que debe cumplir toda solicitud de crédito que ingrese al banco tienen como finalidad evaluar la capacidad de pago del solicitante, liquidez, cobertura e idoneidad de garantías. Afirmó que en el caso no debe confundirse la falta de capacidad de pago con la constitución de garantías, “ya que si la accionante hubiera reunido la primera,

fácilmente se hubiera podido recurrir al procedimiento señalado en el artículo 38 de la Ley 417 mencionado” (fl. 82). Aclaró que cuando se recibe una solicitud de crédito se analiza en el menor tiempo posible sin que la entidad adquiera ningún compromiso de aprobación, pues si no se reúnen los requisitos el banco está facultado a negarlo dentro de su ‘libre albedrío’. INTERVENCION DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL – DELEGACIÓN VALLE DEL CAUCA La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica dio respuesta a los hechos objeto de la presente acción así: Manifestó que de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, para poder recibir los beneficios consagrados en dicha norma, se requiere que la solicitud de ayuda se presente dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos. Agregó que en el caso, la Alcaldía Municipal de Cali el 11 de mayo de 2001 remitió la lista de afectados por el hecho terrorista de 4 de mayo de 2001 y dentro de los cuales se encontraba la actora. Señaló que teniendo en cuenta lo anterior la entidad profirió la Resolución No. 1502 de junio 13 de 2001 a través de la cual reconoció y ordenó el pago por la suma de $572.000 por concepto de asistencia humanitaria con ocasión de la pérdida de bienes en el mencionado atentado. Indicó que en el Acuerdo No. 003 de 1998 de la Junta Directiva de la entidad se estableció que las entidades financieras donde se haya solicitado un crédito por parte de las víctimas de actos

violentos, solicitarán el redescuento ante el IFI dentro de un plazo perentorio de 12 meses y la Red de Solidaridad Social paga con sus recursos dichos redescuentos. Explicó que la entidad subsidia los créditos pero no toma parte en su estudio y aprobación del mismo por lo que afirmó que no puede la accionante solicitar la intervención de la Red de Solidaridad en dicho procedimiento ya que no es de su competencia tomar decisiones al respecto. Indicó que frente a la petición radicada por la actora en la Unidad Territorial del Valle del Cauca y que posteriormente fue remitida a Bogotá, dicha solicitud fue decidida mediante la Resolución 1502 de 2001 a través de la cual fue reconocida como una de las beneficiarias de la asistencia humanitaria, pero la demandante no se presentó a las oficinas como se le había indicado razón por la cual se le envió oficio RSS-UTVE 1232 de octubre 26 de octubre a fin de que se acercara a las oficinas de la entidad. Finalmente argumentó que la entidad ha dado cumplimiento a las normas señaladas y las funciones asignadas por la ley. Mediante auto de octubre 30 de 2001 el Tribunal dispuso recibir la declaración de las personas señaladas por la parte actora y resolvió no tener en cuenta la contestación del Banco Agrario por ser extemporánea. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia de noviembre 23 de 2001 denegó la acción de cumplimiento incoada. Estimó el a quo que de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 en el caso no resulta viable un pronunciamiento acorde con lo

solicitado por la demandante, por cuanto no aparece demostrado el incumplimiento por parte de las accionadas de las normas invocadas. Afirmó que la actuación de la Red de Solidaridad Social se ajustó a lo previsto en el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 al reconocer y ordenar el pago de la ayuda humanitaria a favor de la demandante. Indicó que por su parte el Banco accionado dio aplicación a los procedimientos para el estudio del crédito sin que de la ley citada como incumplida se establezca que la entidad bancaria está obligada a conceder el crédito o que su renuencia en su otorgamiento haga procedente la presente acción. Finalmente argumentó que los artículos de la Constitución Política no pueden ser objeto de cumplimiento por cuanto la presente acción fue instituida para hacer efectiva una ley o un acto administrativo. LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la decisión del a quo para lo cual reiteró de manera sintética los hechos ya expuestos en el escrito inicial y agregó que la presente acción ‘causó efectos’ toda vez que con ocasión de la misma, la Red de Solidaridad Social se comunicó con ella telefónicamente para informarle que desde junio de 2001 se encontraba la suma que le iba a ser entregada por concepto de ayuda humanitaria. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Nacional busca hacer efectivo el Estado Social de derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con en el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación contenida

en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, y el inciso segundo del artículo 9° prevé que la acción de cumplimiento no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante” Mediante el ejercicio de la presente acción la actora pretende en concreto que las entidades accionadas en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de 1997 y dada su calidad de víctima del acto terrorista ocurrido el 4 de mayo de 2001 en la ciudad de Cali, le concedan el crédito solicitado con el fin de reponer el vehículo de su propiedad el cual resultó afectado. Para resolver lo primero que observa la Sala es que según lo manifestado por la accionante en su escrito inicial, con el objeto de constituir el requisito de renuencia elevó ante el Banco Agrario de Colombia Sucursal Cali, requerimiento que obra a folios 61 a 62, el cual fue radicado el día 27 de julio de 2001 y en el que solicitó se reconsidere su negativa de otorgar el crédito con fundamento en lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 4°, 83 y 84 de la Constitución Política y 15, 32, 36 y 38 de la

ley 418 de 1997. Frente a lo anterior no obra escrito alguno de respuesta por parte de la accionada, aspecto que no fue tampoco controvertido por la demandada. En cuanto a la Red de Solidaridad Social se advierte que a folio 58 del expediente obra memorial suscrito por la actora en el que le informa a dicha entidad su situación frente a la entidad bancaria accionada, en el trámite del crédito a que hace mención la Ley 418 de 1997. En consecuencia se observa que se dio cumplimiento al requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2° del artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Las normas de las cuales se exige su cumplimiento y que fueron objeto de requerimiento previo por parte de la demandante son las siguientes: Ley 418 de 1997: - Artículo 15. Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros. PARAGRAFO. En caso de duda, el representante legal de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República determinará si son o no aplicables las medidas a que se refiere el presente título. - Artículo 32. El Instituto de Fomento Industrial – IFI - redescontará los préstamos que otorguen los distintos establecimientos de crédito a las víctimas de los actos a que se refiere el artículo 15 de esta ley, para financiar la reposición o reparación de vehículos, maquinaria,

equipo, equipamento, muebles y enseres, capital de trabajo y reparación o reconstrucción de inmuebles destinados a locales comerciales. Así mismo, en desarrollo del principio de solidaridad, el Banco Central Hipotecario –BCHotorgará directamente a dichos damnificados, préstamos para financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles. (..) - Artículo 36. Los establecimientos de crédito diseñarán los procedimientos adecuados para estudiar las solicitudes de crédito a que se refiere el presente capítulo de manera prioritaria, en el menor tiempo posible y exigiendo solamente los documentos estrictamente necesarios para el efecto. La Superintendencia Bancaria velará por la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo. - Artículo 38. En aquellos eventos en que las víctimas de los actos a que se refiere el artículo 15 de esta ley, se encontraren en imposibilidad de ofrecer una garantía suficiente de acuerdo con las sanas prácticas del mercado financiero, para responder por los créditos deberán ser garantizados por el Fondo Nacional de Garantías Financieras FOGAFIN. PARAGRAFO. Quienes pretendan ser beneficiarios de la garantía establecida en este artículo deberán acreditar su condición de damnificados y su imposibilidad de ofrecer garantías ante la Red de Solidaridad Social, la cual expedirá las respectivas certificaciones. En cuanto a los artículos de la Constitución Política citados por la parte actora como incumplidos, la Sala advierte al igual que lo hizo el Tribunal, que tales normas establecen principios generales e impersonales que no pueden ser objeto de la presente acción toda vez que no constituyen leyes con fuerza material de ley

ni actos administrativos de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997. De las normas antes transcritas la Sala advierte que de ninguna de ellas se desprende una obligación clara, precisa y exigible que radique en cabeza de la entidad bancaria accionada. La demandada en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de 1997 atendió la solicitud de crédito presentada por la actora y en esta jurisdicción indica que en el caso en debate el obstáculo para atenderlo no es la garantía sino la falta de capacidad de pago de la interesada. Para la Sala el deber por parte de la entidad bancaria de conceder el crédito a las víctimas de los hechos contemplados en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997 no es incondicional, pues la norma señalada como incumplida establece un procedimiento previo en el que la entidad crediticia estudia la solicitud sin que expresamente se determine que el resultado implique una respuesta positiva a favor del solicitante. En la contestación a la demanda afirma el banco que “En el caso expuesto, no se debe confundir la falta de capacidad de pago con la constitución de garantías, ya que si la accionante hubiera reunido la primera, fácilmente se hubiera podido recurrir al procedimiento señalado en el artículo 38 de la ley 417 mencionado” (fl. 82). Para la Sala es claro que si la capacidad de pago de la solicitante calificada como “víctima” al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, es insuficiente debe darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 38 íb, norma invocada por la accionante. En efecto, la insuficiencia de la capacidad de pago

hace alusión directa a la de la garantía y en tal sentido en la norma se establece la intervención de la Red de Solidaridad Social. De otro lado de los artículos 16, 46 y 49 íb. surge la obligación legal para la Red de Solidaridad Social de atender a las “víctimas” (art. 15 íb.) con el fin de mitigar e impedir la agravación o la extensión de los daños causados, lo cual implica que su actividad debe extenderse a brindar la máxima colaboración a quienes han resultado afectados por los hechos violentos, como en el sub examine. Así las cosas, la Sala observa que en el artículo 38 de la mencionada ley se prevé para aquellas personas que no pueden ofrecer las garantías suficientes para el otorgamiento del crédito, la posibilidad de obtener una certificación en tal sentido expedida por la Red de Solidaridad Social para que su crédito pueda ser garantizado con recursos del Fondo de Garantías Financieras FOGAFIN. Como en el caso la Red de Solidaridad Social tuvo conocimiento de la situación de la accionante, reconoció su condición de damnificada y además se encuentra dentro de sus funciones la de expedir la certificación ya mencionada, la Sala ordenará a dicha entidad que certifique ante el Fondo de Garantías Financieras – FOGAFIN, que la actora carece de las garantías necesarias para acceder al crédito que le permitirá recuperar el vehículo de su propiedad el cual fue afectado como consecuencia de los hechos terroristas ocurridos el 4 de mayo de 2001 en la ciudad de Cali y que desarrolle su función tendiente a mitigar la agravación o extensión del daño causado, colaborando con la accionante en cuanto sea de su

resorte para la obtención del crédito a fin de que no se hagan nugatorias no solo las disposiciones invocadas sino en especial los principios que inspiran la citada ley. En consecuencia esta Corporación revocará la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. Revócase la providencia de 23 de noviembre de 2001 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, objeto de impugnación.

2. En su lugar, ordénase a la Red de Solidaridad Social el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 418 de 1997.

3. En consecuencia, la Red de Solidaridad Social deberá certificar ante el Fondo de Garantías Financieras – FOGAFIN, que la señora María Teresa Galindo Díaz en su calidad de víctima de los hechos ocurridos en la ciudad de Cali el 4 de mayo de 2001, carece de las garantías necesarias para responder por un crédito para la reposición de su vehículo, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 418 de 1997. Para lo anterior la Red de Solidaridad Social contará con un plazo máximo de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia.

Además la Red de Solidaridad Social dentro del ámbito de su competencia, deberá adelantar de manera eficaz todas las gestiones necesarias para que la señora María Teresa Galindo Díaz obtenga el crédito que mitigará los daños

sufridos por el hecho terrorista del cual fue víctima, de conformidad con los principios que orientan la Ley 418 de 1997.

4. La Red de Solidaridad Social deberá rendir informe al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. GERMAN AYALA MANTILLA LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General