CE-76001-23-31-000-2003-03456-01-2004

COMPROMISO DE VIGENCIAS FUTURAS Y MODIFICACION DEL PRESUPUESTO – Decisión de los Concejos en pleno y no de comisiones Confrontado el texto de los artículos invocados con los acusados, mediante los cuales se establece que la Comisión de Presupuesto del Concejo autorizará la asunción de obligaciones que comprometan vigencias futuras y la modificación del Acuerdo Anual de Presupuesto, surge de manera palmaria la contradicción con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto. Es claro que las dos funciones asignadas a la Comisión de Presupuesto comprometen el gasto y afectan el presupuesto, decisiones que según se desprende de la lectura de los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, corresponden al pleno de la Corporación y no a la Comisión de Presupuesto, como se dispuso en los artículos acusados del Acuerdo 017 de 1996.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 17 DE 1996 (1 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 36 INCISO 1 (Suspendido) / ACUERDO 17 DE 1996 (1 de diciembre) CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI – ARTICULO 80 (Suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C. catorce (14) de octubre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03456-01

Actor: HERNANDO MORALES PLAZA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI AUTORIDADES MUNICIPALES Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 3 de octubre de 2003, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda, ordenó el trámite de rigor y negó la suspensión provisional de las normas acusadas.

I. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda HERNANDO MORALES PLAZA, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los artículos 36 inciso primero y 80 del Acuerdo 17 de 1996 (1 de diciembre), «por medio del cual se adopta el Estatuto Orgánico de Presupuesto del municipio de Santiago de Cali», expedido por el Concejo Municipal. 1.2. La solicitud de suspensión provisional La solicitud de suspensión provisional se fundamenta en que los artículos demandados del Acuerdo 17 de 1996 violan en forma flagrante los artículos 23, 104 y 109, primer inciso, del Decreto Ley 111 de 1996, por haberse expedido sin considerar que según lo preceptuado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto la autonomía de los Concejos Municipales en materia presupuestal es residual y limitada.

El inciso primero del artículo 36 del Acuerdo 17 de 1996 determina que la autorización para asumir compromisos para vigencias futuras será expedida por la Comisión de Presupuesto del Concejo, contrariando la disposición orgánica que establece que tal autorización será otorgada por los Concejos Municipales y no

por una de sus Comisiones. El artículo 80 del Acuerdo 17 de 1996 confiere a la Comisión de Presupuesto la atribución de autorizar las modificaciones al Acuerdo Anual de Presupuesto, sin tener en cuenta que según el artículo 313 de la Constitución Política corresponde al Concejo Municipal votar los tributos y los gastos locales, lo que significa que las facultades de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto corresponden a la Corporación en pleno y no a una de sus Comisiones. El artículo 109 del Decreto 111 de 1996 establece que las entidades territoriales al expedir las normas de presupuesto deben observar las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. A su vez, las disposiciones acusadas del Acuerdo 17 de 1996 desconocen que el artículo 352 de la Constitución Política establece que la Ley Orgánica de Presupuesto regula todo lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, es decir, que pasan por alto que la Ley Orgánica de Presupuesto asigna las competencias en materia presupuestal, ―entre ellas la modificación del Acuerdo Anual de Presupuesto―, al pleno de la Corporación Municipal y no a su Comisión de Presupuesto.

II. EL AUTO APELADO En el auto apelado el Tribunal precisó que para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo exige: a) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en

la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida; y b) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Sostiene el Tribunal que en el presente caso la medida solicitada no es procedente por cuanto de la confrontación con las normas violadas no se evidencia la infracción manifiesta planteada por el actor, pues para arribar a esa conclusión es necesario realizar un estudio a fondo del asunto, es decir, desatar definitivamente la controversia, no siendo ésta la oportunidad procesal. Señala que como no cuenta con ningún elemento de juicio que pueda llevar a afirmar el desconocimiento de las disposiciones consideradas como violadas, no puede establecerse en forma manifiesta la infracción alegada para que prospere la suspensión provisional.

III. EL RECURSO El apelante argumenta que en el caso que se analiza la ilegalidad de los artículos 36 inciso primero y 80 del Acuerdo 17 de 1996 es palmaria, pues infringen manifiestamente las disposiciones invocadas, y ésto resulta de la sola lectura de las normas y los artículos acusados.

Resalta que la Ley Orgánica Presupuesto prevalece sobre las normas presupuestales territoriales (orgánicas y anuales), ya que la primera establece principios y directrices que deben aplicarse analógicamente a las segundas, es decir, a los procesos presupuestales de las entidades territoriales. La Ley Orgánica constituye una herramienta que limita la independencia o autonomía presupuestal en aras de la unidad de objetivos y procedimientos presupuestales, y en últimas, de la

coherencia en el manejo del gasto público. Así, las facultades de autorizar vigencias futuras y modificaciones al presupuesto corresponden a la Plenario de la Corporación y no a la Comisión de Presupuesto como lo disponen ilegalmente los artículos acusados. A juicio del apelante se contraviene la prohibición de incorporar al presupuesto gastos que no hayan sido decretados por el respectivo cuerpo de elección popular.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción incoada en este caso es la de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Para que en este tipo de acción contencioso administrativa proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, el artículo 152 ibídem, exige que, además de que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida, haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Mediante los artículos acusados del Acuerdo 17 de 1996 se dispuso: «ARTÍCULO 36.- VIGENCIAS FUTURAS. La Comisión de presupuesto del Concejo Municipal autorizará la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Para su autorización se requiere que estén consignados en el Plan de Desarrollo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su

capacidad de endeudamiento. Los Departamentos Administrativos de Hacienda, Catastro y de Tesorería y Planeación Municipal serán los responsables de preparar el presupuesto, incluyendo en el mismo las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a este artículo. Esta disposición se aplicará a las empresas industriales y comerciales municipales y sociedades de economía mixta de orden Municipal con el régimen de aquellas. El Gobierno Municipal presentará en el proyecto de presupuesto, un artículo sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras. (Concordancia: Artículo 23 Decreto 111 de 1996, artículo 9 Ley 179 de 1994). ARTÍCULO 80.- La Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal autorizará las modificaciones a la composición del Acuerdo anual de presupuesto de conformidad con el Reglamento interno del Concejo (Acuerdo 06 y 17 de 1994). El apelante se muestra inconforme con la negativa del Tribunal a la suspensión provisional de los artículos acusados, pues considera que permitir a la Comisión de Presupuesto autorizar la asunción de obligaciones que comprometan vigencias futuras y modificar el Acuerdo de Presupuesto contraviene los artículos 352 de la Constitución Política y 23, 104 y 109 de la Ley Orgánica de Presupuesto, (Decreto Ley 111 de 1996), a cuyo tenor estas funciones son privativas de la Corporación Municipal en pleno. Los cargos en que se sustenta la medida cautelar tienen como argumento común la falta de competencia de la Comisión de Presupuesto del Concejo para ejercer las atribuciones que le fueron confiadas. Los artículos 313 y 352 de la Constitución Política establecen:

«ARTÍCULO 352.- Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar». «ARTÍCULO 313.- Corresponde a los Concejos: (...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales». Los artículos 23, 104 y 109 de la Ley Orgánica de Presupuesto disponen: «ARTÍCULO 23.- La Dirección General del Presupuesto nacional del Ministerio de Hacienda y crédito público podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con Presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. (...) Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento». «ARTÍCULO 104.- A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de los presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica de

presupuesto. (L.225/95, art. 32) ». «ARTÍCULO 109.- Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente». Confrontado el texto de los artículos invocados con los acusados, mediante los cuales se establece que la Comisión de Presupuesto del Concejo autorizará la asunción de obligaciones que comprometan vigencias futuras y la modificación del Acuerdo Anual de Presupuesto, surge de manera palmaria la contradicción con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto. Es claro que las dos funciones asignadas a la Comisión de Presupuesto comprometen el gasto y afectan el presupuesto, decisiones que según se desprende de la lectura de los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, corresponden al pleno de la Corporación y no a la Comisión de Presupuesto, como se dispuso en los artículos acusados del Acuerdo 017 de 1996. Por las razones expuestas, debe revocarse el auto apelado en cuanto denegó la medida cautelar que se solicita. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : REVÓCASE el auto apelado de 3 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, DECRÉTASE la suspensión provisional de los artículos 36 inciso primero y 80

del Acuerdo 17 de 1996 (1 de diciembre) «por medio del cual se adopta el Estatuto Orgánico de Presupuesto del Municipio de Cali». Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 14 de octubre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente Salva Voto

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA