CE-76001-23-31-000-2003-01399-01-2010

ACCION DE LESIVIDAD - Término de caducidad / ACCION DE LESIVIDAD - Es acción de nulidad y restablecimiento; caducidad especial / CADUCIDAD DE LA ACCION DE LESIVIDAD - Dos años. Reiteración jurisprudencial NOTA DE RELATORIA: Se reiteran las sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, del 13 de diciembre de 1999, Radicado 4952, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; y del 28 de febrero de 2008, Radicado 2004-00918, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; y de la Sección Segunda del 3 de julio de 2004, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 064 DE 2000 (NOVIEMBRE 9) – ALCALDIA DE CARTAGO VALLE (ANULADO) EXCEPCION DE CADUCIDAD - No prospera / ARTICULO 136 CCA NUMERAL 7 - Presupuestos jurídicos / ACCION DE LESIVIDAD - Es acción de nulidad y restablecimiento; caducidad especial / ACCION DE NULIDAD De las providencias transcritas (Sentencias Sección Primera del 13 de diciembre de 1999, Radicado 4952 y del 28 de febrero de 2008, Radicado 2004-00918, Y Sección Segunda del 3 de julio de 2004, M.P. Ana Margarita Olaya Forero) , se deducen los siguientes presupuestos jurídicos, para efectos de la aplicación del numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo: - Que la persona de derecho público demande su propio acto. - Que esté sometida al término de caducidad de la

acción, de dos años, contados a partir del día siguiente a la fecha de expedición del acto. - Que el acto recaiga sobre situaciones particulares y concretas. - que normativamente sea una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el sub lite no se presentan todos los presupuestos enunciados, ya que el Decreto acusado se trata de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto en la medida en que no se refiere a un aspecto particular y concreto, para efectos del restablecimiento. Así las cosas, el a quo se equivoca, ya que si bien el citado Decreto fue expedido por quien lo demanda, se reitera, es un acto administrativo de carácter general, sobre el cual es inaplicable el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, la Sala concluye que la parte actora presentó la demanda en forma oportuna, puesto que la acción de nulidad puede ejercitarse en cualquier tiempo, a partir de la expedición del Decreto 064 de 9 de noviembre de 2000 acusado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, la excepción de caducidad interpuesta por el tercero interesado en las resultas del proceso no tiene vocación de prosperar.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 064 DE 2000 (NOVIEMBRE 9) – ALCALDIA

DE CARTAGO VALLE (ANULADO) FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 NUMERAL 7 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136

NUMERAL 1

REVISION TECNICO MECANICA - En el año 2000 solo era obligatoria para vehículos de transporte público y los particulares que presten el servicio especial de transporte para estudiantes, asalariados y turismo / DECRETO 064 DE 2000 - Por el cual se ordena la revisión técnico-mecánica para todos los automotores de Cartago Valle. Nulidad De las normas transcritas (Artículos 140 del Decreto 2150 de 1995 y 13 del Decreto 491 de 1996) se infiere, que solo los vehículos de transporte público y los particulares que presten el servicio especial de transporte para estudiantes, asalariados y turismo están obligados a la revisión técnico-mecánica. La Sala precisa que la obligación de la revisión técnico-mecánica se estableció para todos los vehículos particulares, la cual según las normas antes reseñadas, no existía para la época de los hechos, sin embargo, posteriormente a la expedición del Decreto acusado este requisito se hizo exigible. Así las cosas, para la Sala es claro que con la expedición del Decreto Municipal núm. 064 de 9 de noviembre de 2000, se violaron las normas enunciadas por la parte actora, dando lugar a la declaratoria de nulidad del aludido Decreto.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 064 DE 2000 (NOVIEMBRE 9) – ALCALDIA DE CARTAGO VALLE (ANULADO) FUENTE FORMAL: DECRETO 2150 DE 1995 – ARTICULO 140 / DECRETO 491

DE 1996 – ARTICULO 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-01399-01

Actor: MUNICIPIO DE CARTAGO VALLE

Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE CARTAGO VALLE Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 29 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se declaró probada la excepción de la caducidad de la acción.

I-. ANTECEDENTES El Alcalde del Municipio de Cartago Valle, expidió el Decreto Municipal núm. 064 de 9 de noviembre de 2000, por medio del cual se ordena la revisión técnico-mecánica a todos los automotores de servicio particular, matriculados y registrados en el Municipio de Cartago – Valle y se dictan otras disposiciones, originario de la Alcaldía Municipal de Cartago. “En el texto del acto objeto de impugnación el Alcalde de Cartago decidió lo siguiente: a. Ordénase la revisión técnica-mecánica de todos los vehículos automotores de servicio particular registrados en el Municipio de Cartago Valle. b. La revisión técnica-mecánica ordenada en el artículo anterior se exigirá como requisito para la expedición de la calcomanía creada por la Ley 488 de 1998, previo el pago de los impuestos de rodamiento señalados en la misma Ley. c. Para el cumplimiento de la revisión técnica ordenada en el presente decreto se

convocará mediante invitación especial…”. El acto objeto de impugnación fue remitido a la oficina jurídica del Departamento del Valle para su respectiva revisión de legalidad. Con la expedición del citado Decreto se transgredieron claras disposiciones en materia de tránsito terrestre automotor, tales como el Decreto 2150 de 1995, artículo 140, y su Decreto Reglamentario 491 de 1996, que solo obliga a la revisión de todos los vehículos de servicio público y los de servicio particular que presten el servicio escolar, igualmente el Acuerdo núm. 00051 de 14 de octubre de 1993, artículo 119, expedido por el Ministerio de Transporte. Por otra parte, aduce que en el Municipio de Cartago ya existía un Centro de Diagnóstico Automotor Oficial, por lo cual no era necesario expedir un Decreto invitando a otras empresas a que prestaran un servicio que ya lo tenía el Municipio, buscando con ello entregar este servicio a una empresa particular como así aconteció, queriendo obligar a la comunidad a tener que hacer la revisión en una determinada serviteca sin tener en cuenta el Decreto 2150 de 1995. Indica que solo los vehículos registrados en el servicio particular que prestan el servicio de transporte escolar como los que prestan el servicio de transporte periférico y que se encuentran debidamente autorizados por la autoridad competente están en la obligación de someterse a la revisión técnico-mecánica consagrada en el artículo 74 del Código Nacional de Tránsito. I.2.- Explica, en síntesis, el alcance del concepto de la violación, así: Que con la expedición del acto reglamentario acusado se ha violado el artículo 6º de

la Constitución Política, por cuanto el Alcalde de la época se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al ordenar la revisión técnico-mecánica de todos los vehículos automotores de servicio particular, que de acuerdo con la normatividad legal no es viable su ejecución, ya que dicha revisión solo está ordenada para aquellos vehículos que prestan un servicio público de transporte de pasajeros, carga o mixto. Asegura, que el citado Decreto Municipal no tuvo en cuenta las circulares expedidas por el Ministerio de Transporte basado en el artículo 13 del Decreto 0491 de 1996. Además, solicita la suspensión provisional del Decreto demandado toda vez que de acuerdo con las normas constitucionales y legales antes citadas está demostrada la violación y la contradicción entre el acto impugnado y los preceptos vigentes al momento de expedirse el acto. I.3.- La empresa DIAGNOSTICENTRO UNIROYAL “Los Almendros Ltda.”, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Con el escrito de intervención solicita se declare la caducidad de la acción, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en virtud de que la demanda fue presentada extemporáneamente. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de la caducidad de la acción, por lo siguiente: Considera que la legitimación del tercero interviniente, para ser parte en este proceso y proponer excepciones, está respaldada por el artículo 146 del C.C.A.

En relación con la excepción propuesta, el Tribunal considera que la caducidad de la acción en materia contenciosa, es uno de los presupuestos procesales, o uno de los requisitos para la situación válida y regular del Proceso Contencioso Administrativo y que determina el nacimiento legítimo, su desarrollo normal y su culminación con una sentencia. Por lo tanto, la excepción propuesta se fallará de fondo. Expresa que el Decreto demandado fue expedido el 9 de noviembre de 2000 por el Alcalde de la época; no hay constancia de publicación, razón por la cual se toma esta fecha para efectos de contar el término de caducidad. La presentación de la demanda fue el 29 de abril de 2003 (folio 49). Arguye que el término para presentar la demanda por parte del ente territorial se venció el 10 de noviembre de 2002, pero como dicha fecha correspondió a un día no hábil por ser domingo, es de anotar que frente a las reglas del Código de Régimen Municipal la fecha de caducidad de la acción se traslada al día siguiente por ser hábil, es decir el 11 de noviembre de 2002. En consecuencia, es claro que la parte actora presentó de manera extemporánea la demanda, acción que denomina de Nulidad y que realmente es de Lesividad por cuanto la Administración demanda su propio acto, acción que había caducado ya que habían transcurrido más de 2 años, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 136 del C.C.A. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del actor fijó su inconformidad, en síntesis, en los mismos cargos expuestos en la demanda, para el efecto, reiteró lo siguiente:

Sostuvo que el trámite de este proceso tiene su origen en la demanda presentada por el Alcalde del Municipio de Cartago Valle del Cauca. Resalta que no es de recibo el fallo del a quo, mediante el cual declaró la caducidad de la acción, por cuanto lo que se buscaba era la nulidad del Decreto 064 de 2000. Por lo anterior considera que al Municipio de Cartago, no se le debe cercenar el derecho a la defensa, por cuanto el señor LUIS CARLOS RESTREPO OROZCO, por el hecho de haber sido elegido Alcalde de Cartago, no ha perdido su condición de ciudadano, razón por la cual procedió a la instauración de la acción de nulidad del citado Decreto, que infringió normas de carácter superior y que fue expedido por funcionario incompetente y en forma irregular, beneficiando en este caso a un particular y en detrimento del erario público. IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso objeto de estudio, el a quo determinó que se había presentado la caducidad de la acción solicitada por el tercero interesado en las resultas del proceso, con fundamento en el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. El numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala: “Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de su expedición”. No obstante lo anterior, la parte actora alega que lo que se buscaba con la demanda era la nulidad del Decreto 064 de 2000; que al Municipio de Cartago, no se le debe

cercenar el derecho a la defensa, por cuanto el señor LUIS CARLOS RESTREPO OROZCO, por el hecho de haber sido elegido Alcalde de Cartago, no ha perdido su condición de ciudadano, razón por la cual procedió a la instauración de la acción de nulidad del citado Decreto, que infringió normas de carácter superior y que fue expedido por funcionario incompetente y en forma irregular. Al respecto, la Sala precisa, contrario a lo indicado por la parte actora, que el señor LUIS CARLOS RESTREPO OROZCO, en esta ocasión, no presentó demanda en calidad de simple ciudadano, sino como representante del Municipio de Cartago, esto es, como Alcalde de dicha municipalidad, tal como consta en el poder que obra a folio 1 y en el encabezamiento de la demanda (folio 42), pruebas, entre otras, que demuestran tal calidad. Así las cosas, para resolver el recurso de apelación, la Sala considera pertinente traer a colación los apartes de la sentencia de 13 de diciembre de 1999 proferida por esta Sección, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, los cuales presenta el a quo como fundamento jurisprudencial, que esta Sala considera lo suficientemente ilustrativa en el sub lite. En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: “Esta modalidad de la acción de lesividad ha sido aceptada por el ordenamiento colombiano, con la condición de que la acción se instaure dentro del término de los dos años que preveía el artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, norma vigente en la fecha de presentación de la demanda,

hoy modificado por el artículo 44, numeral 7, de la Ley 446 de 1998, cuyo texto conserva para la autoridad administrativa en la demanda de sus propios actos el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la legislación anterior, mientras que somete al término ordinario aquellas situaciones en las que una entidad pública demanda el acto de otra entidad”. Igualmente, la sentencia de 3 de julio de 2004, proferida por la Sala de la Sección Segunda, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero, que el a quo cita en sus consideraciones, precisa: “…De acuerdo con lo consagrado en el numeral 7º del artículo 136 del C.C.A., cuando una persona de derecho público demande su propio acto, la caducidad de la acción será de dos años, contados a partir del día siguiente de su expedición. Ahora bien, como el acto administrativo atacado fue notificado el 12 de junio de 1995 y como la demanda se presentó el 21 de enero de 2002, se hizo por fuera del término de los dos años del artículo 136 del C.C.A., mencionado. Así las cosas, no puede entenderse que la acción que se ejerce es la de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 sometida al término de caducidad del 136 numeral 2, por cuanto es muy clara la norma cuando prevé que la misma acción cuando la ejerce una persona de derecho público como la del sub lite, se rige en lo atinente a los términos de caducidad, por la consagrada en el numeral 7º…”. “En una sentencia más reciente, se adujo sobre la acción de lesividad, lo siguiente:

“(…) se debe poner de presente que se está frente a una acción denominada doctrinaria y jurisprudencialmente en Colombia acción de lesividad, pero que normativamente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que tiene la caducidad especial de dos (2) años contados a partir de su expedición señalada en el numeral 7 del artículo 136 del C.C.A. Se tiene entonces una acción subjetiva de lesividad, y no de simple nulidad como erróneamente la asumió el a quo, pudiéndose observar bajo aquella clase de acción, que la demanda, además de contar con la legitimación por activa en la causa y ser ejercida mediante apoderado debidamente constituido, fue interpuesta en tiempo, pues la resolución enjuiciada fue proferida el 21 de octubre de 2003 y la demanda fue presentada el 3 de agosto de 2004, de allí que sea procedente su examen1”. De las providencias transcritas, se deducen los siguientes presupuestos jurídicos, para efectos de la aplicación del numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo: - Que la persona de derecho público demande su propio acto. - Que esté sometida al término de caducidad de la acción, de dos años, contados a partir del día siguiente a la fecha de expedición del acto. - Que el acto recaiga sobre situaciones particulares y concretas. - que normativamente sea una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el sub lite no se presentan todos los presupuestos enunciados, ya que el Decreto acusado se trata de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto en la medida en que no se refiere a un aspecto particular y concreto, para

efectos del restablecimiento. 1 Sentencia de 28 de febrero de 2008. Radicación número: 2004-00918.

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Actor: Lotería de Risaralda. Demandado: GERENTE DE LA LOTERIA DE RISARALDA Así las cosas, el a quo se equivoca, ya que si bien el citado Decreto fue expedido por quien lo demanda2, se reitera, es un acto administrativo de carácter general, sobre el cual es inaplicable el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso

Administrativo. En este orden de ideas, la Sala concluye que la parte actora presentó la demanda en forma oportuna, puesto que la acción de nulidad puede ejercitarse en cualquier tiempo, a partir de la expedición del Decreto 064 de 9 de noviembre de 2000 acusado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, la excepción de caducidad interpuesta por el tercero interesado en las resultas del proceso no tiene vocación de prosperar. Ahora bien, el Decreto Municipal núm. 064 de 9 de noviembre de 2000, por medio del cual se ordena la revisión técnico-mecánica a todos los automotores de servicio particular, matriculados y registrados en el Municipio de Cartago – Valle y se dictan otras disposiciones, originario de la Alcaldía Municipal de Cartago, establece: “Artículo Primero: Ordénase la revisión técnica-mecánica de todos los vehículos automotores de servicio particular registrados en el Municipio de Cartago Valle.

Artículo Segundo. La revisión técnica-mecánica ordenada en el artículo anterior se exigirá como requisito para la expedición de la calcomanía creada por la Ley 488 de 1998, previo el pago de los impuestos de rodamiento señalados en la misma Ley. Artículo Tercero. Para el cumplimiento de la revisión técnica ordenada en el presente decreto se convocará mediante invitación especial a todas las empresas especializadas en revisión técnico-mecánica de vehículos automotores existentes en 2 “Como acción de Lesividad, se denomina la acción que tiene la Administración para demandar sus propios actos, evento que se presenta principalmente cuando se encuentre frente a un acto particular al que no ha podido aplicarle la revocación directa, por cuanto no se dan los condicionamientos que exige el artículo 73”. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Tercera Edición 2002, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. el Municipio de Cartago para que participen en la oferta de sus servicios de conformidad con los siguientes requisitos:

A. Acreditar existencia y representación legal

B. Equipos especializados que ofrecen para dicha revisión técnico-mecánica

C. Disponibilidad de tiempo que ofrecen para el servicio

D. Capacidad técnica y física instalada para el servicio

E. Participación porcentual económica que ofrece para el tesoro Municipal en virtud de la prestación de este servicio.

Artículo Cuarto: Una vez cumplida la invitación o convocatoria ordenada en el artículo anterior, se procederá a suscribir el convenio oficial con la empresa que mejores garantías ofrezca para el municipio en la realización de este programa en revisión técnico-mecánica vehicular.

Artículo Quinto: Las autoridades de Tránsito inmovilizarán los vehículos que no cumplan con las obligaciones contempladas en el presente Decreto y sus propietarios o poseedores, además, pagarán una multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, como multa a favor del Tesoro Municipal.

Artículo Sexto: Mientras el Gobierno Departamental dispone la entrega de la calcomanía ordenada en la Ley 488 de 1.988, reglamentada por el Decreto 534 de marzo de 2000 y la Resolución 0675 de marzo 31 de 2000, las autoridades de Tránsito Municipal, expedirán de común acuerdo con la empresa encargada de la revisión técnico-mecánica, el comprobante especial del cumplimiento de dicha revisión, y del pago de impuestos respectivos.

Artículo Séptimo: El presente Decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE (…)”.

La Sala, considera que para efectos de dilucidar si el Decreto acusado vulnera el Decreto 2150 de 5 de diciembre de 1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, es preciso transcribir su artículo 140: “ELIMINACIÓN DEL CERTIFICADO DE MOVILIZACIÓN. Elimínese en todo el territorio nacional el trámite de la revisión técnico-mecánica y la expedición del certificado de movilización para todos los vehículos automotores, con excepción de aquellos que cumplen el servicio público de transporte de pasajeros, carga o mixto.

Parágrafo. En todo caso, es obligación del propietario de cada vehículo mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad y pagar los impuestos de timbre y rodamiento previstos en la ley Las autoridades de tránsito impondrán las sanciones previstas en la ley por el incumplimiento de las normas de tránsito y transporte. Los vehículos que cumplen el servicio público de transporte de pasajeros deberán someterse anualmente a una revisión técnico-mecánica para que le sea verificado su estado general. Los vehículos nuevos de servicio público sólo empezarán a someterse a la revisión técnico-mecánica transcurrido un año desde su matrícula”. Igualmente, el artículo 13 del Decreto reglamentario 491 de 14 de marzo de 1996: “Revisión técnico-mecánica y certificado de movilización. ARTÍCULO 13. En cumplimiento de lo estipulado en el artículo 140 del Decreto 2150 de 1995, para los vehículos de servicio público y para los de servicio particular que prestan servicio especial de transporte para estudiantes, asalariados y turismo, a partir de un año contado desde la fecha de su matrícula, continuará siendo obligatoria la revisión técnico-mecánica anual. La misma se efectuará en un Centro de Diagnóstico oficial o en su defecto, en uno autorizado y se acreditará ante el organismo de tránsito competente para obtener o renovar la tarjeta de operación o el permiso que autoriza la prestación de un servicio público”. De las normas transcritas se infiere, que solo los vehículos de transporte público y los particulares que presten el servicio especial de transporte para estudiantes, asalariados y turismo están obligados a la revisión técnico-mecánica.

La Sala precisa que la obligación de la revisión técnico-mecánica se estableció para todos los vehículos particulares, la cual según las normas antes reseñadas, no existía para la época de los hechos, sin embargo, posteriormente a la expedición del Decreto acusado este requisito se hizo exigible. Así las cosas, para la Sala es claro que con la expedición del Decreto Municipal núm. 064 de 9 de noviembre de 2000, se violaron las normas enunciadas por la parte actora, dando lugar a la declaratoria de nulidad del aludido Decreto. Por tales razones se revocará la sentencia proferida por el a quo, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada de 29 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. En su lugar, DECRÉTASE la nulidad del Decreto Municipal núm. 064 de 9 de noviembre de 2000, expedido por el Alcalde del Municipio de Cartago Valle. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de octubre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO