CE-76001-23-31-000-2002-4050-01(AP-865)-2003

ACCIÓN POPULAR - Procedencia de recurso de apelación contra auto de rechazo de la demanda. Rectificación jurisprudencial / RECURSO DE APELACIÓN - Auto que rechaza demanda en acción popular. Desarrollo jurisprudencial / RECTIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Procedencia de recurso de apelación contra auto que rechaza demanda en acción popular Esta Sección venía sosteniendo que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26, 36 y 37 de la ley 472 de 1998, el recurso de apelación sólo procede contra el auto por el cual se decreten medidas previas y contra la sentencia que se dicte en primera instancia y que las demás providencias sólo son cuestionables en vía de reposición. De esta forma, se consideraba que el recurso de apelación contra el auto de rechazo o el inadmisorio de la demanda, era improcedente. Ahora bien, en auto dictado el 21 de enero de 2003, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, que conoció del asunto por importancia jurídica, considero que frente al auto de rechazo de la demanda en acción popular procedía el recurso de apelación. Acogiendo este criterio, esta Sala procede al estudio de fondo del asunto. En la providencia objeto de apelación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda luego de advertir que, de ser admitida, se daría “una petición antes de tiempo”. Pues bien, del artículo 20 de la Ley 472 de 1998 se desprende que el juez, en el momento de decidir sobre la admisión de la demanda, deberá admitirla si reúne

los requisitos señalados en el artículo 18 ibídem o inadmitirla porque no cumple con una o más de tales exigencias, mediante providencia en la que indicará al solicitante los defectos formales con el fin de que éste los corrija dentro del término legal. La misma disposición prevé el rechazo sólo en el evento en que no se corrija oportunamente, es decir, no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite la demanda. En consecuencia, la Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar la acción popular sin haber advertido el cumplimiento a lo ordenado en el auto de inadmisión, ya que tal proceder no se ajusta al trámite previsto en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 y determina, por consiguiente, el desconocimiento del debido proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Auto IJ-752(AP) de 21 de enero de 2003. Ponente: Maria Elena Giraldo Gómez. Actor: Laura Díaz Herrera. Demandado: Ministerio de Comercio Exterior y otros.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil tres (2003) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-4050-01(AP-865)

Actor: CÉSAR AUGUSTO RODRÍGUEZ PIEDRAHITA

Demandado: MUNICIPIO DE CALI ACCIÓN POPULAR Se decide sobre la impugnación presentada por el demandante contra el auto del

10 de octubre de 2002 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda. ANTECEDENTES El señor César Augusto Rodríguez Piedrahíta, actuando en nombre propio, presentó demanda contra el Municipio de Cali, por la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Hechos.- 1.- El 30 de diciembre de 1999 el Concejo Municipal de Cali aprobó el Acuerdo número 32 “por medio del cual se racionaliza el Sistema Tributario Municipal, se restablece el equilibrio presupuestal y se dictan otras disposiciones”. 2.- El día 18 de 2000 (sic) se presentó en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca demanda de nulidad de los artículos 33 a 40 del Acuerdo número 32 del 30 de diciembre de 1998. 3.- Surtido el trámite correspondiente, mediante fallo del 6 de marzo de 2002, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró nulas las disposiciones demandadas. 4.- La tarifa del impuesto de teléfonos, creado por las disposiciones declaradas nulas, se cobró y se cobra en la factura del servicio de teléfono de manera mensual así: estrato 1 y 2 residencial, $150.oo; estrato 3 y 4 residencial, $400.oo; estrato 5 y 6 residencial, $1.500.oo; líneas de servicio no residencial $3.000.oo; y líneas de servicios especiales, $3.000.oo. 5.- Las mencionadas cifras son la base para el inicio del cobro en el año 1999, cuyo reajuste se ha hecho de forma automática cada 1° de enero de cada año

hasta la fecha de la forma como se incrementa el salario mínimo legal. Petición.- Con la demanda el actor pretende que se dejen sin efectos todos los actos administrativos y facturaciones hechas con ocasión del cobro del impuesto de teléfonos; que se “vuelvan las cosas a su estatus quo”; que se ordene al Municipio de Cali y a sus agentes recaudadores la suspensión del cobro de ese impuesto; que se disponga el reintegro inmediato de todas las sumas indebidamente recaudadas con sus correspondientes indexación e intereses; que se ordene el congelamiento de las cuentas del Municipio con cargo a las cuales se pretenda cumplir ese pago y el embargo de las cuentas y secuestro de bienes de los responsables del excesivo cobro; y que se reconozca en favor del demandante el incentivo económico de que trata el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Actuación procesal.- Mediante auto del 30 de septiembre de 2002, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda para que el demandante indicara con precisión la entidad demandada. En memorial presentado dentro del término concedido para el efecto, el actor precisó que la demanda se dirige contra el Municipio de Cali. La providencia impugnada.- Mediante auto del 10 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda luego de advertir que la sentencia en la que se apoyan las pretensiones de la demanda no se encuentra en firme y que, por tanto, de ser admitida ésta se daría “una petición antes de tiempo”. Impugnación.- El demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal, por

considerar que el rechazo de la demanda en este tipo de procesos sólo puede darse cuando ocurra alguno de los eventos contemplados en el artículo 20 de la Ley 472 y no por darse “una petición antes de tiempo” que es cuestión que deberá analizarse en la sentencia, pues atañe al fondo del asunto. Además, señaló que en el auto impugnado no se tuvieron en cuenta las especiales características de la acción propuesta, como es su autonomía, preferencia, fines y procedimiento. Agrega que tampoco se atendió la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado que, con apoyo en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, sostiene la idoneidad de la acción popular para anular, dejar sin efectos o suspender actos administrativos violatorios de derechos colectivos. Por último, el apelante ahondó en las razones que lo llevan a considerar la violación del derecho a la moralidad administrativa por parte del Municipio demandado. CONSIDERACIONES Procedencia del recurso Esta Sección venía sosteniendo que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26, 36 y 37 de la ley 472 de 1998, el recurso de apelación sólo procede contra el auto por el cual se decreten medidas previas (también susceptible del recurso de reposición) y contra la sentencia que se dicte en primera instancia y que las demás providencias sólo son cuestionables en vía de reposición. De esta forma, se consideraba que el recurso de apelación contra el auto de rechazo o el inadmisorio de la demanda, era improcedente. Esa fue la posición asumida, entre otros, en los autos del 20 de septiembre

(expedientes 1755, 1811, 1841 y 1845), del 27 de septiembre (expediente 1784), del 24 de octubre (expediente 0926), del 21 de noviembre de 2002 (expedientes 0049 y 0479) y del 12 de diciembre de 2002 (expedientes 2452, 2421 y 2449). Ahora bien, en auto dictado el 21 de enero de 2003 dentro del expediente número 2188, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, que conoció del asunto por importancia jurídica, consideró lo siguiente: “La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 36 de la ley 472 de 1998, en sentencia C377 proferida el día 14 de mayo de 20021; el contenido de la norma es la siguiente: RECURSO DE REPOSICIÓN. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. Los argumentos expuestos en el referido fallo fueron los siguientes:  En uso de la libertad configurativa, el legislador puede regular los medios de impugnación y de defensa de cada “proceso”, teniendo en cuenta que constitucionalmente sólo son impugnables las sentencias condenatorias en materia penal y los fallos de primera instancia dictados en el trámite de una acción de tutela;  La improcedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda de acción popular no se opone a la Constitución Política de Colombia pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares;  No hay sacrificio de ningún derecho fundamental toda vez

que el auto de rechazo de la demanda en la acción popular es susceptible del recurso de reposición, instrumento éste del cual puede hacerse uso para controvertir la decisión judicial y  El legislador puede establecer en qué casos es procedente o no el recurso de apelación frente a determinadas providencias judiciales. La parte resolutiva de tal providencia indicó únicamente: Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.” Lo anterior significa que la declaratoria de exequibilidad en mención no fue condicionada a una interpretación jurídica, razón por la cual el artículo 36 in fine debe entenderse en su sentido amplio, es decir dentro del TODO del contexto normativo de la ley 472. Y se resalta nuevamente que la Corte, en la sentencia C-377/02, no dispuso condicionamiento alguno y, entonces, por el contenido del artículo y de la declaratoria de exequibilidad del artículo 36 in fine éste no está supeditado a interpretación concreta. Si bien es cierto que la decisión de la Corte se motivó con un determinado alcance, la parte resolutiva del fallo no la contuvo, como condicionamiento, y fue por ello que fue objeto de cuatro salvamentos parciales de voto. Ahora, para el Consejo de Estado:  como el contenido integral de la ley 472 de 1998 no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el “auto de rechazo de la demanda”; 1 Corte Constitucional, Sentencia C-377 del 14 de mayo de 2002, Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández, expediente número D-3774, Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño.

 como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso; y  como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso, debe aplicarse el artículo 44 de la ley 472, que remite a las normas del C. C. A “en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones. Además, en materia de decisiones judiciales la Constitución Política erige como fundamento primero de las mismas a la LEY, cuando dispone que Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley, y como criterios auxiliares la jurisprudencia, la equidad y la doctrina (art. 230). Entonces, declarado exequible el artículo 36 de la ley 472 de 1998 y no condicionada su exequibilidad, debe aplicarse el artículo 44 in fine, que remite al C. C. A para efecto de las acciones populares que se tramitan ante esta jurisdicción: ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones. Y se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la ley 472 de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida (art. 36,

declarado exequible) y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el inicio del juicio. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión (art. 16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable (arts. 181 num. 1 y 129 ibídem). De acuerdo con lo anterior quedan clarificados dos puntos: el de la procedibilidad del recurso interpuesto y el de la competencia funcional del Consejo de Estado para decidirlo. Además en asunto similar, auto de rechazo de la demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento, esta Sala decidió en forma idéntica, entendiendo que tiene por apelable el auto que rechaza la demanda en esta clase de eventos, habida cuenta de que el artículo 16 de la ley 393 de 1997 señala que carecen de recurso alguno,

salvo el auto que deniegue la práctica de pruebas y naturalmente, las sentencias, las providencias que se dicten en el trámite de Acción de cumplimiento; a contrario sensu, entonces, es susceptible el recurso de apelación dicho auto, porque aún no se ha dado trámite a la acción misma. Y es apenas lógico que el recurso sea procedente, porque tiene que ver, directamente y de primera mano, el con el acceso a la justiciá1” Acogiendo el criterio anterior, esta Sala procede al estudio de fondo del asunto. Del fondo del asunto.- En la providencia objeto de apelación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda luego de advertir que, de ser admitida, se daría “una petición antes de tiempo”. Pues bien, del artículo 20 de la Ley 472 de 1998 se desprende que el juez, en el momento de decidir sobre la admisión de la demanda, deberá admitirla si reúne los requisitos señalados en el artículo 18 ibídem o inadmitirla porque no cumple con una o más de tales exigencias, mediante providencia en la que indicará al solicitante los defectos formales con el fin de que éste los corrija dentro del término legal. La misma disposición prevé el rechazo sólo en el evento en que no se corrija oportunamente, es decir, no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite la demanda. En consecuencia, la Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar la acción popular sin haber advertido el cumplimiento a lo ordenado en el auto de inadmisión, ya que tal proceder no se ajusta al trámite previsto en el artículo 20

1 Auto proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. Consejero Ponente: Carlos Orjuela Góngora. Exp. ACU 1143. Actor: Gledis Soto Osorio. de la Ley 472 de 1998 y determina, por consiguiente, el desconocimiento del debido proceso. Por otra parte, en cuanto al argumento del Tribunal para rechazar la acción, la Sala advierte que este aspecto hace referencia al fondo del asunto, el cual debe resolverse en el fallo y no en la oportunidad procesal para decidir sobre la admisión de la demanda En esta forma, la Sala revocará el auto impugnado para que el Tribunal decida la admisión de la demanda teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE REVÓCASE el auto del 10 de octubre de 2002 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que proceda en consecuencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General