CE-76001-23-31-000-2003-03961-01(AP)-2007

BAHIA DE ESTACIONAMIENTO - Definición; Plan de Ordenamiento Territorial en Municipio de Cali; invulneración de derechos colectivos por cumplimiento de requisitos Ahora bien, el artículo 2.° de la Ley 769 de 2002 define la bahía de estacionamiento como la parte complementaria de la estructura de la vía utilizada como zona de transición entre la calzada y el andén, destinada al estacionamiento de vehículos. El artículo 88 del Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali 1 dispone que la entidad municipal competente desarrollará en el mediano plazo y los estudios pertinentes para implementar el sistema urbano de parqueaderos y estacionamientos en vías de carácter público. El artículo 89 ídem señala que cuando se autoricen las soluciones de estacionamiento en bahías paralelas a las vías, se debe garantizar la continuidad de los andenes y de los antejardines en dimensión y nivel. Los accesos a las bahías no podrán construirse a distancias menores de 15 metros, medidos a partir del punto de intersección de las líneas del sardinel correspondientes al cruce de las vías próximas. Las pruebas relacionadas anteriormente demuestran que las dimensiones de las Calles 18 Norte, 19 Norte y las Avenidas 5.a Norte, y 5 A Norte se encuentran dentro de los parámetros establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial para la existencia de bahías de estacionamiento ya que las vías cumplen con la distancia mínima de 15 metros y los andenes superan los 3 metros. Se sigue que la creación de bahías de estacionamiento no vulnera en sí mismo el derecho colectivo al espacio público

en tanto que no limite la movilidad de los peatones o los vehículos, situación que no se probó por la parte actora y que no se percibe de las fotografías allegadas por esta. Se advierte, además, que si bien el Municipio de Santiago de Cali inició investigación administrativa a la Clínica de Occidente S.A., no se ha proferido una decisión definitiva que pruebe la vulneración al derecho colectivo alegado y por el contrario, debido a la naturaleza del establecimiento la existencia de bahías de estacionamiento presta una protección especial a los diminuidos físicos, sensoriales y síquicos y a las personas que se encuentran en estado de indefensión por encontrarse enfermos o lesionados, permitiéndoles acceso y tránsito fácil a dicho establecimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03961-01(AP)

Actor: CABILDO INTERDISCIPLINARIO DEL MEDIO AMBIENTE – CALIMA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y OTRO Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR 1 Adoptado mediante Acuerdo 069 de 2000.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandada, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 25 de enero de 2005, mediante la cual no se accedió a las pretensiones de la

demanda, por no encontrarse probada la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público. I - ANTECEDENTES El 25 de octubre de 2003, el ciudadano JULIÁN MUÑOZ, actuando como persona natural y como vocero de la ASOCIACIÓN CIUDADANA AIRE CON CALIDAD, filial de la Asociación de Profesionales para el Desarrollo del Ser, las FUNDACIONES BIODIVERSIDAD 2, SOS PLANETA TIERRA 3 y NUEVA LUZ 4, y la ASOCIACIÓN ALTERNATIVA 5, como miembros de CABILDO INTERDISCIPLINARIO DEL MEDIO AMBIENTE (CALIMA), ejercieron acción popular ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca contra el Municipio de Santiago de Cali y la Clínica de Occidente S.A., invocando los derechos e intereses colectivos consagrados en el literal d) del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 2002 por la vulneración al espacio público que representa la transformación de los andenes de la Clínica de Occidente S.A. en zona de estacionamiento vehicular. A – HECHOS 1° Los artículos 63 y 82 de la Constitución Política, en su orden, establecen que los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles y que es deber del Estado de proteger la integridad del espacio público, destinándolo al uso común, prevaleciendo sobre el interés particular. 2° Los artículos 208 y 338 de la Ley 4 de 1913 6 (20 de agosto) disponen que las vías no podrán enajenarse ni reducirse y que ninguna autoridad podrá conceder

2 Allegó copia simple del certificado de existencia y representación legal de entidades sin ánimo de lucro de 14 de julio de 2003. 3 Allegó copia simple de la Certificación de la Directora Operativa para la participación ciudadana y protección del interés público de que se encuentra inscrita y registrada en la Personería Municipal de Santiago de Cali. 4 Allegó copia simple del certificado de existencia y representación legal de entidades sin ánimo de lucro de 31 de diciembre de 2002. 5 Allegó copia simple del certificado de existencia y representación legal de entidades sin ánimo de lucro de 2 de abril de 2002. 6 “Por el cual se expide el régimen político y municipal”. Diario Oficial No. 14.974, de 1913 (22 de agosto). permiso para encerrar dentro de cercados u ocupar porción alguna de las vías públicas. 3° El inciso segundo del artículo 170 del Decreto Ley 1333 de 1986 7 (25 de abril) establece que las vías no podrán enajenarse ni reducirse en ningún caso y que toda ocupación que se haga de ellas, es atentatoria a los derechos del común. 4° El artículo 2° de la Ley 769 de 2002 8 definió la acera o el andén como la franja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de peatones, y el artículo 76 ídem prohibió parquear sobre estos. 5° El artículo 5.° de la Ley 9.a de 1989 define el espacio público como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la

satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. 6° La Clínica de Occidente S. A. y el Municipio de Santiago de Cali ha vulnerado el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, en su orden, al transformar los andenes para construir en ellos parqueaderos para vehículos impidiendo la libre y segura circulación a los peatones y por omitir la ejecución de sus deberes de policía. B – PRETENSIONES Mediante esta acción se pretende: Se ordene a la Clínica de Occidente S.A. de Cali en el término de treinta (30) días hábiles demoler los estacionamientos construidos en la Avenida 5.a Norte entre Calles 18 Norte y 19 Norte y construir los andenes usurpados y a la Alcaldía de Santiago de Cali verificar dicha construcción. Se condene a la Alcaldía de Santiago de Cali y a la Clínica de Occidente S.A., al pago a las organizaciones ambientales demandantes pertenecientes al Cabildo Interdisciplinario del Medio Ambiente - CALIMA, de la suma de cincuenta (50) 7 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” 8 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” Diario Oficial No. 44.932 de 2002 (13 de septiembre) salarios mínimos mensuales legales, como el incentivo establecido en el artículo 39 de la ley 472 de 1998. Se condene a las demandadas al pago de costas

C-DEFENSA MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Expresa que el actor no puede solicitar la demolición de los andenes que dan al frente al predio de la Clínica de Occidente S.A. pues no se probó la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público ya que en la actualidad no existen cadenas ni señales que impidan la libre locomoción peatonal y vehicular. Afirma que prueba de lo anterior está consignado en el Acta de Visita de 6 de noviembre de 2003 a la Clínica de Occidente S. A., en donde, luego de requerimientos, se procedió a retirar los elementos constitutivos de ocupación y se libró orden al representante legal de ese establecimiento para que el 10 de noviembre de esa anualidad allegara concepto de uso del suelo atemperado a su Estatuto del Suelo, el cumplimiento de las condiciones sanitarias establecidas por la Ley, las condiciones favorables de seguridad, emitido por los Bomberos, el comprobante de los derechos de Autor “SAYCO Y ACINPRO”, la matrícula mercantil vigente de la Cámara de Comercio y el recibo de pago de los impuestos municipales. Advirtió que de manera oficiosa inició investigación administrativa por la presunta infracción urbanística y que a través de la Secretaría de Gobierno, subsecretaría de gobierno, convivencia y seguridad, en cumplimiento de lo señalados en los artículos 60, 63 y 82 de la Constitución Política y 132, 194, 197 y 291 de los Códigos Nacional y Departamental de Policía, ha efectuado control a los locales comerciales, ha recuperado y consolidado del espacio público invadido con ventas

ambulantes, kioscos, construcciones ilegales en inmuebles, zonas de antejardines, zonas verdes o de uso común en interés público y ha proferido los cobros administrativos de que trata la Ley 388 de 1997 9, modificada por la Ley 810 de 9 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” Diario Oficial No. 43.091, de 1997 (24 de julio). 2003 10 y el Decreto 1052 de 1998 11.

CLÍNICA DE OCCIDENTE S.A.

Expresó que al momento de la construcción de la Clínica la reglamentación local facultaba la creación de bahías de estacionamiento a 60 grados en las vías de tres carriles pudiendo suprimirse la franja verde que divide el andén y la calzada de tal forma que la cola de los vehículos no interrumpiera el tránsito sobre la vía y facilitara su salida. Adujo que en la fachada principal sobre la Calle 18 Norte existe un árbol llegando a la esquina con la Avenida 5.a A Norte que estrecha el andén en 0.40 metros, creando un cuello de botella que interrumpe la cómoda circulación del peatón. Agregó que el Plan de Ordenamiento Territorial le da un tratamiento diferente a los parqueaderos y por tal razón, propuso como solución la creación de parqueadero público y asfaltado sobre la Avenida 5.a Norte. Aseguró que el municipio de Santiago de Cali ha avalado tácitamente el sitio de estacionamiento ya que en las bahías construidas instalaron parquímetros que

regulan el tiempo de estacionamiento, lucrándose así del espacio público y que la Secretaría de Tránsito de Cali, ante el caos generado por el estacionamiento irregular de los taxis recomendó la instalación de avisos de zona de taxis, los cuales ya fueron retirados. Agregó que Empresas Municipales de Cali instalaron bultos de cemento para proteger los contadores o cajas de interconexión de telefonía pública básica conmutada a fin de evitar que los automóviles los destruyeran. II-FALLO IMPUGNADO El Tribunal no accedió a las pretensiones de la demanda. Consideró que no quedó probada la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y que, por el contrario, consta el 10 Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 45.220, de 2003 (16 de junio) 11 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas.” respeto de la Clínica de Occidente S.A. por el espacio público. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Argumentan los actores, en la sustentación del recurso de apelación, que las dos fotografías allegadas con la demanda son prueba suficiente para demostrar la vulneración al derecho colectivo al goce del espacio público por parte del Municipio de Santiago de Cali y la Clínica de Occidente S.A..

IVCONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Con dicha acción se busca que la comunidad afectada disponga de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En el caso concreto, los actores interpusieron acción popular en contra del Municipio de Santiago de Cali y la Clínica Occidente S.A., por considerar que se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos consagrados en el literal d) del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 2002 por la vulneración al espacio público que representa la transformación de los andenes de la Clínica de Occidente S.A. en zona de estacionamiento vehicular. El artículo 82 de la Constitución Política impone el deber de proteger el espacio público así: “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.”(...) Así mismo, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia12 se ha pronunciado sobre el espacio público así: 12 Entre otras, SU-360 de 1999. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. “La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la

protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre los cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.” Según el artículo 315-1 es competencia de los alcaldes en la órbita municipal cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley, los decretos del Gobierno, las Ordenanzas y los Acuerdos del Concejo. En cuanto al deber de los alcaldes de hacer cumplir las normas relativas a la protección y acceso al espacio público la Corte Constitucional 13 se refirió así: “Igualmente, y de conformidad con el artículo 315 de la Carta, los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio público. Por ende, es en los Alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales”

El artículo 5.° de la Ley 9.a de 1989 define el espacio público como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Del abundante acervo probatorio se resalta:  Dos (2) fotografías del sector materia de controversia 14. 13 Ibid 14 Folio 1.  Copia simple de la Carta Catastral Urbana del sector 15.  Copia del acta de 6 de noviembre de 2003 16 en el que se cita al propietario o representante legal de la Clínica de Occidente S.A. para que, de acuerdo a lo ordenado en el Decreto Nacional 2150 de 1995 (5 de diciembre) y la Ley 232 de 1995 (26 de diciembre), se presente el 10 de noviembre de 2003 fin de allegar los siguientes documentos:

1. Concepto de Uso del Suelo atemperado a su Estatuto del Suelo.

2. Cumplimiento de las condiciones sanitarias establecidas por la Ley.

3. Condiciones favorables de seguridad, emitido por los Bomberos.

4. Comprobante de los derechos de Autor “SAYCO Y ACINPRO”, representado en el formato de Paz y Salvo.

5. Matrícula Mercantil vigente de la Cámara de Comercio.

6. Recibo de pago de Impuestos Municipales de Industria y comercio.  Copia simple del auto de sustanciación No. 016 de 2003 17 por el cual se abrió investigación administrativo con el fin de establecer si

la Clínica de Occidente S.A. ha infringido la normativa urbana, el cual se lee así:

“AUTO DE SUSTANCIACIÓN No. 016

VISTOS: Acción Popular, Radicación 2003-3961; Actor CABILDO INTERDISCIPLINARIO DEL MEDIO AMBIENTE; Demandado, Municipio de Santiago de Cali y Clínica de Occidente S.A., establecimiento

asistencial que funciona en el inmueble descrito con la nomenclatura calle 18 Norte No. 5-34, barrio Versalles, Comuna 2. En la fecha, procedente del Tribunal Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente Doctor OSCAR A. VALERO NISIMBLAT, se recepciona para su trámite la presente acción popular. Para proveer, téngase como razón para abrir la presente investigación administrativa, La Acción Popular impetrada por El Cabildo Interdisciplinario del Medio Ambiente, para efectos de establecer: 1º. Si se ha infringido la normatividad urbana. 2º. Quién o quienes son los autores de la contravención. 3º. Recepcionar en diligencia de cargos y descargos al Propietario, Represente Legal responsable del predio ubicado en la nomenclatura antes descrita, asignándole el Expediente No. SCSC-2-007-03. 15 Folio 2. 16 Folio 31 17 Folio 32 [...]”  Oficio LDD-902-03 de 2003 (7 de noviembre) 18 suscrito por la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad en el que manifiesta: “De antemano se hizo la investigación y análisis de los trámites urbanísticos adelantados para este predio, contenidos todos en la carpeta 22383, la cual reposa en nuestros archivos, en donde encontramos la línea

de demarcación No. 3404 del 18 de Octubre de 1987 y Licencia de Construcción 22383 del 19 de Noviembre de 1990. En los documentos antes referidos se exigen sobre todas las vías un andén de 2.90 metros y un antejardín de: 3.50 metros, contados a partir del cordón. Según la visita, las dimensiones encontradas fueron:

• Sobre la Calle 18 Norte Andén de: 3.70 metros Calzada de: 11.20 metros.

Vía de: 18.00 metros.

• Sobre la Calle 19 Norte Antejardín de: 3.50 metros.

Andén de: 2.90 metros.

Calzada de: 9.05 metros Vía de: 14.65 metros. - Sobre la Avenida 5ª Norte Andén de: 4.25 metros Calzada de: 9.05 metros Vía de: 14.65 metros. - Sobre la Avenida 5ª Norte Andén de: 4.25 metros.

Calzada de: 9:00 metros Vía de: 16.25 metros. - Sobre la Avenida 5 A Norte Andén de: 4.75 metros.

Calzada de: 8.65 metros.

Vía de: 17.15 metros.

Conforme a lo anterior, es decir, comparando lo exigido con lo existente, puede deducirse que parte del antejardín exigido sobre la calle 18 N y las Avenidas 5 y 5 AN fue construido parcialmente, dejándose configurados andenes más amplios. Las dimensiones construidas de antejardín son: Avenida 5ª de: 2.15 metros, Avenida 5 A de: 1.65 metros y Calle 18 N de:

2.30 metros. La conclusión de todo lo consignado es que las bahías de parqueo existentes en las tres vías hacen ocupación en su mayor porcentaje de área de los andenes que hacen parte de la vía pública.”  Anexo de observaciones de campo de la visita de la Clínica de Occidente S.A. en los siguientes términos: 18 Folio 33 y vuelto. “ 1. SOBRE LA CALLE 19 NORTE No hay modificaciones externas sobre los andenes.

2. SOBRE AVENIDA 5ª NORTE - Se conserva la línea continua sobre el andén 1.56 Mts. - Se complementa el andén convirtiéndolo el antejardín en zona dura. - Se modifica la franja verde entre el andén y la calzada (2.20 Mts) construyendo el cordón en diente de sierra para bahías de parqueadero.

3. SOBRE CALLE 18 NORTE - Se conserva la línea continua del andén 1.70 Mts. - Se modifica la franja verde 2.00 Mts. Construyendo el cordón en diente de sierra para conformar bahías de parqueo. - Se construye bahía para parqueo de taxis en forma longitudinal hace 4 años por recomendación de la Secretaría de Tránsito. - Aparece 1 obstáculo. Un árbol estrecha el andén en 0.40 Mts.

4. SOBRE AVENIDA 5 A NORTE - Se conserva la continuidad del andén 1.65 Mts. - Se complementa el andén convirtiendo el antejardín en zona dura

3.50 Mts. Se modifica la franja verde 1.50 Mts. Y se agrega 1.45 alineando el andén

con el cordón del centro médico (Vía irregular) sumando 2.95 Mts. para construir el cordón en diente de sierra y adaptarlo a estacionamiento.” Ahora bien, El artículo 2.° de la Ley 769 de 2002 define la bahía de estacionamiento como la parte complementaria de la estructura de la vía utilizada como zona de transición entre la calzada y el andén, destinada al estacionamiento de vehículos. El artículo 88 del Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali 19 dispone que la entidad municipal competente desarrollará en el mediano plazo y los estudios pertinentes para implementar el sistema urbano de parqueaderos y estacionamientos en vías de carácter público. El artículo 89 ídem señala que cuando se autoricen las soluciones de estacionamiento en bahías paralelas a las vías, se debe garantizar la continuidad de los andenes y de los antejardines en dimensión y nivel. Los accesos a las bahías no podrán construirse a distancias menores de 15 metros, medidos a partir del punto de intersección de las líneas del sardinel correspondientes al cruce de las vías próximas. Las pruebas relacionadas anteriormente demuestran que las dimensiones de las Calles 18 Norte, 19 Norte y las Avenidas 5.a Norte, y 5 A Norte se encuentran dentro de los parámetros establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial para 19 Adoptado mediante Acuerdo 069 de 2000. la existencia de bahías de estacionamiento ya que las vías cumplen con la distancia mínima de 15 metros y los andenes superan los 3 metros. Se sigue que la creación de bahías de estacionamiento no vulnera en sí mismo el

derecho colectivo al espacio público en tanto que no limite la movilidad de los peatones o los vehículos, situación que no se probó por la parte actora y que no se percibe de las fotografías allegadas por esta. Se advierte, además, que si bien el Municipio de Santiago de Cali inició investigación administrativa a la Clínica de Occidente S.A., no se ha proferido una decisión definitiva que pruebe la vulneración al derecho colectivo alegado y por el contrario, debido a la naturaleza del establecimiento la existencia de bahías de estacionamiento presta una protección especial a los diminuidos físicos, sensoriales y síquicos y a las personas que se encuentran en estado de indefensión por encontrarse enfermos o lesionados, permitiéndoles acceso y tránsito fácil a dicho establecimiento. Lo anterior impone confirmar la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo de 25 de enero de 2005 dictado por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO