CE-76001-23-31-000-2001-5174-01(AP-723)-2003
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-76001-23-31-000-2001-5174-01(AP-723)-2003
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2003
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez / CONDUCTA INMORAL - Es la que no corresponde al interés de la colectividad / DESVIACION DE PODER - Tiene una estrecha vinculación con la conducta inmoral de los funcionarios / MULTAS POR INFRACCIONES DE TRANSITO - El DATT del Valle tiene el derecho a reclamar el 60% del valor de las multas recaudadas en cada municipio / PROGRAMA DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO - Prohibición al departamento debe invertir los recursos de las multas de tránsito en los municipios La moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica, teniendo en cuenta la finalidad de la actuación. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda conducta que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que la ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y trasparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él. El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio. De conformidad con la norma transcrita
(ordenanza 33/88), el Departamento Administrativo de Transito y Transporte del Valle o la entidad que asumió sus funciones tiene derecho a reclamar el 60% del valor de las multas recaudadas en cada municipio, por lo cual, mientras esta disposición esté vigente y no está probado lo contrario en el expediente, es legítimo que el Departamento solicite a los municipio el giro de estas partidas y las incluya dentro de su presupuesto, porque actúa con fundamento en la norma departamental. Es en virtud de la Ley 617 de 2000 y su Decreto Reglamentario 192 de 2001, que el Departamento debe abstenerse de invertir estas partidas en los municipios, toda vez que adelanta un programa de saneamiento fiscal y financiero. Este comportamiento de las autoridades departamentales no aparece como irregular o contrario a la ley, al contrario se adecua a la norma citada por la parte demandante.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil tres (2003) Radicado número: 76001-23-31-000-2001-05175-01(AP-723)
Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ
Demandado: GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA Y EL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO Y TRANSPORTE DEL
VALLE
Referencia: ACCIÓN POPULAR F A L L O Decide la Sala la apelación interpuesta por el señor José Alonso Cruz Pérez y la señora Luz Marina Valencia Alban —parte accionante dentro del proceso—,
contra la Sentencia del 22 de julio de 2002 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El día 19 de diciembre de 2001, los ciudadanos José Alonso Cruz Pérez y Luz Marina Valencia Albán, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998, presentaron ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, demanda contra la Gobernación del Valle del Cauca y el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle, por considerar vulnerado el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa. Manifestaron que de acuerdo con el artículo 3° de la Ordenanza 033 de diciembre 12 de 1988, corresponde al Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, “reglamentar los procedimientos que utilizará el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte DATT, para cumplir con la destinación específica de los recaudos por concepto de multas de tránsito que provengan de los municipios del departamento”, sin embargo, a la fecha la norma no ha sido reglamentada. Como consecuencia de la ausencia de reglamentación, no se ha podido destinar el 60% de las multas de tránsito recaudadas a planes de tránsito, educación y seguridad vial en cada uno de los municipios de donde la Gobernación hubiere recibido dichos valores, como lo indica el artículo 2° de la Ordenanza 033 de 1988. Adicionalmente, estas sumas están siendo destinadas en forma diferente a lo previsto por la Ordenanza, incluyéndolas en planes para atender los programas de saneamiento fiscal y para el servicio de la deuda del departamento.
A través del Decreto 1867 de diciembre 22 de 1999, fue eliminado el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle, DATT, por lo cual, la participación del 60% señalada en la Ordenanza 033 de 1988 quedó sin sujeto activo. Sin embargo, la Gobernación siguió recibiendo estos valores, tipificándose el pago de lo no debido por parte de los municipios o un enriquecimiento sin causa por parte del Departamento del Valle del Cauca. Los actores indicaron igualmente que para la vigencia fiscal de 2001, la Ordenanza 100 de diciembre 29 de 2000, que ordenó el presupuesto de rentas y gastos del Departamento, incluyó una partida por concepto de multas. Consideraron que con la constitución de 1991 los departamentos no tienen competencia para decidir los destinos de los tributos municipales, por lo cual la ordenanza 33 de 1988 es inconstitucional. Por lo anterior, solicitaron como pretensiones las siguientes: “Primera. Que se declare que la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, representada por el Gobernador del Departamento, o por quien haga sus veces, transgredió y amenaza seguir transgrediendo el Derecho Colectivo a la Moralidad Administrativo, por el no cumplimiento de sus obligaciones Constitucionales y Legales, al no ejercer las acciones necesarias para dar cumplimiento con la Ordenanza 033 de Diciembre 12 de 1988, en el sentido de no intervenir y/o destinar el 100% de los valores recaudados por los municipios del departamento del Valle del Cauca y entregados al extinto Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle
DATT y/o Gobernación del Valle del Cauca, en planes de Tránsito, Educación y Seguridad Vial, en cada uno de los municipios de los cuales recibía el 60% del valor de las multas por infracciones de tránsito, recaudadas en los mencionados municipios del Departamento del Valle del Cauca. Segunda. Que de acuerdo con la pretensión anterior, se ordene que la entidad demandada, Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, cese, en forma inmediata, en las exigencias de que le sea entregado, por parte de los municipios del Departamento del Valle del Cauca, el 60% de lo que éstos recauden o hayan recaudado por concepto de multas, en los términos de la Ordenanza 033 de Diciembre 12 de 1988, en virtud de la Inconstitucionalidad Sobreviniente y/o por el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de la precitada ordenanza y en consideración al detrimento del patrimonio público perteneciente a los habitantes de cada uno de los municipios señalados. Tercera. Que de acuerdo con la pretensión Primera, se ordene que la entidad demandada, Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, traslade, en forma inmediata, el 100% de los valores recibidos de los municipios del Valle del Cauca, por concepto de multas de tránsito, en el período comprendido desde Diciembre 1 de 1988 hasta la fecha, o en su defecto, traslade valores inferiores al 100%, si demuestra suficientemente, que con los recursos obtenidos con ocasión de la
Ordenanza 033 de 1988, ha efectuado inversiones con destino a Planes de Tránsito, Educación y Seguridad Vial, en cada uno de los municipios del Valle del Cauca, y con los recursos (60%) que hayan trasladado de sus recaudos por concepto de multas de tránsito, en el mismo período. Debe entenderse ésta pretensión, que los recursos mencionados se refieren a los trasladados por los municipios, y no con otra clase de recursos que se tomen del presupuesto departamental. Cuarta. Que se declare la inconstitucionalidad sobreviniente del Artículo 112 de la Ley 33 de 1986 y de la Ordenanza 033 de Diciembre 12 de 1988, promulgada por la Honorable Asamblea Departamental del Valle del Cauca. Quinta. Que se conmine a la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, a que declare la pérdida de la fuerza ejecutoria de la Ordenanza 033 de Diciembre 12 de 1988, de conformidad con los Numerales Segundo y Tercero del Artículo 66 del C. C. A. Sexta. Que la entidad demandada, Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, acate inmediatamente la orden que su despacho le imparta y, según lo dispone el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, recompense a los actores con el 15% del valor que devuelva la entidad Demandada, a los municipios que hayan entregado el 60% de sus recaudos por concepto de multas de tránsito a la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca; y/o el 15% de los valores causados por entregar, y no sean entregados por los municipios al Departamento
del Valle del Cauca, con ocasión de las decisiones que se tomen en la sentencia ejecutoriada que pongan fin a la presente demanda. Séptima. Que la sociedad demandada sea condenada en costas.” Subsidiariamente solicitaron: “Primera. Que al desaparecer el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle, como sujeto activo del 60% de los recaudos por las multas de tránsito de los municipios del Departamento, se ordene, al Departamento del Valle del Cauca la devolución de los valores entregados por los municipios desde la fecha de extinción de la mencionada entidad hasta la fecha y/o que los municipios que hubiesen causado y estuvieren pendientes de entregar dichos valores recaudados, se abstengan de hacerlo. Segunda. Que la entidad demandada, Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, acate inmediatamente la orden que su despacho le imparta y, según lo dispone el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, recompense a los actores con el 15% del valor que devuelva la entidad Demandada, a los municipios que hayan entregado el 60% de sus recaudos por concepto de multas de tránsito a la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca; y/o el 15% de los valores causados por entregar, y no sean entregados por los municipios al Departamento del Valle del Cauca, con ocasión de las decisiones que se tomen en la sentencia ejecutoriada que ponga fin a la presente demanda. Tercera. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, ese honorable Tribunal, declare la pérdida de fuerza ejecutoria de la Ordenanza 033 de Diciembre 12 de 1988, de
conformidad con los Numerales Segundo y Tercero del Artículo 66 del C.
C. A.
Cuarta. Que se condene en costas a la sociedad demandada.” OPOSICIÓN El Departamento del Valle del Cauca, a través de apoderado, negó que la Gobernación haya transgredido o amenazado el derecho colectivo a la moralidad administrativa. Manifestó que el Departamento ha aplicado el artículo 12 de la Ley 617 de 2000 y su Decreto Reglamentario 192 de 2001, normas que disponen que las entidades territoriales que adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero aplicarán a dichos programas las rentas de destinación específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos, quedando suspendida la destinación de recursos, con excepción de las determinadas en la Constitución Política. Por lo anterior, el Gobernador del Valle del Cauca expidió el Decreto 092 de 2002 que suspende la destinación de rentas para atender el programa de saneamiento fiscal. AUDIENCIA ESPECIAL El 5 de abril de 2002 se celebró la audiencia especial, durante la cual el Ministerio Público solicitó al despacho continuar el trámite de ley para que sea mediante sentencia que se dirima el conflicto planteado. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante Sentencia de julio 22 de 2002 negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: La primera de las pretensiones de loa accionantes se enmarca dentro de la acción de cumplimiento y no pretende proteger ningún derecho colectivo pues lo que se busca en su esencia es el cumplimiento de una ordenanza.
De otro lado indicó que del material probatorio recaudado dentro del proceso no se vislumbra la infracción de ningún derecho colectivo, en especial la moralidad administrativa. Finalmente, manifestó que la Gobernación del Valle del Cauca explicó en forma razonada la destinación de rentas para atender el programa de saneamiento fiscal. APELACIÓN La parte accionante interpuso recurso de apelación contra la Sentencia de julio 22 de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, reiterando su intención de proteger el derecho colectivo a la moralidad pública y reprochando la valoración de los medios de prueba. Manifestaron que no existe imprecisión conceptual ni contradicción cuando solicitan el cumplimiento de la Ordenanza, la declaración de su inconstitucionalidad sobreviniente y su pérdida de fuerza ejecutoria. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante providencia del 2 de abril de 2002 se ordenó correr traslado a las partes por el término de cinco (5) días para alegar de conclusión, de conformidad con el artículo 360 del Código de Procedimiento civil (folio 327); sin embargo, guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir en segunda instancia sobre el cargo hecho al Departamento del Valle del Cauca, de vulnerar derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa. Se ha vinculado la moralidad administrativa con el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones...” Principios que son objeto de control a través de la acción popular, con miras al estudio de los procedimientos donde presuntamente se involucran el abuso de la función administrativa en beneficio individual y la recuperación de sumas de dinero que se desvían del patrimonio público a causa de la corrupción administrativa. La Ley 472 de 1998 no contiene una definición directa de los derechos colectivos, por lo que la Jurisprudencia ha venido dando alcance a los mismos, dentro del desarrollo de las acciones populares, es así como esta Corporación ha considerado que la moralidad administrativa es el “Derecho colectivo a que los servidores públicos se ajusten a la Constitución y a las leyes que rigen las actuaciones de los funcionarios públicos.”1 En la ponencia para primer debate del proyecto que se convirtió en la Ley 472 de 1998, se introdujo la siguiente definición de moralidad administrativa: “Se entenderá por moral administrativa el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios del buen funcionario”2 La moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica, teniendo en cuenta la finalidad de la actuación. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda conducta que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que la ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder.3
La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y trasparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y 1 CAMARGO, PEDRO PABLO. “Las acciones populares y de grupo”, Editorial Leyer. 1999, p. 115. 2 Gaceta del Congreso Nº 493, diciembre 28, 1995. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 31 de octubre de 2002, exp. AP-518, M.P. Ricardo Hoyos Duque. se apersonen de él. El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio. Si el funcionario público o inclusive, los particulares, actúan favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien común, u omiten las diligencias necesarias para preservar los intereses colectivos, o transgreden la ley en forma burda, entre otras conductas se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a través de las acciones populares. En el presente caso, se acusa al Departamento del Valle del Cauca por no destinar parte de las multas por infracciones de transito a planes de tránsito, educación y seguridad vial en los municipios en los cuales se recaudaron, conforme lo dispuso la Ordenanza 033 del 12 de diciembre de 1988 proferida por la Asamblea Departamental, cuyo texto es el siguiente: “Artículo Primero. La participación que corresponde al Departamento
Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle (DATT) será de un sesenta por ciento (60%) y la que corresponde a los municipios del Departamento del Valle será de un cuarenta por ciento (40%) sobre el valor de las multas recaudadas en cada uno de ellos, en aplicación de la Ley 33 de 1986. Artículo Segundo. La totalidad de los valores que se recauden por concepto de las multas a que se refiere la Ley 33 de 1986 se destinará a planes de tránsito, educación y seguridad vial. Artículo tercero. El Gobernador del Departamento reglamentará los procedimientos que utilizará el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle (DATT), para cumplir con la destinación específica de los recaudos de que trata el artículo 2° de esta ordenanza. Artículo Cuarto. Los concejos municipales del Departamento del Valle del Cauca determinarán los planes específicos a desarrollar en sus respectivos territorios con los valores que provengan de los mismos recaudos, dando cumplimiento a la destinación específica señalada en el Artículo 2° de la presente Ordenanza.” De conformidad con la norma transcrita, el Departamento Administrativo de Transito y Transporte del Valle o la entidad que asumió sus funciones tiene derecho a reclamar el 60% del valor de las multas recaudadas en cada municipio, por lo cual, mientras esta disposición esté vigente y no está probado lo contrario en el expediente, es legítimo que el Departamento solicite a los municipio el giro de estas partidas y las incluya dentro de su presupuesto, porque actúa con fundamento en la norma departamental. Así mismo es en virtud de la Ley 617 de
2000 y su Decreto Reglamentario 192 de 2001, que el Departamento debe abstenerse de invertir estas partidas en los municipios, toda vez que adelanta un programa de saneamiento fiscal y financiero. Este comportamiento de las autoridades departamentales no aparece como irregular o contrario a la ley, al contrario se adecua a la norma citada por la parte demandante. Los demandantes no citan alguna conducta de algún funcionario público, en la que prime su interés particular sobre el de la colectividad, o que haya actuado con desidia o contrariando la ley. Sus argumentos se refieren a la posible ilegalidad o inconstitucionalidad de la Ordenanza 33 de 1988, lo cual no es un asunto propio de la acción popular. En el expediente no se observa ninguna conducta que pueda considerarse como inapropiada o que amenace o pueda vulnerar el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por lo cual se comparte la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y en consecuencia se confirmará la providencia impugnada. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la Sentencia de del 22 de julio de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Cópiese, Notifíquese, Devuélvase el expediente al Tribunal de origen y Cúmplase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la Sala de la fecha.
