CE-76001-23-31-000-2002-00941-01-2010

CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - Compensación en dinero: naturaleza urbanística / COMPENSACION EN DINERO - Por obligación de cesiones urbanísticas gratuitas / COMPENSACION EN DINERO POR CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - No tiene naturaleza tributaria / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Régimen legal / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Compensaciones en dinero por obligación de cesión de terrenos a favor del municipio El demandante formuló, en esencia, dos cargos: el primero orientado a demostrar que el acto acusado constituye una aplicación errada de la facultad que los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388/97 le confieren a los municipios para ordenar la cesión gratuita de terrenos a los propietarios de obras urbanísticas, y el segundo, orientado a demostrar que la norma acusada estableció un impuesto que no ha sido creado ni autorizado por la ley. (…) A juicio de la Sala el texto demandado (parágrafo 2 del artículo 125 del Acuerdo Municipal 109 de 2004) no debe considerarse necesariamente como la creación de un impuesto porque algunas disposiciones legales permiten exigir, a título de obligaciones urbanísticas imputables a los propietarios de inmuebles, compensaciones en dinero en virtud de actividades de construcción en vez de cesiones gratuitas de terrenos, como el numeral 2.6., del artículo 15 de la Ley 388 de 1997 que se estudiará más adelante. Además, el acto acusado resultó del ejercicio de facultades relacionadas con el ordenamiento territorial, conferidas al Municipio por la Ley 388/97. En efecto, el Concejo Municipal de Palmira no pretendió el ejercicio de facultad impositiva

alguna y si bien el acto acusado contiene una obligación, ésta no tiene naturaleza tributaria sino urbanística porque se orienta a regular el uso del suelo y la ordenación del territorio municipal. Prueba de lo anterior es que el Acuerdo No. 109 de 14 de marzo de 2001 del que forma parte la norma demandada invoca expresamente como su fundamento normativo la Ley 388 de 18 de julio de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, que persigue igualmente la regulación del uso del suelo y la ordenación del territorio municipal. Por otra parte, el Acuerdo mencionado contiene “el plan de ordenamiento territorial de Municipio”, materia que no guarda relación con el tema impositivo. El contexto en que está ubicada la norma acusada, hace creíble las expresas manifestaciones del Municipio de Palmira, según las cuales, lo que pretendió al expedirla fue obtener una compensación en dinero por la obligación de ceder gratuitamente terrenos a favor del Municipio, con fundamento en las facultades que le confieren los siguientes artículos del Capítulo III de la Ley 388/97 que regula los planes de ordenamiento territorial (se citan los artículos 11 a 15 de esa normativa).

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 15 NUMERAL 2.6

NORMA DEMANDADA: ACUERDO MUNICIPAL 109 DE 2001 (14 de marzo) DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA – ARTICULO 125 PARAGRAFO 2

(Anulado) PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Componente urbano: definición / COMPONENTE URBANO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIALElementos: cesiones urbanísticas gratuitas / CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - Elemento del componente urbano del POT / CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - Autorizadas únicamente respecto del suelo urbano y de expansión urbana / CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - No están autorizadas para el suelo rural / NORMAS URBANISTICAS GENERALES - Definición. Alcance / NORMAS URBANISTICAS GENERALESSe refieren al componente urbano del POT / CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - Compensación en dinero De las disposiciones que invocó el Municipio para justificar las cesiones gratuitas a su favor, las que en realidad tratan sobre ese tema son las contenidas en los artículos 13 y 15 transcritos. En efecto, el artículo 13 trata sobre el componente urbano del plan de ordenamiento y lo define como “un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas”, componente que deberá contener, entre otros requisitos, “2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas

correspondientes a dichas infraestructuras”. Conviene precisar en este punto que, tal como lo señaló el actor, el artículo 13 de la Ley 338/97 no sirve a los fines de fundamentar la cesión gratuita a que se refiere el Municipio demandado porque únicamente la autoriza respecto del suelo urbano y de expansión urbana, mientras que el acto acusado la autoriza respecto del suelo en zona rural. Tampoco sirve como fundamento a la norma demandada la autorización para señalar las cesiones urbanísticas gratuitas contenidas en el numeral 2 del artículo 15 ibídem que regula lo atinente a las normas urbanísticas generales, pues ellas se definen como “…aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión…”. Además se precisa que dichas normas se refieren al “componente urbano del plan”, y que hacen parte de ellas “2.6 Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso.” El artículo 15 señala de modo claro e inequívoco que las normas atinentes a cesiones urbanísticas gratuitas y las directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, hacen parte del componente urbano del plan de ordenamiento territorial y se aplican a las zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. En consecuencia, no se aplican al componente rural dentro del cual está ubicada la norma demandada en el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Palmira.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 13 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 15 NUMERAL 2.6

NORMA DEMANDADA: ACUERDO MUNICIPAL 109 DE 2001 (14 de marzo) DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA – ARTICULO 125 PARAGRAFO 2

(Anulado) ACTUACIONES URBANISTICAS - Definición. Reglamentación / ACTUACIONES URBANISTICAS - Cesiones gratuitas. Aplicación en componente urbano del POT exclusivamente El artículo 37 ibídem invocado igualmente por el actor tampoco permite fundamentar el acto acusado porque si bien establece que “las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general” lo cierto es que no se refiere al suelo de la zona rural al que aludió el acto acusado sino al urbano, como se desprende del artículo 36 ibídem que define las actuaciones urbanísticas como “la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles” y establece que “cada una de estas actuaciones comprenden procedimientos de gestión y formas de ejecución que son orientadas por el componente urbano del plan de ordenamiento y deben quedar explícitamente reguladas por normas urbanísticas expedidas de acuerdo con los contenidos y criterios de prevalencia establecidos en los artículos 13, 15, 16 y 17de la presente ley”.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 36 / LEY 388 DE 1997 –

ARTICULO 37

NORMA DEMANDADA: ACUERDO MUNICIPAL 109 DE 2001 (14 de marzo) DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA – ARTICULO 125 PARAGRAFO 2

(Anulado) COMPONENTE RURAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIALImposibilidad de incluir compensaciones por obligación de cesiones urbanísticas gratuitas / COMPENSACION EN DINERO POR CESIONES URBANISTICAS GRATUITAS - Ilegalidad de norma que las autoriza en componente rural del POT de Palmira En suma, las disposiciones comentadas de la Ley 388/97 no facultaban al Municipio de Palmira para establecer el pago de compensación alguna en dinero por las áreas ocupadas por los ingenios azucareros y las plantas industriales que pretendieran ampliarse o diversificarse, disposición contenida en el componente rural del plan de ordenamiento territorial. La disposición demandada fue expedida, tal como lo señaló el actor, en virtud de una errada interpretación de las facultades conferidas a los Municipios por los artículos 13 y 15 de la Ley 388/97, en especial del numeral 2.6 del artículo 15 que establece que el componente urbano del plan de ordenamiento territorial contendrá “las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso.” puesto que podía aplicarse al componente rural del plan, como lo aplicó el Municipio demandado. Se concluye de lo anterior que el acto demandado violó efectivamente los artículos 13 y 15 de la Ley 388/97, razón suficiente para confirmar la sentencia anulatoria proferida por el a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 13 / LEY 388 DE 1997 –

ARTICULO 15

NORMA DEMANDADA: ACUERDO MUNICIPAL 109 DE 2001 (14 de marzo) DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA – ARTICULO 125 PARAGRAFO 2

(Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-00941-01

Actor: MANUELITA S. A.

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 16 de marzo de 2005 proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Nariño, Cauca y Quindío, por medio de la cual se declaró la nulidad del parágrafo 2 del artículo 125 del Acuerdo Municipal 109 de 14 de marzo de 2001 proferido por el Concejo Municipal de Palmira, “Por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial”.

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda. a) Pretensiones: En ejercicio de la acción de nulidad la demandante solicitó la declaratoria de nulidad de la norma señalada en el epígrafe, cuyo texto es el

siguiente:

“TÍTULO III. COMPONENTE RURAL.

Subcapítulo 3. Área de Actividad Especializada Agroindustrial y Manufacturera. Artículo 125. Definición. Se determina como Área de Actividad Especializada Agroindustrial y Manufacturera las señaladas en el Plano No. A 12 para este propósito así como las áreas ocupadas por los Ingenios y otros establecimientos industriales actualmente en funcionamiento o que puedan ser reutilizadas para usos similares. Parágrafo 1. Las áreas ocupadas por los ingenios azucareros y las plantas industriales a diversificarse podrán ampliarse o diversificarse siempre y cuando el desarrollo propuesto sea colindante o adyacente y cuente con la autorización de la entidad ambiental competente. “Parágrafo 2. Estos nuevos desarrollos deberán ceder el equivalente al valor del 10% del terreno en bruto del área del nuevo proyecto, en dinero, para la construcción, adecuación y dotación de zonas verdes y servicios dotacionales en los centros poblados, con preferencia en el más cercano al desarrollo propuesto. La estimación del valor del globo de terreno para aplicar la cesión, se hará mediante avalúo inmobiliario solicitado a las autoridades competentes.” b) Hechos: El Concejo Municipal de Palmira aprobó en dos debates el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial y el Alcalde lo sancionó el 14 de marzo de 2001 y lo publicó los días 15 y 16 del mismo mes y año. - La Ley 388 de 1997 en sus artículos 12, 13 y 14 establece que el POT debe tener tres componentes - General, Urbano y Rural. - El artículo 13 ibídem dispone que el componente urbano del plan de

ordenamiento territorial puede incluir cesiones urbanísticas gratuitas exigibles a los urbanizadores por concepto de zonas verdes y vías. - El artículo 15-2 ibídem permite a los municipios establecer obligaciones urbanísticas a los propietarios, cuando se trate del desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión y en el numeral 2.6 faculta para establecer cesiones urbanísticas gratuitas para los desarrollos comprendidos dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. - Ninguna ley faculta a los municipios para exigir cesiones gratuitas para desarrollos en el suelo rural, por la construcción de plantas agroindustriales u otras. - El artículo 313 superior en concordancia con el artículo 338 ibídem dispone que los concejos municipales sólo pueden establecer los impuestos creados o autorizados por Ley. - Ninguna ley autoriza a los municipios para establecer un impuesto a cargo de los ingenios azucareros o plantas industriales o agroindustriales por la ampliación o diversificación de sus plantas y cuyo valor corresponda al del área sobre la cual se proyecte realizar la ampliación o diversificación. - De acuerdo con la Ley 388/97, el Plan de Ordenamiento Municipal – POT – del Municipio de Palmira contiene un componente general (título 1, artículos 1 al 82); un componente rural (título ii, artículos 83 al 161) y un componente urbano (título iii, artículos 162 al 298). - La norma demandada figura en el componente rural. c) Normas violadas y concepto de la violación El acto acusado violó los artículos 95-9, 338 y 363 constitucionales y 13-2, 14, 152 (2.6) de la Ley 388 de 1997. Para sustentar esas acusaciones el actor manifestó que los artículos 13, 14 y 15-2 de la Ley 388/97 autorizan a los Municipios para que en el POT establezcan normas generales sobre cesiones urbanísticas gratuitas únicamente para efectos de vías internas de las urbanizaciones o proyectos urbanísticos y para zonas verdes o comunales, dentro del perímetro urbano y suelo de expansión del municipio, pero no en el área rural y menos aún para ordenar que dicha cesión se efectúe en dinero por la diversificación o ampliación de las plantas industriales o ingenios azucareros. El acto acusado violó los artículos 95-9, 313-4, 338 y 363 superiores porque sin facultad legal el Municipio creó un impuesto cuyo sujeto pasivo es el ingenio azucarero o planta industrial ubicada en el área rural de Palmira; el hecho generador es la ampliación o diversificación de Ingenio o Planta existente; la base gravable es el valor bruto del área que se proyecte utilizar en la ampliación o diversificación y la tarifa es del 10% del valor bruto del área proyectada. Y además le dio destinación específica. También violó los derechos constitucionales a la libertad de empresa y de industria y al trabajo porque impide crear industria y fuentes de empleo, así como el artículo 338 que dispone que los Concejos tienen capacidad impositiva de acuerdo con la ley, pues ninguna ley crea o autoriza el impuesto comentado. Violó además, el artículo 363 de la Constitución, porque estableció un impuesto discriminatorio e inequitativo que se aplica a las plantas industriales e ingenios

azucareros ubicados en el suelo rural pero no a los ubicados en suelo urbano. Finalmente, se vulneró el principio de unidad de materia previsto en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 porque el objetivo del Acuerdo 109/01 fue el de adoptar el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Palmira de acuerdo con la ley 388/97 y ésta no regula la creación de impuesto alguno. Con los mismos fundamentos fácticos y jurídicos el actor pidió la suspensión provisional del acto acusado (fs. 167 a 180)

2. La contestación.

El Municipio de Palmira contestó oportunamente la demanda mediante apoderado y se opuso a las pretensiones con el argumento de que no creó un nuevo impuesto mediante el acto acusado y se limitó, en cumplimiento de las atribuciones que le confiere la Ley 388/97, a regular las cesiones por parte de quienes adelantan procesos urbanísticos para proveer espacio público y zonas verdes, aunque dichos procesos se adelanten en suelos cuyo uso sea diferente al residencial, sólo que la norma acusada exige que dicha cesión se compense en dinero (fs. 194 y siguientes).

3. Alegatos de conclusión en primera instancia Dentro de la oportunidad legal el demandante presentó alegatos en los que reiteró en lo sustancial los hechos y razones que expuso en la demanda (fs. 211-219). El Municipio demandado, por su parte, reiteró los hechos y razones que expuso en la contestación (fs. 230-238).

4. Intervención del Ministerio Público en primera instancia El Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

II. EL FALLO APELADO.

Mediante sentencia de 16 de marzo de 2005 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto acusado. Para sustentar su decisión manifestó que el componente rural de POT es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro e infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales Acogió la tesis del actor según la cual el parágrafo del artículo 125 del Acuerdo 109/01 acusado crea una contribución obligatoria en dinero para los ingenios azucareros y Plantas Industriales a diversificarse y desestimó el argumento del Municipio demandado según el cual la norma acusada se funda en el articulo 37 de la Ley 388 de 1997 que lo autoriza para ordenar a quienes efectúen desarrollos urbanísticos la cesión de zonas verdes, aunque en este caso compensada en dinero. Aseguró que cuando el demandado afirma que “todo proceso urbanístico, incluyendo los usos diferentes al área residencial debe de ceder zonas verdes”, confunde desarrollo urbanístico con diversificación de plantas Industriales e Ingenios en zonas rural. Precisó que el parágrafo acusado no ordena “ceder zonas verdes”, ni compensarla en dinero sino ceder el 10 % en dinero del valor del terreno a ampliar; y aunque el Municipio pretende justificar dicha obligación aludiendo a “Todo Proceso Urbanístico”, en realidad se refiere al componente rural. El Municipio erradamente consideró que la cesión de zonas verdes aplicable a

“suelos con usos diferentes al área residencial” se aplica a “áreas rurales”, pues el hecho de no ser residenciales, no quiere decir que sean rurales pues el artículo 33 de la ley 388/97 define estos suelos como aquellos que no son aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Concluyó que el artículo 13 de la Ley 388 de 1997 autoriza establecer, a cargo de los urbanizadores, cesiones urbanísticas gratuitas, dentro del componente urbano del POT (Articulo 13 de la Ley 388), pero no dentro de su componente rural del cual hace parte la norma demandada, y que ésta en realidad creó un impuesto a quienes quieran ampliar sus ingenios o plantas industriales. Además, desconoció el Municipio demandado que el artículo 313 superior faculta a los concejos municipales para crear tributos de acuerdo con la Constitución y la ley, y ninguna ley facultó al Municipio de Palmira “para crear cesiones gratuitas en las áreas rurales, ni mucho menos la creación de un gravamen como símil de una cesión gratuita de terreno” (fs. 241 a 249)

III. EL RECURSO DE APELACIÓN.

El apoderado de la parte demandante presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y reiteró que el acto demandado no violó las normas constitucionales y legales invocadas por el actor y que para expedirlo el Concejo Municipal se fundó en la Constitución Política, la Ley 92/89, el Decreto 2150/95 y la Ley 388/97. Explicó que de acuerdo con los artículos 12, 13 y 14 de la Ley 388/97, cuyos

textos transcribió, el Plan de Ordenamiento Territorial tiene tres componentes: general, urbano y rural, y que todo proceso urbanístico requiere para su ejecución licencia urbanística para cuya expedición se requiere cumplir con el requisito de ceder zonas verdes. Esa cesión también comprende a usos diferentes al área residencial. El acto demandado no creó un impuesto sino que reglamentó una actividad urbanística cuya ejecución dependía de que se concediera una licencia ambiental y se efectuaran cesiones gratuitas al municipio, sólo que en lugar de ella estableció una compensación en dinero. Afirmó que el acto demandado también tiene fundamento en el artículo 37 de la Ley 388/97 que establece que “las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Capitulo XI de esta ley…”. Señaló, finalmente, que el acto cuestionado se dictó con fundamento en el artículo 5 de la Ley 98/89, modificado por el artículo 117 de la Ley 388/97, que define el concepto de espacio público y en el artículo 99 de esta última Ley que regula las licencias y sanciones urbanísticas (fs. 252 a 261).

IV. ALEGATOS EN LA SEGUNDA INSTANCIA.

El apoderado de la parte demandante presentó alegatos en los que manifestó su

conformidad con el fallo apelado y reiteró los hechos y razones que expuso en la demanda. (fs. 8-17 del cuaderno No. 2). La parte demandada no presentó alegatos.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA.

El Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo.

VII. CONSIDERACIONES.

1. Los actos acusados.

A folios 8 a 159 del cuaderno principal figura copia auténtica del Acuerdo No. 109 de 14 de marzo de 2001, “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Palmira”, proferido por el Concejo Municipal de esa localidad. A folio 160 obra constancia de que dicha Corporación lo aprobó en dos debates y a folio 163 figura constancia de que fue sancionado el 14 de marzo de 2001 y publicado los días 15 y 16 del mismo mes y año. El aparte demandado de dicho acuerdo es el que se resalta a continuación: “Acuerdo No. 109 de 2001 (14 de marzo) Por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial”. (…)

“TÍTULO III. COMPONENTE RURAL.

Subcapítulo 3. Área de Actividad Especializada Agroindustrial y Manufacturera. Artículo 125. Definición. Se determina como Área de Actividad Especializada Agroindustrial y Manufacturera las señaladas en el Plano No. A 12 para este propósito así como las áreas ocupadas por los Ingenios y otros establecimientos industriales actualmente en funcionamiento o que puedan ser reutilizadas para usos similares.

Parágrafo 1. Las áreas ocupadas por los ingenios azucareros y las plantas industriales a diversificarse podrán ampliarse o diversificarse siempre y cuando el desarrollo propuesto sea colindante o adyacente y cuente con la autorización de la entidad ambiental competente. “Parágrafo 2. Estos nuevos desarrollos deberán ceder el equivalente al valor del 10% del terreno en bruto del área del nuevo proyecto, en dinero, para la construcción, adecuación y dotación de zonas verdes y servicios dotacionales en los centros poblados, con preferencia en el más cercano al desarrollo propuesto. La estimación del valor del globo de terreno para aplicar la cesión, se hará mediante avalúo inmobiliario solicitado a las autoridades competentes.”

2. Estudio y decisión del recurso de apelación.

El demandante formuló, en esencia, dos cargos: el primero orientado a demostrar que el acto acusado constituye una aplicación errada de la facultad que los artículos 13, 14 y 15 de la Ley 388/97 le confieren a los municipios para ordenar la cesión gratuita de terrenos a los propietarios de obras urbanísticas, y el segundo, orientado a demostrar que la norma acusada estableció un impuesto que no ha sido creado ni autorizado por la ley. El a quo consideró atinadas ambas apreciaciones y el municipio apelante las cuestiona porque considera, en primer término, que la norma demandada no constituye un impuesto sino el ejercicio de la facultad que le otorga la Ley 388/97 y otras disposiciones legales para exigir la cesión gratuita de terrenos a quienes

pretendan obtener licencia para efectuar intervenciones urbanísticas y que dicha cesión, contrario a lo afirmado por el demandante y el a quo, no sólo procede respecto de suelos urbanos sino también rurales, a los que se refiere la norma demandada. A juicio de la Sala el texto demandado no debe considerarse necesariamente como la creación de un impuesto porque algunas disposiciones legales permiten exigir, a título de obligaciones urbanísticas imputables a los propietarios de inmuebles, compensaciones en dinero en virtud de actividades de construcción en vez de cesiones gratuitas de terrenos, como el numeral 2.6., del artículo 15 de la Ley 388 de 1997 que se estudiará más adelante. Además, el acto acusado resultó del ejercicio de facultades relacionadas con el ordenamiento territorial, conferidas al Municipio por la Ley 388/97. En efecto, el Concejo Municipal de Palmira no pretendió el ejercicio de facultad impositiva alguna y si bien el acto acusado contiene una obligación, ésta no tiene naturaleza tributaria sino urbanística porque se orienta a regular el uso del suelo y la ordenación del territorio municipal. Prueba de lo anterior es que el Acuerdo No. 109 de 14 de marzo de 2001 del que forma parte la norma demandada invoca expresamente como su fundamento normativo la Ley 388 de 18 de julio de 1997, 1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, que persigue igualmente la regulación del uso del suelo y la ordenación del territorio municipal.2 Por otra parte, el Acuerdo mencionado contiene “el plan de ordenamiento territorial de Municipio”, materia que no guarda relación con el tema impositivo.

El contexto en que está ubicada la norma acusada, hace creíble las expresas manifestaciones del Municipio de Palmira, según las cuales, lo que pretendió al expedirla fue obtener una compensación en dinero por la obligación de ceder gratuitamente terrenos a favor del Municipio, con fundamento en las facultades que le confieren los siguientes artículos del Capítulo III de la Ley 388/97 que regula los planes de ordenamiento territorial: 1 Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997. Fe de erratas en el Diario Oficial No. 43.127, de 12 de septiembre de 1997 2 El artículo 1º de la Ley 388/97 señala expresamente que sus objetivos son los siguientes: “1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Areas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la

protección del medio ambiente y la prevención de desastres. 4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política.” “Ley 388 de 1997. “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. (…) Artículo 11. Componentes de los planes de ordenamiento territorial. Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes:

1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.

2. El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.

3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.

Articulo 12. Contenido del componente general del plan de ordenamiento. El componente general del plan de ordenamiento deberá contener:

1. Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo

que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal y distrital, principalme