CE-76001-23-31-000-2003-03455-01-2004

VIGENCIAS FUTURAS - Las obligaciones que afecten el presupuesto deben tener autorización del concejo municipal y no de la comisión de esta corporación / PRESUPUESTO MUNICIPAL - Las obligaciones que afecten el presupuesto deben tener autorización del concejo municipal en pleno / COMISION DE PRESUPUESTO MUNICIPAL - No tiene facultad para autorizar vigencias futuras: suspensión provisional Se advierte que esta Sala mediante auto de 29 de julio de 2004, decretó la suspensión provisional del artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996, uno de los fundamentos de la Resolución acusada. Sostuvo la Sala: «Los artículos 313 y 352 de la Constitución Política establecen:”...”. Los artículos 23, 104 y 109 de la Ley Orgánica de Presupuesto disponen: “...”. Confrontado el texto de los artículos invocados con los acusados, mediante los cuales se establece que la Comisión de Presupuesto del Concejo autorizará la asunción de obligaciones que comprometan vigencias futuras y la modificación del Acuerdo Anual de Presupuesto, surge de manera palmaria el quebrantamiento de la normativa invocada. Es claro que las dos funciones asignadas a la Comisión de Presupuesto comprometen el gasto y afectan el presupuesto, decisiones que según se desprende de la lectura de los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, corresponden al pleno de la Corporación y no a la Comisión de Presupuesto, como se dispuso en los artículos acusados del Acuerdo 017 de 1996.» Como antes se anotó, la Resolución 049 de 29 de

noviembre de 2002, fue expedida por el Concejo de Santiago de Cali con fundamento en sus facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto-ley 111 de 1996) y el artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996, suspendido provisionalmente por esta misma Sala. Por tanto, al suspenderse la norma que sirvió de fundamento para la expedición del acto acusado, lógico es concluir que éste debe también suspenderse. De otro lado, reitera la Sala que según lo establecen los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, la facultad de comprometer el gasto y afectar el presupuesto de los municipios corresponden al pleno del Concejo Municipal y no a la Comisión de Presupuesto, como se dispuso en el acto acusado.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 049 DE 2002 (29 de noviembre)

CONCEJO DE SANTIAGO DE CALI (Suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03455-01

Actor: HERNANDO MORALES PLAZA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 6 de octubre de 2003, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

admitió la demanda y negó la suspensión provisional de la Resolución 049 de 29 de noviembre de 2002, expedida por el Concejo de Santiago de Cali.

I. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda HERNANDO MORALES PLAZA en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de la Resolución 049 de 2002 (29 de noviembre), «por medio de la cual se deroga la Resolución número 008 de 23 de julio de 1998 y se da autorización para comprometer vigencias futuras en el Municipio de Santiago de Cali», expedida por la Comisión de Presupuesto del Concejo de Santiago de Cali. 1.2. La solicitud de suspensión provisional El actor sustenta la solicitud de suspensión provisional en que el Concejo Municipal expidió la Resolución 049 de 2002 con el propósito de comprometer vigencias futuras para atender los convenios para la ejecución del proyecto destinado a financiar el Sistema Integrado de Transporte Masivo de Santiago de Cali, cuando la Comisión de Presupuesto carecía de competencia legal para su expedición.

Agrega que el artículo 23 del Estatuto Orgánico de Presupuesto al referirse a la autorización para asumir compromisos para vigencias futuras por las entidades territoriales, establece que éstos podrán contraerse con autorización previa de los Concejos Municipales. A su turno, el artículo 25 de la Ley 136 de 1994 reglamenta las funciones de las Comisiones de los Concejos, entre las que se encuentra rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios que éstas conozcan y el contenido del proyecto de acuerdo con su

reglamento. Las Comisiones no pueden expedir resoluciones, pues la ley solo las faculta para rendir informes para el primer debate de los proyectos de acuerdo y es la misma Directiva quien está facultada para expedirlas cuando no se requiera de Acuerdo. De la simple lectura de las normas citadas, se sigue que las Comisiones de los Concejos no tiene facultad constitucional ni legal para expedir resoluciones y menos cuando tienen que ver con vigencias futuras que afectarían presupuestos posteriores y que deben ser aprobadas por el Concejo a través de Acuerdo Municipal.

II. EL AUTO APELADO El Tribunal señaló que la suspensión provisional es una medida cautelar propia del derecho administrativo. Ella se explica porque los actos administrativos están amparados por la presunción de legalidad o validez y confieren a la Administración la posibilidad de hacerlos efectivos una vez queden en firme.

Según el artículo 152 del CCA los actos administrativos pueden suspenderse provisionalmente cuando en forma ostensible y manifiesta violen o quebranten normas superiores y que la violación surja de la simple comparación, sin que haya lugar a estudio o disquisiciones profundas. En este caso no se ha demostrado de manera convincente la oposición entre el acto acusado y las normas de superior jerarquía alegadas en la demanda; además se requiere de un estudio pormenorizado de las razones expuestas por el actor para decretar la medida cautelar solicitada.

III. EL RECURSO El actor argumentó que la suspensión provisional procede cuando sea evidente la ilegalidad de las normas acusadas, como en este caso, en que una Comisión del Concejo Municipal profiere resoluciones por las cuales autoriza vigencias futuras

pese a ser función exclusiva de la Corporación en pleno a través de un acuerdo municipal, según los lineamientos de los artículos 313 (numeral 5) de la Constitución Política y 23 del Decreto 111 de 1996. No se requiere de un análisis profundo; basta la lectura de los artículos 25 y 83 de la Ley 136 de 1994 para advertir que la única función de las Comisiones de Presupuesto de los Concejos es de rendir informe para primer debate de los proyectos de Acuerdo. En consecuencia, es claro que al expedirse la resolución acusada, se vulneraron abiertamente los artículos 25 y 83 de la Ley 136 de 1994.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción incoada en este caso es la de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA. Para que en este tipo de acción contencioso administrativa proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, el artículo 152 ibídem, exige que, además de que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado presentado antes de que sea admitida, haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

El acto cuya suspensión se solicita fue expedido por la Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal de Santiago de Cali «en uso de sus atribuciones y en especial las que confiere el artículo 23 del decreto ley 111 de enero 15 de 1996 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto en su artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996»,

y mediante él se deroga la Resolución 008 de 23 de julio de 1998 y se da autorización para comprometer vigencias futuras en el municipio de Santiago de Cali. Considera el actor que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 25 y 83 de la Ley 136 de 1994, que establecen: «Artículo 25. COMISIONES. Los concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento. Si dichas comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se rendirán por las Comisiones Accidentales que la Mesa Directiva nombre para tal efecto. Todo concejal deberá hacer parte de una comisión permanente y en ningún caso podrá pertenecer a dos o más comisiones permanentes. ARTÍCULO 83. OTRAS DECISIONES DEL CONCEJO. Las decisiones del Concejo que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la Corporación.» Se advierte que esta Sala mediante auto de 29 de julio de 2004, decretó la suspensión provisional del artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996, uno de los fundamentos de la Resolución acusada. Sostuvo la Sala1: «Los artículos 313 y 352 de la Constitución Política establecen: «ARTÍCULO 352.- Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los

entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar». «ARTÍCULO 313.- Corresponde a los Concejos: ...

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales».

Los artículos 23, 104 y 109 de la Ley Orgánica de Presupuesto disponen: «ARTÍCULO 23.- La Dirección General del Presupuesto nacional del Ministerio de Hacienda y crédito público podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con Presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. (...) Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento». «ARTÍCULO 104.- A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de los presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica de presupuesto. (L.225/95, art. 32) ». «ARTÍCULO 109.- Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas

1 Auto de 29 de julio de 2004, expediente 2003-03456, actor Hernando Morales Plaza, M.P. Camilo Arciniegas Andrade. a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente». Confrontado el texto de los artículos invocados con los acusados, mediante los cuales se establece que la Comisión de Presupuesto del Concejo autorizará la asunción de obligaciones que comprometan vigencias futuras y la modificación del Acuerdo Anual de Presupuesto, surge de manera palmaria el quebrantamiento de la normativa invocada. Es claro que las dos funciones asignadas a la Comisión de Presupuesto comprometen el gasto y afectan el presupuesto, decisiones que según se desprende de la lectura de los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, corresponden al pleno de la Corporación y no a la Comisión de Presupuesto, como se dispuso en los artículos acusados del Acuerdo 017 de 1996.» Como antes se anotó, la Resolución 049 de 29 de noviembre de 2002, fue expedida por el Concejo de Santiago de Cali con fundamento en sus facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto-ley 111 de 1996) y el artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996, suspendido provisionalmente por esta misma Sala. Por tanto, al suspenderse la norma que sirvió de fundamento para la expedición del acto acusado, lógico es

concluir que éste debe también suspenderse. De otro lado, reitera la Sala que según lo establecen los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, la facultad de comprometer el gasto y afectar el presupuesto de los municipios corresponden al pleno del Concejo Municipal y no a la Comisión de Presupuesto, como se dispuso en el acto acusado. Con fundamento en lo anterior, se accederá a la suspensión provisional solicitada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : REVÓCASE el auto apelado de 6 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto negó la suspensión provisional del acto acusado. En su lugar: DECRÉTASE la suspensión provisional de la Resolución 049 de 2002 (29 de noviembre), «por medio de la cual se deroga la Resolución Número 008 de 23 de julio de 1998 y se da autorización para comprometer vigencias futuras en el Municipio de Santiago de Cali», expedida por la Comisión de Presupuesto del Concejo de Santiago de Cali. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 9 de diciembre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente Aclara voto

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

ACLARACIÓN DE VOTO DE GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03455-01

Actor: HERNANDO MORALES PLAZA Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI No obstante que no estuve de acuerdo con la suspensión provisional decretada por esta Corporación respecto del artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996, mediante proveído de 29 de julio de 2004, lo cierto es que por decisión mayoritaria de la Sala la aludida disposición dejó de producir efectos.

Siendo ello así, la misma no puede aducirse como fundamento válido de la resolución aquí demandada la cual, en esas condiciones, en esas condiciones, quedó absolutamente sin soporte y, por ende, es inevitable que corra la misma suerte de la normativa general que le sirvió de apoyo. Ello explica el por qué no tengo alternativa distinta a sumarme a la decisión de mayoría. Comedidamente,

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Consejero