CE-76001-23-31-000-2003-03451-01(AP)-2006

COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - No se configura por la existencia de nuevos hechos que cambian el objeto En el presente caso, el a quo sostuvo la existencia de cosa juzgada, por considerar que la sentencia de acción popular, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Germán Ayala Mantilla del 24 de agosto de 2001, tiene identidad de partes, objeto y causa con la presente acción. El artículo 332

C.P.C. señala: (…). Es importante señalar, que si bien las partes y la causa son iguales en ambas acciones populares, el objeto no coincide respecto de las mismas, toda vez que el tiempo ha transcurrido desde la presentación de la primera acción popular y en consecuencia las condiciones de la vía, incluyendo sardineles y andenes, se han ido deteriorando por obvias razones. En conclusión, el objeto de la presente acción popular, es diferente del objeto estudiado en la primera acción, ya que existen nuevos hechos que justifican que se lleve a cabo el estudio de los presuntos derechos e intereses colectivos vulnerados en el presente proceso. Por lo tanto, la Sala no considera que exista cosa juzgada en el presente proceso.

SEPARADORES VIALES Y ANDENES - Municipio de Cali: protección del derecho a la vida de peatones y conductores / ESPACIO PUBLICOProtección de andenes ante ocupación de vehículos: municipio de Cali En el caso concreto, la parte actora interpuso acción popular en contra del Municipio de Santiago de Cali, debido al deterioro e inexistencia de los separadores viales que colindan con el canal recolector de aguas lluvias, en el

sector de la calle 19 entre carreras 22 a la 29 del barrio Santa Elena de la ciudad de Cali. No es necesario llevar a cabo un análisis muy profundo, para poder concluir que existe vulneración de los derechos colectivos invocados, pues la existencia de un peligro inminente para la vida de peatones y conductores, se hace palpable con las pruebas obrantes en el expediente. Ahora bien, respecto de quién y cómo deberán protegerse los derechos e intereses colectivos vulnerados, la Sala considera que deberá incluir el municipio, es su próxima partida presupuestal, un rubro que esté destinado a la reparación de la calle 19 entre carreras 22 a 29 del Barrio Santa Elena, el cual debe incluir la instalación de barreras de contención a lado y lado del caño y la adecuación de los andenes que se encuentran construidos sobre la mencionada calle. En relación con la invasión del espacio público por parte de algunos vehículos en los andenes adyacentes a la calle objeto de la presente acción popular, debe mencionarse que la ley 9 de 1989 en su artículo 5 incluye los andenes como parte del espacio público, indicando: “...” En este orden de ideas y teniendo claro que los andenes hacen parte del espacio público, deberá el Alcalde, por ser el mismo la primera autoridad de policía dentro del municipio y por tanto el encargado de proteger el acceso al espacio público, a través de la Secretaria de Tránsito y Transporte, llevar a cabo operativos tendientes a que los andenes no sean ocupados por los vehículos, en aras de proteger el goce del espacio público. En consecuencia, procederá la Sala a declarar que existió amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte

actora y que por lo tanto la misma tiene derecho a recibir el incentivo de ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. veintidós (22) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03451-01(AP)

Actor: MAURICIO CASTILLO LOZANO Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 30 de septiembre de 2004, mediante la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Municipio de Santiago de Cali y se negaron las pretensiones de la demanda.

I - ANTECEDENTES El 11 de septiembre de 2003 los ciudadanos Mauricio Castillo Lozano y Fernando Yepes Gómez, ejercieron acción popular ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra el Municipio de Santiago de Cali, por considerar que se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido al deterioro e inexistencia de los separadores viales que colindan con el canal recolector de aguas lluvias, en el sector de la calle 19

entre carreras 22 a la 29 del barrio Santa Elena de la ciudad de Cali. A-HECHOS Afirman los demandantes que en la ciudad de Santiago de Cali la maya vial es creciente y que el antiguo sistema vías resulta obsoleto frente al aumento del parque automotor público y privado, razón por la cual, estiman, que la red vial debe adecuarse a las nuevas necesidades “de seguridad técnica que garantice la protección a los usuarios viales”; que en el caso concreto del sector comprendido entre la calle 19, carreras 22 a 29, del Barrio Santa Elena de la referida ciudad, la ausencia, en algunos tramos, y el deterioro en otros, de la protección de los separadores viales, constituyen factores de amenaza al derecho colectivo de la seguridad pública; y que el abundante flujo vehicular pone en riesgo la vida e integridad física de quienes transitan por ese sector. Estiman que la Administración Municipal de Cali, ha incumplido en forma reiterada su obligación de garantizar la vida de sus habitantes y ha desaprovechado los recursos y medios técnicos con que cuenta para prevenir y evitar accidentes de tránsito, con lo cual ha vulnerado los derechos colectivos a la seguridad pública y a la “prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, señalados en el artículo 82 de la citada ley, literales g, l, m. Como fundamentos de derecho, señalan que la Acción Popular es el mecanismo

idóneo para hacer cesar la amenaza, peligro o vulneración de derechos e interese colectivos y al respecto, es decir, sobre la naturaleza preventiva de la citada acción, transcriben apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sec. Tercera, sentencia del 28 de septiembre de 2000, M.P.: Dr. German Rodríguez Villamizar). Y afirman que en el sector urbano referido en párrafos anteriores, el deterioro de los separadores, el desperfecto de las calles y las averías de los andenes son muestra del grave peligro y amenaza que enfrentan sus habitantes a inminentes accidentes de tránsito, toda vez que, a su juicio, cualquier vehículo que transite a la velocidad permitida podría precipitarse al canal recolector de aguas lluvias. Por las anteriores razones de hecho y de derecho, solicitan que se ordene a la autoridad demandada disponer “la realización de las obras necesarias que garanticen la seguridad de las personas y otros derechos colectivos” referidos en la demanda y se ordene fijar, en su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

B – PRETENSIONES

Mediante esta acción se pretende:

1. Que se ordene al Municipio de Santiago de Cali, para que por intermedio de la dependencia administrativa correspondiente, se lleven a cabo las obras necesarias que garanticen la seguridad de las personas en la mencionada vía.

2. Que se ordene el pago del incentivo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

C-DEFENSA

MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI.

La apoderada del Municipio de Santiago de Cali, contestó la demanda en la oportunidad procesal. Manifestó su oposición a las pretensiones, señalando que el sector de la calle 19 entre carreras 22 a 29 del Barrio Santa Elena, es una zona de carga y descarga de camiones que surten la galería de Santa Elena, razón por la cual, la vía tiene una vida útil inferior a la de otras calles. En consecuencia, la misma, requiere de constante atención, en la programación de reparcheos, mantenimiento de la vía y reparación constante de separadores viales y andenes. Añadió que el caño de aguas lluvias que se extiende a lo largo de la vía, fue canalizado precisamente para dejar de representar amenaza contra las personas que transitan sus alrededores, pues anteriormente la inexistencia del mismo generaba desbordamientos en época de invierno. Finalmente propuso como excepciones de mérito, la falta de legitimación en la causa por pasiva y la cosa juzgada. II-FALLO IMPUGNADO El a quo declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Municipio de Santiago de Cali y en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda fundamentándose en lo siguiente: Empezó por analizar la excepción formulada por el municipio, denominada cosa juzgada. De esta forma transcribió apartes de la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Germán Ayala Mantilla, del 24 de agosto de 2001, en donde los demandados fueron el Municipio de Cali y EMCALI E.I.C.E. El fallo señaló que:

“(…) el canal de la carrera 29 entre calles 19 y 25, límites de los barrios Santa Elena y San Cristóbal, no es una vía peatonal y el índice de accidentalidad ocurrida en el sector no se debe a la falta de barandas protectoras, por lo tanto no resulta afectada la comunidad para que se les proteja el derecho colectivo a transitar en forma tranquila (…) De otro lado, considera la Sala que en el caso de autos se encuentran suficientes elementos que permiten garantizar la protección de los derechos presuntamente conculcados, mediante una serie de obligaciones específicas que deben cumplir tanto los peatones como los automotores, establecidas en la normatividad existente en la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal.” En consecuencia, manifestó el Tribunal que le asiste razón al municipio, puesto que el presente proceso, versa sobre el mismo objeto y se funda en la misma causa, que el proceso anteriormente señalado. Por tanto y en razón a que la cosa juzgada constituye excepción de fondo a la luz del inciso final del artículo 97 del C.P.C., negó las pretensiones de la demanda, por la existencia de la misma. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora, apeló la sentencia en la oportunidad procesal. Manifestó que las acciones populares, tal y como fueron concebidas, requieren de lo denominado por la doctrina como “activismo judicial”. Agregó que el asunto, fue dirimido con simpleza y sin entrar a analizar los derechos colectivos que se están vulnerando. Aseveró que el debate probatorio de la acción popular interpuesta por la señora Rosa Janeth González y otros contra el Municipio de Santiago de Cali y las

Empresas Municipales de Cali EMCALI – E.I.C.E., se destinó a verificar la peligrosidad de las estructuras físicas ubicadas en la carrera 29 entre calles 19 y

25. Añadió que la cosa juzgada implica la identidad de partes, objeto y causa. En consecuencia, indicó la inexistencia en el presente caso de identidad de objeto con la acción popular anteriormente reseñada.

Sostuvo que la presente acción popular, se basa en nuevos hechos surgidos en el año 2003, puesto que, tal y como se pudo probar en el trámite procesal, se presentan irregularidades consistentes en la invasión del espacio público por vehículos mal estacionados y deterioro en los andenes y sardineles, situación que no pudo quedar demostrada en la anterior acción popular. Por último argumentaron que lo que se pretende, es la restauración de las construcciones vigentes, por encontrarse en avanzado estado de deterioro. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico rápido y sencillo para la protección de sus derechos. En el caso concreto, la parte actora interpuso acción popular en contra del Municipio de Santiago de Cali, por considerar que se encuentran vulnerados los

derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido al deterioro e inexistencia de los separadores viales que colindan con el canal recolector de aguas lluvias, en el sector de la calle 19 entre carreras 22 a la 29 del barrio Santa Elena de la ciudad de Cali. Considera la Sala importante, empezar por analizar la excepción propuesta en primera instancia por el Municipio de Santiago de Cali denominada cosa juzgada y en la cual se basó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para negar las pretensiones de la demanda. Ha sido ya considerado en repetidas ocasiones, no solo por el Consejo de Estado, sino por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia entre otros el concepto de cosa juzgada, llegando a señalar, que la misma se presenta en los casos en que existe identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa tal y como lo señala el artículo 332 del C.P.C. En el presente caso, el a quo sostuvo la existencia de cosa juzgada, por considerar que la sentencia de acción popular, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Germán Ayala Mantilla del 24 de agosto de 2001, tiene identidad de partes, objeto y causa con la presente acción. El artículo 332 C.P.C. señala: “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que

entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.(…) (…) La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes (…)” Es importante señalar, que si bien las partes y la causa son iguales en ambas acciones populares, el objeto no coincide respecto de las mismas, toda vez que el tiempo ha transcurrido desde la presentación de la primera acción popular y en consecuencia las condiciones de la vía, incluyendo sardineles y andenes, se han ido deteriorando por obvias razones. En conclusión, el objeto de la presente acción popular, es diferente del objeto estudiado en la primera acción, ya que existen nuevos hechos que justifican que se lleve a cabo el estudio de los presuntos derechos e intereses colectivos vulnerados en el presente proceso. Por lo tanto, la Sala no considera que exista cosa juzgada en el presente proceso. Dentro del expediente se destacan las siguientes pruebas:

1. Fotos –folios 1 a 3donde se muestra la existencia y el estado de la vía y de los separadores viales.

2. Sentencia de acción popular, Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P.

Germán Ayala Mantilla. Actor: Rosa Janeth González y otros, contra Municipio de Cali y EMCALI E.I.C.E. (Folios 44 a 52).

3. Oficio expedido por el Centro de Diagnóstico Automotor del Valle Ltda.., en

dónde señalan el índice de accidentalidad de la calle 19 con carrera 22 a la 29 de la ciudad de Cali. (Folio 115).

4. Dictamen pericial del estado de la vía denominada calle 19 entre carreras 22 y 29 del barrio Santa Elena. (Folios 117 a 125 y 137 a 139).

Ahora bien, es claro según las pruebas obrantes en el expediente y que fueron relacionadas anteriormente, que existe un peligro latente para peatones y conductores, por el estado actual de la vía. Entre folios 117 a 125 y 137 a 139 se observa el dictamen pericial, rendido por el Ingeniero Civil, Omar Jesús Cantillo Perdomo, en donde manifestó: “(…) En la visita técnica se pudo constatar que, efectivamente, se presentan irregularidades en cuanto a la invasión del espacio público en la zona denominada andén. Se observó la existencia de vehículos mal estacionados, invadiendo la franja correspondiente a la definición y por consiguiente poniendo en peligro de accidente a los peatones. (…) (…) Por otra parte, tal como se observa en el registro fotográfico del presente informe, el canal recolector de aguas lluvias y residuales carece de elementos de protección tales como sardineles y barandas de seguridad. Asimismo, el puente sobre el mismo canal está totalmente deteriorado, notándose el emparrillado superior de la losa. Esta exposición del acero de refuerzo es altamente riesgosa, pues la presencia de la corrosión es inmediata y por consiguiente debilitamiento de la estructura de soporte. Esta situación reduce altamente la vida útil de la estructura. Las condiciones técnicas actuales tanto de seguridad como de protección y tránsito son muy bajas y por consiguiente no son garantía para los que por ahí se desplazan y permanecen. (…)” Añadió en la complementación del dictamen: “La invasión del espacio público desde las horas de la madrugada hasta que finaliza la actividad comercial diurna (3:30 a.m. hasta las

6:00 p.m aprox), es producto de la actividad económica de la zona. Esta circunstancia obliga a los vehículos de carga a tomarse TODA el área disponible (andén y vía pública) para las maniobras de aproximación, parqueo y descargue y viceversa. (…) (…) Hay objetos, hechos y situaciones que por su estructura, su esencia y su naturaleza, constituyen un factor de riesgo para la seguridad de conductores, pasajeros y peatones. Este es el caso de la ausencia de sardineles que evita la caída de vehículos al canal de aguas lluvias.(…)” No es necesario llevar a cabo un análisis muy profundo, para poder concluir que existe vulneración de los derechos colectivos invocados, pues la existencia de un peligro inminente para la vida de peatones y conductores, se hace palpable con las pruebas obrantes en el expediente. Ahora bien, respecto de quién y cómo deberán protegerse los derechos e intereses colectivos vulnerados, la Sala considera que deberá incluir el municipio, es su próxima partida presupuestal, un rubro que esté destinado a la reparación de la calle 19 entre carreras 22 a 29 del Barrio Santa Elena, el cual debe incluir la instalación de barreras de contención a lado y lado del caño y la adecuación de los andenes que se encuentran construidos sobre la mencionada calle. En relación con la invasión del espacio público por parte de algunos vehículos en los andenes adyacentes a la calle objeto de la presente acción popular, debe mencionarse que la ley 9 de 1989 en su artículo 5 incluye los andenes como parte del espacio público, indicando: “ARTICULO 5o. Entiéndese por espacio público el conjunto de

inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana (…)”(Subrayas fuera del texto) En este orden de ideas y teniendo claro que los andenes hacen parte del espacio público, deberá el Alcalde, por ser el mismo la primera autoridad de policía dentro del municipio y por tanto el encargado de proteger el acceso al espacio público, a través de la Secretaria de Tránsito y Transporte, llevar a cabo operativos tendientes a que los andenes no sean ocupados por los vehículos, en aras de proteger el goce del espacio público. En consecuencia, procederá la Sala a declarar que existió amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte actora y que por lo tanto la misma tiene derecho a recibir el incentivo de ley. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO: REVÓCASE la providencia del treinta (30) de septiembre de dos mil cuatro (2004), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Y EN

SU LUGAR:

1. PROTÉGENSE los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de

construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido al deterioro e inexistencia de los separadores viales que colindan con el canal recolector de aguas lluvias, el mal estado de la vía y de los andenes en el sector de la calle 19 entre carreras 22 a la 29 del barrio Santa Elena de la ciudad de Cali.

2. ORDÉNASE a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali incluir en la siguiente partida presupuestal, un rubro en el que se ordene la reparación

de la calle 19 entre carreras 22 a 29 del barrio Santa Elena, la cual incluye la instalación de barreras de contención a lado y lado del caño y la reparación de los andenes adyacentes a la vía.

3. ORDÉNASE a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, para que a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte o de la entidad competente, lleve a cabo repetidos operativos, con el fin de que los vehículos no obstruyan

los andenes en la calle 19 entre carreras 22 a 29 del barrio Santa Elena.

4. CONFÓRMASE un comité de verificación integrado por la parte actora, el Alcalde del Municipio de Santiago de Cali o uno de sus representantes y el Personero Municipal de Santiago de Cali para que se encarguen de comprobar el cumplimiento de lo ordenado en el presente fallo, y envíen un informe al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

5. FÍJASE como incentivo en favor de la parte actora y a cargo de la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, la suma de diez (10) salarios mínimos

legales mensuales vigentes.

6. Comuníquese esta decisión a la parte actora, al demandado y a los integrantes del comité de verificación.

SEGUNDO: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión del veintidós (22) de junio del año dos mil seis.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN.

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA