CE-76001-23-31-000-2002-00635-02(AP)-2005

SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Suspensión y multa a unidad residencial por falta de requisitos legales / VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Invulneración de derechos colectivos ante incumplimiento de requisitos: legalidad de la suspensión a la misma unidad residencial que se autoprestaba el servicio A juicio de la parte accionante, tal vulneración radica en que, sin tener competencia, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante Resolución núm. 00137 de 11 de enero de 2001, impuso a la UNIDAD RESIDENCIAL EL LIMONAR I ETAPA de la ciudad de Cali (Valle), una medida cautelar en virtud de la cual se le ordenó la suspensión inmediata de las actividades relacionadas con los servicios de vigilancia y seguridad privada que viene desarrollando, la terminación rápida y progresiva de los contratos o servicios desarrollados ilegalmente, y se le advirtió que la inobservancia de lo anterior le acarrearía multa hasta por diez salarios mínimos legales mensuales. Por lo anterior pretende, por vía de la acción popular, la revocatoria de la aludida resolución, la continuación de la autoprestación del servicio de vigilancia, y el incentivo de ley. De entrada debe precisarse que el derecho colectivo a la seguridad, en principio, en modo alguno puede considerarse conculcado por el simple hecho de haberse proferido la resolución antes anotada, pues no se está privando a la Unidad Residencial El Limonar I Etapa C de autoproporcionarse la vigilancia privada necesitada, sino disponiendo lo necesario para que ello se haga

con el lleno de los requisitos establecidos en el Título II, Capítulo VI del Decreto 356 de 1994. Al margen de lo anterior, es cierto que los motivos de inconformidad con la Resolución núm. 00137 de 11 de enero de 2001, pudo hacerlos valer la parte accionante a través de las correspondientes acciones contencioso administrativas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-00635-02(AP)

Actor: UNIDAD RESIDENCIAL EL LIMONAR I ETAPA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 27 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I-. ANTECEDENTES I.1.- La UNIDAD RESIDENCAL EL LIMONAR I ETAPA, obrando a través de apoderado, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por amenaza inminente de violación del derecho colectivo a la seguridad, consagrado en el artículo 4° literal G) de la Ley 472 de

1998, al expedir la Resolución núm. 00137 de enero 11 de 2001. En resumen los hechos en que se fundamenta la demanda son los siguientes: 1°: La demandante conformó una asociación vecinal, sin ánimo de lucro, para la autoprestación del servicio de vigilancia y seguridad privada y de ésta manera abaratar los costos de administración en dicha unidad. 2°: El día 2 de octubre de 2000, el Doctor Julio Alberto Salazar, servidor público adscrito a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en ejercicio de sus funciones, solicitó a la demandante la certificación de la personería jurídica, la fotocopia del Nit, contratos de trabajo suscritos por la Unidad Residencial con el personal de porteros y el acta de nombramiento como administradora de la señora ADRIANA CÁRDENAS BERMUDEZ. 3°: Con fundamento en la visita practicada y en los documentos aportados, el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante la Resolución núm. 00137 de enero 11 de 2001, debidamente notificada el 23 de enero del mismo año, resolvió imponer medida cautelar y ordenar la suspensión de los servicios de vigilancia y seguridad que se vienen prestando en dicha unidad residencial, so pena de imponer sanciones a la misma en caso de no acatar lo resuelto por la Superintendencia. 4°: Sostiene que la vigilancia que se presta en la unidad residencial, sustentada en el capítulo VI, artículos 42 y siguientes del Decreto 365 de 1994, constituye una modalidad de imposible cumplimiento en Colombia, si se tiene en cuenta que el

Consejo de Veeduría Comunitaria consagrado en el artículo 44 del mencionado decreto para autorizar este tipo de servicio comunitario no funciona ni opera formalmente en el país, además que la Superintendencia no tiene competencia para otorgar el registro a dicho tipo de servicio de vigilancia y por ende no puede obtenerse por parte del usuario la licencia de funcionamiento correspondiente. 5°: Explica que las asociaciones sin ánimo de lucro constituidas para prestar el servicio de vigilancia vecinal se rigen por la Ley 56 de 1985, la cuál determina en su artículo 26 que el órgano competente es la Superintendencia de Industria y Comercio y no la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, de conformidad al Decreto 1919 de 1986, concordado con el Decreto 2186 del año 1992, expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, en virtud de lo cual se delegó tal función administrativa a las alcaldías municipales correspondientes a la jurisdicción de dichas asociaciones. 6°: Que conforme a lo anterior, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no tiene competencia para inspeccionar la autoprestación del servicio de vigilancia bajo la modalidad de asociación sin ánimo de lucro y por lo tanto no puede proferir, notificar y ejecutar acto administrativo alguno contra ningún conglomerado en Colombia que adopte dicha modalidad para prestar el servicio. 7°: Que la vigilancia que se presta, no es privada con ánimo de lucro, sino privada sin ánimo de lucro, y por lo tanto la solución recomendada por la Superintendencia

de Vigilancia y Seguridad Privada en los considerandos de la resolución núm. 0137 de 2001, para que el mencionado conglomerado se ajuste a la ley, en cuanto a éste servicio se refiere, no corresponde a lo que reza el Decreto 356 de 1994. 8°: Sostiene que las asociaciones, como la constituida por la unidad residencial EL LIMONAR I ETAPA C, que tienen por objeto la autoprestación del servicio de vigilancia y seguridad privada, sin ánimo de lucro, se rigen por la Ley 56 de 1985, que, en su artículo 21, permite a los copropietarios, los coarrendatarios o los arrendatarios de vivienda compartida y los vecinos, constituir asociaciones con personería jurídica, con el objeto de procurar servicios comunes asociados con la vivienda.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada de manera extemporánea, a través de apoderado, contestó la demanda argumentando, en síntesis, lo siguiente: Sostiene que la seguridad está sometida al régimen jurídico que fije la ley siendo ésta misma la que al reglamentar éste servicio determina quien y cómo lo debe prestar. Advierte que el Estado puede delegar a los particulares y a las comunidades organizadas la prestación del servicio público de seguridad y vigilancia, delegación esta que no implica la renuncia del Estado a su obligación de prestarlo.

En ese orden de ideas, las asociaciones privadas no pueden realizar una especie de competencia desleal frente a los servicios legales, pues aceptar esta teoría sería burlar el Decreto 356 de 1994, que establece los requisitos mínimos para la

prestación del servicio. Considera que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en ningún momento ha estado ejerciendo coerción ilegal, ni ha estado abusando de su autoridad. Si bien es cierto que los miembros de la comunidad tienen la plena libertad que les otorga la Constitución Nacional de hacer frente común al peligro inminente de agresión, esto no puede ir en contravía de una serie de normas de obligatorio cumplimiento como son la seguridad y la vigilancia. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la Ley 56 de 1985, es anterior a la expedición del Decreto 356 de 1994, que se ocupa íntegramente de la vigilancia y seguridad privada. De igual manera, no se ha violado el artículo 29 de la Constitución porque se entiende que las medidas cautelares son también medidas policivas y por lo tanto de inmediato cumplimiento. La vigilancia vecinal está en contravía del Estatuto de Vigilancia y entregar éste control a la Superintendencia de Industria y Comercio, o lo que es más grave dejarla sin control, es autorizar la formación de ejércitos paralelos, lo que sí sería una contradicción a los preceptos constitucionales. No es cierto que no esté bien motivada la Resolución 0137 de 2001, ya que en ella se dice que “En uso de las facultades legales que le confieren los Decretos 2454 de 1994, 356 de 1994 y las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo”, pues en ésta resolución existe legalidad, certeza, debida certificación jurídica y apreciación razonable. Explica que en Colombia no existen dos normas que regulen el servicio de vigilancia,

(ese sería el más grande error de interpretación), ni que ésta Superintendencia regula sólo las empresas comunitarias, las juntas de acción comunal o cooperativas de vigilancia; la entidad demandada regula toda una actividad, situación no entendida por el accionante. Estima que el conjunto residencial con la medida cautelar tiene que contratar servicios de ley, y que obrar de otra manera, constituiría vía libre a los servicios ilegales y quebrantaría los derechos de los trabajadores que en la mayoría de los casos son explotados y mal remunerados por los usuarios al igual que se encontrarían fuera de control de un ente estatal como lo pretende el accionante. III-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo discurrió así: Empezó por señalar que la medida cautelar contenida en la Resolución 0137 de 2001, se adoptó con fundamento en que a partir del contenido del acta de visita levantada, como de la documentación adjunta como soporte de la misma (Certificado de existencia y representación, contratos y encuesta) y por los informes de policía y del ejecutivo de la comisión visitadora de fecha 2 de octubre de 2000, se encontró que la UNIDAD RESIDENCIAL EL LIMONAR I ETAPA C, está prestando servicios de vigilancia y seguridad a través de porteros, sin estar autorizada para prestar servicios de vigilancia y seguridad privada como lo ordena el Decreto 356 de 1994, en las modalidades y como aparece en los folios 17 y 18 del expediente. Considera el a quo, que la acción interpuesta no resulta viable para los objetivos propuestos por la actora, pues no logra demostrar en ésta instancia el daño o perjuicio producido al derecho colectivo a la SEGURIDAD invocado, a través del

acto contenido en la Resolución 0137 de 2001. Agrega que aún aceptando que el derecho invocado por la actora es de naturaleza colectiva, de la forma como lo expuso la corporación en auto núm. 056 de marzo 18 de 2002, las razones que justifican sus pretensiones apuntan a controvertir la legalidad del acto citado, pero, de ninguna manera, demostrar el grado de afectación del derecho alegado. Sostiene que si bien el acto administrativo proferido por la entidad accionada, no permitía, por vía gubernativa, recurso alguno, no por ello se deduce que no podía ser objeto de controversia. En cuanto a los motivos de inconformidad que presenta la actora sobre la legalidad del acto que impone en su contra la medida cautelar, tales como la ausencia de competencia de la accionada para emitirlo y la congruencia de la modalidad de vigilancia adoptada por aquella con lo dispuesto en la Ley 56 de 1985, no es propia de la acción popular, sino de la acción ordinaria contenciosa en la que se estudie su legalidad. Concluye el a quo que no le es dable definir la legalidad de un acto administrativo, utilizando como pretexto la posible violación de un derecho colectivo. IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El accionante, por medio de apoderado, adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Aduce que todos los ciudadanos tienen el derecho a la legítima defensa colectiva y para ello constitucionalmente, de conformidad con el artículo 103 de la Carta Política, el Estado debe contribuir y propender por el fortalecimiento de ésta expresión colectiva de defensa en ejercicio del derecho colectivo a la seguridad.

Esto de conformidad con la Sentencia C-572 de 1997 proferida por la Corte Constitucional. El derecho a la seguridad es un derecho colectivo inherente a todos los ciudadanos Colombianos, el cual permite para su protección ejercer la legítima defensa colectiva por cualquiera de ellos, en cualquier grupo, lugar del país y circunstancia que lo amerite. Además es un derecho que no puede perderse porque un grupo de personas avecindadas en una unidad residencial pretendan ejercerlo atemperándose para ello a la ley, en este caso la Ley 56 de 1985, artículo 21, que permite que los arrendatarios o copropietarios puedan constituir para ello asociaciones de vigilancia vecinal y de ésta forma brindarse su propio medio de seguridad. Ante la imposibilidad de que el Estado a través de la fuerza pública preste el servicio de vigilancia, los habitantes del conjunto residencial decidieron procurarse su propia protección mediante la acción comunitaria de todos sus moradores. Acatar la decisión administrativa contenida en la Resolución 0137 traería como consecuencia que el conjunto residencial en comento se quede sin la prestación del mismo. Examinando los artículos 42, 43, 44 y 45 de Decreto 356 de 1994, se observa que quienes deseen tener un servicio comunitario de vigilancia y seguridad privada, de los que habla el decreto, en su artículo 42, expresamente, es decir como a una empresa comunitaria, junta de acción comunal o cooperativa de vigilancia y seguridad privada, no les es suficiente el querer prestar dicho servicio, sino que deben a la luz del artículo 44, acudir al Consejo de Veeduría Comunitaria, para

efectos de conceptuar sobre la pertinencia de autorizar dicho servicio, situación imposible de concretar teniendo en cuenta que en la República de Colombia hasta la presente, no ha existido ni existe ningún Consejo, ya que su reglamentación, consignada de por sí en el Decreto 2974 de 1997, emitido por el Presidente de la República, remite la formación de éstos Consejos de Veeduría a cada solicitud de ese servicio. El derecho que tienen los habitantes del conjunto residencial, es el mismo derecho que tienen todos los ciudadanos de Colombia de tener acceso a su seguridad bien sea brindada por el Estado o procurada por ellos mismos debidamente autorizada por una ley de la República. Al ejercer la acción popular cuya decisión final es impugnada mediante éste documento en ningún momento se pretende tratar de defender la seguridad privada de los habitantes del conjunto residencial, el fin u objetivo teleológico de la presente acción no es otro que obtener, mediante decisión judicial competente, una orden dirigida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que le permita a ésta comunidad ejercer su derecho a la seguridad pública o colectiva, el cual le es otorgado por la Constitución Nacional. Indica que al manifestar los antecedentes de legalidad de las asociaciones vecinales, obviamente está demostrándose en el proceso que la actuación de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es ilegal pero con ello no se solicita al despacho de conocimiento que ordenen cesar la legalidad del acto, toda vez que ésta debe pedirse por vía contenciosa ordinaria a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrariu sensu, se le está manifestando al Magistrado y junto a él a la Sala, que se está violando el debido proceso y con

él un derecho fundamental a una comunidad. En cuanto al segundo argumento, es decir, el de que la demandante no logra demostrar el daño o perjuicio producido al derecho colectivo a la seguridad, manifiesta su total desacuerdo con dicha consideración ya que si se mira la parte resolutiva del acto administrativo, en su artículo 4°, se impone una sanción contra el Conjunto Residencial en el evento de que no suspenda las actividades de vigilancia y seguridad privada, lo que irá a constituir una amenaza que próximamente se convertirá en realidad, en un perjuicio real y objetivo; por lo tanto la acción popular, en este caso se impetra para evitar que la unidad residencial tenga que pagar esa multa y de esa manera evitar el perjuicio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso bajo estudio se pretende el amparo del derecho a la seguridad, enlistado como colectivo en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, así: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con ... g) la seguridad y salubridad públicas”. A juicio de la parte accionante, tal vulneración radica en que, sin tener competencia, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante Resolución núm. 00137 de 11 de enero de 2001, impuso a la UNIDAD RESIDENCIAL EL LIMONAR I ETAPA de la ciudad de Cali (Valle), una medida cautelar en virtud de la cual se le ordenó la suspensión inmediata de las actividades relacionadas con los servicios de vigilancia y seguridad privada que viene desarrollando, la terminación rápida y progresiva de los contratos o servicios

desarrollados ilegalmente, y se le advirtió que la inobservancia de lo anterior le acarrearía multa hasta por diez salarios mínimos legales mensuales. Por lo anterior pretende, por vía de la acción popular, la revocatoria de la aludida resolución, la continuación de la autoprestación del servicio de vigilancia, y el incentivo de ley. De entrada debe precisarse que el derecho colectivo a la seguridad, en principio, en modo alguno puede considerarse conculcado por el simple hecho de haberse proferido la resolución antes anotada, pues no se está privando a la Unidad Residencial El Limonar I Etapa C de autoproporcionarse la vigilancia privada necesitada, sino disponiendo lo necesario para que ello se haga con el lleno de los requisitos establecidos en el Título II, Capítulo VI del Decreto 356 de 1994. Al margen de lo anterior, es cierto que los motivos de inconformidad con la Resolución núm. 00137 de 11 de enero de 2001, pudo hacerlos valer la parte accionante a través de las correspondientes acciones contencioso administrativas. Finalmente, cabe recordar que en un caso similar, radicado bajo el No. AP 200200625-01, actor: Conjunto Residencial Los Girasoles III y IV de Cali (Valle), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, Consejera Ponente Dra. OLGA INES NAVARRETE BARRERO, profirió sentencia del 6 de marzo de 2003, confirmando el fallo desestimatorio del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En el fallo de esta Corporación, además de otras consideraciones se destaca: “… El acto administrativo demandado no está lesionando el derecho

colectivo alegado, la seguridad privada es permitida en el ordenamiento jurídico colombiano, pero también debe ser vigilada por el organismo competente, en este caso, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, ante la cual debe seguirse un trámite para poder acceder a dicha seguridad; en este caso el tema que se discute en el acto administrativo no es el derecho colectivo a la seguridad sino el trámite que debió seguirse para su consecución.” Por las precedentes consideraciones, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia recurrida. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de noviembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCIENIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO