CE-76001-23-31-000-2002-02440-01(AP)-2005

SALAS DE NECROPSIAS - Obligación de Empresas Sociales del Estado y cementerios para sostener licencia sanitaria: Decreto 786 de 1990; invulneración de derechos colectivos Conforme lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 786 de 1990, los municipios tienen la obligación de construir o adecuar las respectivas salas de autopsia en los cementerios públicos; y según el artículo 271 ibídem dichas salas deben reunir los requisitos mínimos para la práctica de las autopsias. A su turno el artículo 34 del citado Decreto dispuso que: “A partir de la fecha de la publicación del presente Decreto otorgase un plazo de 12 meses para que los establecimientos aquí señalados cumplan con la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Si así no lo hicieren, los funcionarios de los Servicios Seccionales de Salud podrán imponer a las entidades infractoras cualquiera de las sanciones previstas en el artículo 577 de la Ley 09 de 1979”. En el cuaderno No. 2 del expediente, contentivo de las pruebas aportadas por el Municipio de Riofrío, reposa a folio No. 2 el oficio No. 0197 suscrito por el Inspector de Policía y Tránsito Municipal de dicho municipio mediante el cual informa que en lo transcurrido del año 2003 no se ha realizado ningún hallazgo de cadáveres en descomposición, relacionando tres en el año 2002. A su turno, el Hospital Kennedy de Riofrío comunica que no hay estadísticas e informes acerca de pacientes o empleados contaminados por brotes de epidemias como consecuencia de cadáveres en descomposición (folio 7 y 8 ibídem). Tampoco se encuentra acreditado en el expediente la

existencia de reclamo o queja alguna por parte de la ciudadanía relacionada con la amenaza o vulneración de la salubridad pública por la existencia de cadáveres en descomposición. Ni la frecuencia con que se practican las necropsias de los mismos, que de todas maneras serían mínimas atendiendo al bajo número de cadáveres en descomposición reportado para los años 2002 y 2003. Lo expuesto impide considerar que se esté en presencia de una efectiva vulneración o agravio de los derechos colectivos cuyo amparo invocan los accionantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-02440-01(AP)

Actor: RICARDO VARGAS PARRA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE RIOFRIO Referencia: APELACION SENTENCIA 1 “Son requisitos mínimos de apoyo para la práctica de autopsia los siguientes: a) Privacidad, es decir condiciones adecuadas de aislamiento y protección; b) Iluminación suficiente; c) Agua corriente; d) Ventilación; e) Mesa especial para autopsias; f) Disponibilidad de energía eléctrica.

Parágrafo. En circunstancias excepcionales, las autopsias podrán ser practicadas utilizando para colocar el cadáver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente podrán realizarse sin el requisito de energía

eléctrica y aunque el agua no sea corriente”. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el demandante contra la sentencia del 24 de octubre de 2003, proferida por la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I-. ANTECEDENTES I.1.- Los ciudadanos RICARDO VARGAS PARRA, MARLO ROSJEANNE, y JOSE YECID CORDOBA VARGAS, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra el Municipio de Riofrío, por vulnerar los derechos colectivos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. En resumen los hechos en que se fundamenta la demanda son los siguientes: 1°: En el Municipio de Riofrío, existe un cementerio que no cuenta con las instalaciones necesarias para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, en vía de inhumación o bien los que sean exhumados, conforme a lo previsto en los Decretos 2455 de 1986 y 786 de 1990. 2°: Ante la carencia de una sala de necropsias se continúa con la práctica de las mismas, con la anuencia del Alcalde Municipal, contrariando lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 3° del Decreto 2455 de 1986.

3°: Tal omisión se corrobora con la respuesta dada por la Secretaría Departamental de Salud, Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca, a un derecho de petición, en donde se manifestó que dicho cementerio no cuenta con la infraestructura para la práctica de dichos procedimientos. 4°: Al no disponer de la referida sala, se hace necesario trasladar los cuerpos a otras instituciones, tales como hospitales, exponiendo de manera irresponsable la salud de la ciudadanía, si se tiene en cuenta que los cuerpos en descomposición son agentes eficaces de transmisión de enfermedades infectocontagiosas. 5°: El Decreto 786 de 1990 otorgó un plazo de 12 meses para la construcción o adecuación de las salas de necropsia de los cementerios municipales, pero desde la expedición de dicha norma han transcurrido casi 12 años sin que ninguno de los Alcaldes de turno haya dado cumplimiento a tal obligación, desarrollada en el parágrafo 3° del artículo 3° del Decreto 2455 de 1986 que dispuso como obligación de los alcaldes municipales el velar por que se dé estricto cumplimiento a las normas del citado decreto sobre necropsias de cadáveres en estado de descomposición, en salas especialmente previstas para ello. 6°: La Ley Estatutaria 133 de 1994, por la cual se desarrolla el derecho a la libertad religiosa y de cultos previó en su artículo 17, que en todos los municipios del país deberá existir un cementerio dependiente de la autoridad civil para garantizar el derecho a la igualdad sin discriminación a las personas, practicantes

de diferentes religiones y cultos y la eficiencia en la prestación de los servicios públicos funerarios que a éstos se le presten.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

Los demandados, dentro del término legal, a través de apoderados especiales, contestaron la demanda; en donde, en síntesis, manifestaron lo siguiente: II.1 MUNICIPIO DE RIOFRIO Manifiesta, en primer lugar, que los accionantes no hacen parte del conglomerado social representado por los habitantes del Municipio de Riofrío (Valle del Cauca), por lo tanto no pueden predicar que sus derechos o intereses se encuentren vulnerados o amenazados. Señala la importancia que el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 le ha dado a las pruebas, correspondiéndole su carga a la parte demandante, esgrimiéndose solo como tal en el caso subexamine un derecho de petición, que no demuestra la existencia de la vulneración a los derechos e intereses colectivos, ni mucho menos acredita que en esa zona se presenten a diario hallazgos de cadáveres en estado de descomposición que pongan en peligro la salubridad de los habitantes del sector, o se encuentren ante la inminencia de sufrir perjuicios irremediables, o que exista un daño consumado, como lo es que la población circunvecina al cementerio esté padeciendo enfermedades. Considera que no se presenta omisión por parte de la Alcaldía Municipal de Riofrío, sino una abstención que obedece al déficit presupuestal existente en los municipios para la ejecución de obras y dar cumplimiento así a los fines del Estado, consagrados en el artículo 2° de la Constitución Nacional.

Sostiene que a efectos de la práctica de necropsias y por no contar con la infraestructura adecuada, se recurre a la Sala con la que cuenta el Hospital de Tuluá, ciudad que se encuentra a cinco minutos de Riofrío, de segunda categoría, por lo que cumple con los requisitos exigidos por la ley en cuanto a salas de necropsia se refiere. Explica que en el evento de presentarse vulneración a los derechos colectivos de los habitantes del municipio, no procedería una Accción Popular como lo ha querido hacer el demandante, sino una Acción de Cumplimiento en la medida en que se desatendió lo reglado en el Decreto 2455 de 1986, modificado por el 786 de 1990. Propone como excepciones la IMPROCEDENCIA DE LA ACCION POPULAR pues los accionantes mediante su ejercicio pretenden que se ordene al burgomaestre de Riofrío que cumpla o haga cumplir el contenido del Decreto 2455 de 1986 y su modificatorio 796 de 1990, lo que en ningún caso constituye una violación de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del municipio, sino que se convierte en una obligación de hacer, es decir, hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo, con lo que se desarrolla la posibilidad de incoar otra acción en aras de la construcción de la sala de necropsia que se señala como pretensión en la demanda. También la excepción de INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y A LA SALUBRIDAD PÚBLICA pues, a su juicio, no figura prueba alguna indicadora de la vulneración del derecho a la salubridad pública a partir de la cual se pueda

afirmar que los habitantes del municipio de Riofrío se encuentren ante la inminencia de sufrir perjuicio o que hayan padecido enfermedades graves o infectocontagiosas, ni que se hayan registrado epidemias por no existir dentro del cementerio una sala de necropsias. Agrega, además, que debe tenerse en cuenta que el municipio de Riofrío es uno de los pocos en los que no se producen hallazgos de cadáveres en descomposición, tal como lo demuestran las estadísticas anuales llevadas a cabo por las autoridades de policía y de salud. II.2 UNIDAD EJECUTORA DE SANEAMIENTO DEL VALLE DEL CAUCA Manifiesta su oposición a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, debido a que la Ley 715 de 2001 en su artículo 76, numeral 12, definió las competencias de los municipios al manifestar que a éstos les corresponde construir, ampliar y mantener la infraestructura de los cementerios siempre y cuando sea de su propiedad. De otro lado, recuerda que el artículo 30 del Decreto 786 de 1990 ordena a los cementerios ya sean públicos o privados construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias, por lo cual la labor que reclaman los demandantes para la construcción de la sala de necropsia del cementerio de Riofrío, corresponde al municipio respectivo y no a la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca. Plantea que respecto a la responsabilidad de la misma entidad frente a las acciones que reclaman los demandantes, cabe anotar que al tenor de lo dispuesto en el numeral 3.8 de artículo 43 de la Ley 715 de 2001, es a la Secretaría

Departamental de Salud a la que le compete ejercer las funciones de vigilancia y control en los cementerios, función que hasta el momento no se ha delegado a la entidad que se demanda. Propone como excepción LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, teniendo en cuenta que en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, establece que además de las competencias establecidas en la Constitución, corresponde igualmente a los municipios promover, financiar o coordinar proyectos de interés municipal, entre los cuales se halla relacionado con la construcción ampliación y mantenimiento de la infraestructura del edificio de la alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad. En el mismo orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 786 de 1990 establece que a los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados les corresponde la construcción de sus respectivas salas de autopsia. II.3 DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, y por lo tanto solicita que no se acceda a las declaraciones y condenas de la misma, teniendo en cuenta que la Ley 715 de 2001, artículo 76 numeral 12, definió las competencias para construir, ampliar y mantener la infraestructura de los cementerios de su propiedad. Explica que teniendo en cuenta la categoría del ente territorial, incumbe al municipio de Riofrío y no a su representado construir en el cementerio público de esa localidad las instalaciones adecuadas donde se puedan practicar necropsias a

cadáveres en estado de descomposición, de acuerdo con la presente demanda. Propone de igual manera la excepción de FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR PASIVA, para la cual se fundamentó en el hecho de que la Ley 715 de 2001, estableció las competencias de los municipios para promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal de manera directa o indirecta con recursos propios, del sistema general de participaciones y otros recursos. Además tuvo en cuenta lo indicado en el artículo 30 del Decreto 786 de 1990 que estableció que los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados tienen la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. II.4 DIOCESIS DE BUGA Sostiene la apoderada de la demandada, que su representado no está legitimado por pasiva. Agrega que la Parroquia de Santa María Magdalena de Riofrío(Valle), es una persona jurídica, capaz de tener derechos y contraer obligaciones, que goza de una personería propia, con un párroco que además es su representante legal conforme con a la Ley 20 de 1973.

III-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

Mediante sentencia del 24 de octubre de 2003 la Sala de Decisión No. 8 del Tribunal Contencioso del Valle del Cauca declaró no probadas las excepciones de Falta de Legitimación por Pasiva propuesta por el Departamento del Valle del Cauca y la Unidad Ejecutora de Saneamiento del mismo Departamento, ya que fue dicha corporación la que de oficio ordenó su intervención dando aplicación a lo reglado en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, pues podría imputárseles alguna

responsabilidad por su presunta omisión en el cumplimiento del deber de vigilancia en la observancia de las normas sanitarias en el municipio de Riofrío. Frente a la excepción de Falta de Legitimación por Pasiva, propuesta por la Diócesis de Buga, considera el a quo que tampoco esta llamada a prosperar, pues aunque alega que la Parroquia de Santa María Magdalena de Riofrío cuenta con personería jurídica para ser llamada al proceso, no lo demuestra, motivo por el cual no logra desvirtuar su relación con los hechos relatados por los actores. Anota que no puede desconocerse el contenido de las normas citadas, en cuanto a los deberes y obligaciones que imponen a las autoridades sanitarias municipales la construcción y adecuación de salas de autopsias. Del mismo modo señala que no se puede desconocer el contenido de la información suministrada por la Unidad de Saneamiento Ambiental, sobre el estado de las instalaciones del cementerio. Plantea que por el hecho de no existir en el cementerio una sala de necropsias, de ésta situación no se deduce la vulneración de alguno de los derechos colectivos citados. Destaca la ausencia de prueba indicadora de queja alguna por parte de la ciudadanía sobre la vulneración de los derechos a la seguridad o salubridad públicas como consecuencia de los hechos relatados en la demanda. Relaciona información proveniente de la Inspección de Policía y Tránsito Municipal de Riofrío en el sentido de que a julio 16 de 2003 no se había presentado ningún hallazgo de cadáveres en descomposición, y que durante el año 2002 solo se presentaron tres casos. Consigna también la información proveniente del Hospital Kennedy de

Riofrío sobre la ausencia de estadísticas e informe de pacientes o empleados contaminados por brote de epidemias causadas por cadáveres en descomposición. Por último, señala que si bien las autoridades públicas en desarrollo del derecho constitucional de petición, deben atender las solicitudes que se les formulen por parte de los particulares, en el caso sub examine no es congruente la desmedida diligencia para la atención del derecho de petición que originó la presente Acción Popular, practicando visitas a los municipios requeridos, con la falta de actividad en la iniciación de los procedimientos correspondientes para la corrección de las presuntas irregularidades detectadas. Con fundamento en lo anteriormente expuesto resolvió negar las pretensiones de la demanda. IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El demandante adujo como motivo de inconformidad, en síntesis, que el fallador de primera instancia olvida el espíritu de la acción cual es el de proteger el interés colectivo, por lo que basta la presencia de la amenaza, existente en este caso, pues los cadáveres son elementos infectocontagiosos en extremo y esto no requiere ser probado por constituir un hecho notorio. Igualmente señala que no se probó dentro del presente caso cumplimiento de la normatividad previa iniciación de la Acción Popular, ni se desvirtúo la violación a los derechos colectivos señalados en la demanda, aduciendo consideraciones subjetivas y exonerando a la administración del cumplimiento del ordenamiento jurídico. Sostiene que, como al momento de iniciarse la acción, el municipio no cumplía con las normas vigentes, habrá lugar al reconocimiento del incentivo que se señala en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Manifiesta que resulta evidente que el legislador pretendió evitar que se practicaran necropsias a cadáveres en estado de descomposición fuera de las salas especialmente provistas para ello, y que el desconocimiento de dicha finalidad no sólo resulta inadmisible, sino que además desde todo punto de vista es reprochable. Destaca que cuando una norma o disposición administrativa establece requisitos obligatorios mínimos ligados a la salubridad pública, debe ser interpretada de manera objetiva y por tal razón cada vez que se presenten manifestaciones democráticas al interior del Estado Social de Derecho, en procura de la protección y preservación de los derechos colectivos, habrá de reconocerse todo lo necesario para precaver el perjuicio y superar la amenaza, independientemente de los intereses particulares y apreciaciones subjetivas. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme lo dispuesto en el artículo 302 del Decreto 786 de 1990, los municipios tienen la obligación de construir o adecuar las respectivas salas de autopsia en los cementerios públicos; y según el artículo 273 ibídem dichas salas deben reunir los requisitos mínimos para la práctica de las autopsias. A su turno el artículo 34 del citado Decreto dispuso que: 2 “Los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados tiene la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Las autoridades sanitarias competentes se abstendrán de expedir o renovar la licencia sanitaria de funcionamiento, cuando las entidades señaladas en este artículo no cumplan con dicha obligación”. 3 “Son requisitos mínimos de apoyo para la práctica de autopsia los

siguientes: a) Privacidad, es decir condiciones adecuadas de aislamiento y protección; b) Iluminación suficiente; c) Agua corriente; d) Ventilación; e) Mesa especial para autopsias; f) Disponibilidad de energía eléctrica. Parágrafo. En circunstancias excepcionales, las autopsias podrán ser practicadas utilizando para colocar el cadáver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente podrán realizarse sin el requisito de energía eléctrica y aunque el agua no sea corriente”. “A partir de la fecha de la publicación del presente Decreto otorgase un plazo de 12 meses para que los establecimientos aquí señalados cumplan con la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Si así no lo hicieren, los funcionarios de los Servicios Seccionales de Salud podrán imponer a las entidades infractoras cualquiera de las sanciones previstas en el artículo 577 de la Ley 09 de 1979”. De conformidad con la respuesta rendida por el Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca a los accionantes, visible a folio 5 del expediente, en el municipio de Riofrío – Valle hay un cementerio privado que no dispone de sala de necropsias. Sin embargo, para la decisión que ha de adoptarse aquí resulta necesario establecer además si tal omisión resulta de una entidad tal que amenace o vulnere el derecho colectivo cuya protección se invoca. Al respecto, cabe destacar que en el cuaderno No. 2 del expediente, contentivo de las pruebas aportadas por el Municipio de Riofrío, reposa a folio No. 2 el oficio No. 0197 suscrito

por el Inspector de Policía y Tránsito Municipal de dicho municipio mediante el cual informa que en lo transcurrido del año 2003 no se ha realizado ningún hallazgo de cadáveres en descomposición, relacionando tres en el año 2002. A su turno, el Hospital Kennedy de Riofrío comunica que no hay estadísticas e informes acerca de pacientes o empleados contaminados por brotes de epidemias como consecuencia de cadáveres en descomposición (folio 7 y 8 ibídem). Tampoco se encuentra acreditado en el expediente la existencia de reclamo o queja alguna por parte de la ciudadanía relacionada con la amenaza o vulneración de la salubridad pública por la existencia de cadáveres en descomposición. Ni la frecuencia con que se practican las necropsias de los mismos, que de todas maneras serían mínimas atendiendo al bajo número de cadáveres en descomposición reportado para los años 2002 y 2003. Lo expuesto impide considerar que se esté en presencia de una efectiva vulneración o agravio de los derechos colectivos cuyo amparo invocan los accionantes. Cabe resaltar que en este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en sentencias del 25 de julio de 2002, (expediente AP-0460, Consejero Ponente Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO), y del 16 de febrero de 2004, (expediente AP-02459, Consejero

Ponente Dr. GABRIEL EDUARDO MENDIOZA MARTELO).

Por las anteriores consideraciones, se confirmará el fallo impugnado y no habrá lugar, por ende, al reconocimiento del incentivo solicitado por la parte apelante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia recurrida. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de septiembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO