CE-76001-23-31-000-2003-0738-01(ACU)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a particular que no cumple función pública / FUNCIÓN PÚBLICA - Concepto. No la cumplen universidades privadas / UNIVERSIDAD PRIVADA - No cumple función pública. Improcedencia de la acción de cumplimiento en su contra / EXÁMENES PREPARATORIOS - Requisito para obtener título de abogado. Autonomía universitaria / SERVICIO PÚBLICO - Concepto Uno de los presupuestos para que proceda la acción de cumplimiento es que se presente contra autoridades públicas o particulares únicamente cuando ejerzan funciones públicas. Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la presente acción no procede contra particulares que no ejerzan función pública, señalando diferencias entre éste concepto y el de servicio público para concluir que “Las universidades privadas no cumplen funciones públicas”. En ese orden de ideas, dado que en el presente asunto la acción de cumplimiento se dirige contra la Universidad Libre, Seccional Cali, es decir, contra un particular que, aún cuando presta el servicio público de educación no se encuentra en ejercicio de funciones públicas, la acción se rechazará por improcedente y, en ese sentido la sentencia impugnada se modificará.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia ACU-1016 de 18 de noviembre de 1999.

Sección Tercera del Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.

Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-0738-01(ACU)

Actor: ALEYDA GONZÁLEZ CONTRERAS Demandado: UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA SECCIONAL CALI Se decide la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de abril de 2003, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda La señora Aleyda González Contreras, actuando en nombre propio, interpuso acción de cumplimiento contra la Universidad Libre de Colombia, Seccional Cali, a fin de que cumpla lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 552 de 1999. Afirma, que ingresó a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la referida universidad el 2 de diciembre de 1996 y que terminó el plan de estudios el día 17 de agosto de 2002 según constancia expedida el 4 de octubre de 2002 por la decana de la Facultad de Derecho, la Secretaría Académica y el Director de Registro Académico; que por medio de la Resolución No. 0041 del 28 de marzo de 2001 expedida por el entonces Decano de la Facultad de Derecho y la Secretaría Académica de la Universidad Libre, se aprobó su trabajo de investigación como tesis de grado; que el 3 de febrero de 2003 en ejercicio del derecho de petición solicitó a las directivas de la Universidad Libre, Seccional Cali, expedir las autorizaciones para obtener el título de abogada y el 10 de febrero siguiente, mediante acto administrativo FD-D-2003-032, notificado el 17 de febrero del mismo año, se negó su petición en razón de que no cumplía los

requisitos que establecen la ley y las normas internas de la universidad, dictadas en ejercicio de la autonomía universitaria (art. 69. C.N), entre ellos la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios; que contra el referido acto administrativo interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación, el primero fue resuelto en forma desfavorable y el segundo no ha sido resuelto. Señala que la Universidad Libre, Seccional Cali, Facultad de derecho, expidió el Acuerdo No. 014 del 26 de noviembre de 1997 el cual dispuso “que los estudiantes egresados no graduados de la Facultad de Derecho deben presentar y aprobar los exámenes preparatorios como requisito para optar el título de abogado” y el Acuerdo No. 12 del 25 de noviembre de 1998 mediante el cual se adopta el reglamento estudiantil de la universidad; que los referidos Acuerdos son inconstitucionales y contravienen lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 522 de 1999 y que, en consecuencia, cumple con los requisitos establecidos en la ley para optar el título de abogado; que respecto de la libertad de escoger profesiones y oficios las facultades de inspección y vigilancia del gobierno no comprenden las de establecer requisitos para el grado porque dicha función se limita a vigilar el cumplimiento de la ley y a imponer sanciones cuando se infringe. Al respecto, cita y transcribe apartes de la sentencia C-606 de diciembre 14 de 1992 de la Corte Constitucional que precisa que “existe reserva de la ley” para fijar los referidos requisitos y que, aun cuando en el artículo 69 de la Constitución

se garantiza la autonomía universitaria, ésta se ejerce dentro del marco de la ley por lo cual las universidades no pueden modificarlo o adicionarlo sin contravenirlo y que la exigencia de los exámenes preparatorios sólo puede hacerla el legislador (fls. 21 a 26). Actuación procesal El día 12 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda y ordenó la notificación a la demandada concediéndole el término de 3 días para hacerse parte en el proceso y allegar o solicitar pruebas (fl. 27). La Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Seccional Cali, manifestó que los hechos 1., 2., 3., 4., son ciertos y que el 5., es igualmente cierto pero aclara que el Rector de la Universidad Libre resolverá el recurso de apelación al que se refiere ese hecho; que la presente acción de cumplimiento es improcedente porque la demandante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la revocatoria del acto administrativo N°FD-D-032-2003 surgido de la actuación administrativa a que dio lugar la solicitud de la señora González Contreras tendiente a obtener la expedición de autorizaciones para optar por el título de abogado y la devolución de “dineros cancelados por concepto de preparatorios”; que, además, no existe prueba de la renuencia, en la medida en que la referida petición de certificaciones y devolución de dinero no se presentó con el ánimo de cumplir el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997; que los establecimientos educativos, en ejercicio de la autonomía universitaria, pueden exigir los

exámenes preparatorios u otros requisitos distintos de los previstos en la ley para optar por el título de abogado. Al respecto cita y transcribe apartes de la sentencia T-123 y 187 de 1993, T-610 de 1995 y C-1053 de 2001 de la Corte Constitucional. Afirma que la Universidad Libre de manera permanente ha exigido los exámenes preparatorios como requisito para obtener el título de abogado y que actualmente se encuentran establecidos en el Acuerdo N°15 del 4 de diciembre de 2002 que derogó el Acuerdo N°14 de 1997 (fls. 63 a 64). Sentencia impugnada Mediante sentencia del 21 de abril de 2003, dictada por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se denegaron las pretensiones de la demanda por considerar que el salvamento de voto que se aduce como fundamento jurídico de la acción se ha interpretado en forma “lineal y sesgada” y que en la sentencia del 11 de octubre de 2002 dictada por el Consejo de Estado la situación del allí demandante era distinta a la del presente asunto y que la Corte Constitucional señaló que, en ejercicio de la autonomía universitaria, las facultades de derecho pueden exigir exámenes preparatorios sin que por ello se infrinja o incumpla el artículo 2 de la Ley 552 de 1999 (fls. 76 a 82). La impugnación La demandante impugnó la anterior decisión reseñando antecedentes de la actuación procesal surtida en el asunto de la referencia y argumentando que tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-1053 de 2001, de

conformidad con lo dispuesto en la Ley 552 de 1999, los requisitos para obtener el título de abogado son la terminación del plan de estudios (aprobación académica, consultorio jurídico y exámenes preparatorios) y la elaboración y sustentación de la monografía o la realización de la judicatura; que la Corte señaló que la exigencia de los preparatorios debe estar consignada en el plan de estudios y que los mismos no constituyen un requisito adicional a los establecidos en la Ley 552 de 1999 so pena de contrariarla; que una vez se incluyan los preparatorios en el plan de estudios éste rige hacia el futuro y no tiene efectos retroactivos y que, por lo tanto, dichos exámenes no le son exigibles a quienes ya aprobaron el plan de estudios. Considera que tal como lo dispone el artículo 69 de la Constitución Política, la autonomía universitaria debe ejercerse conforme a la ley y que, en este caso, la inclusión de los preparatorios en los “Acuerdos de la Universidad Libre” viola en forma manifiesta la Ley 552 de 1999. Señala que en la actualidad los estudiantes de derecho deben presentar Exámenes de Estado de Calidad establecidos en el Decreto 1373 del 2 de julio de 2002, los cuales son diseñados por el ICFES, y que no es justo que además de éstos les exijan la presentación de exámenes preparatorios. Afirma que muchas universidades, entre ellas, la Universidad Libre, reglamentaron los exámenes preparatorios en vigencia de las normas que así lo ordenaban, las cuales fueron derogadas por la Ley 552 de 1999 y, en

consecuencia, no puede decirse que en la actualidad dichos exámenes sean exigidos en ejercicio de la autonomía universitaria sino en reglamentos que carecen de fundamento legal vigente y transcribió apartes de la sentencia T-098 del 18 de febrero de 1999 dictada por la Corte Constitucional, según la cual “... las instituciones universitarias no pueden dictar reglamentos con efectos retroactivos o aplicar las normas contenidas en nuevos reglamentos a situaciones que han quedado definidas o consolidadas bajo un régimen normativo anterior”. Solicita entonces, revocar la sentencia impugnada y ordenar a la demandada el cumplimiento de la Ley 552 de 1999. CONSIDERACIONES La sentencia impugnada se modificará en consideración a lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado en la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento tiene por objeto otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr que las autoridades y los particulares que ejerzan funciones públicas cumplan las normas con fuerza de ley o actos administrativos cuando estén obligados a ello y siempre que se allegue prueba de la renuencia de la autoridad obligada a cumplir el deber legal omitido que debe consistir, conforme lo prevé el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en que una vez reclamado por el interesado el cumplimiento del mismo, la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los 10 días siguientes a la solicitud. Obsérvase que uno de los presupuestos para que proceda la acción de cumplimiento es que se presente contra autoridades públicas o particulares

únicamente cuando ejerzan funciones públicas. Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la presente acción no procede contra particulares que no ejerzan función pública, señalando diferencias entre éste concepto y el de servicio público para concluir que “Las universidades privadas no cumplen funciones públicas”. Discurrió así la Corporación: “La educación, conforme lo establece la Constitución, es un derecho de las personas y un servicio público que tiene una función social (art. 67). El Servicio público es una actividad que desarrolla la Administración, en forma directa o delegada, con el objeto de satisfacer las necesidades de los administrados, esto es: el interés general. Por tanto, son diferentes los conceptos de función pública y servicio público. Así lo ha señalado reconocida parte de la doctrina. (...) De conformidad con lo expuesto, resta concluir que la prestación del servicio público de educación por los particulares, no comporta el ejercicio de funciones públicas, en cuanto no corresponde al desarrollo de competencias atribuidas a los órganos o servidores del Estado. Por consiguiente, las Universidades particulares prestadoras del servicio público de educación, no ejercen funciones públicas, y por lo mismo, no pueden ser demandadas en ejercicio de la acción de cumplimiento. La Sala en reciente providencia dictada dentro del expediente Acu 798 señaló las diferencias entre función pública y servicio público; manifestó: ‘ El manejo que generalmente se hace de la función pública se ha reducido exclusivamente al ámbito del derecho administrativo, para significar la relación que une al servidor público con la administración, y en tal sentido entonces se entiende, con carácter totalmente restringido como, el conjunto de regímenes de

administración laboral aplicables a las personas que prestan sus servicios al Estado, cuando es lo cierto que, el concepto de función pública tiene una connotación mucho mayor. En efecto, función pública es toda actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines y, excepcionalmente, por expresa delegación legal o por concesión, por parte de los particulares; pero, ‘es de señalar que la función pública significa una actividad de Estado que no puede jamás concebirse como análoga a la de un particular, aun cuando se tratara de una empresa’; por manera que no resulta acertado deducir que toda prestación de un servicio público comporta el ejercicio de función pública, aunque, en ocasiones, bien puede existir coincidencia entre el ejercicio de ésta y la prestación de aquél ( ). Sobre el particular, la doctrina inclusive tiene precisada la diferencia existente entre función pública y servicio público, que, si bien son dos figuras próximas en el ámbito del derecho público, cada una de ellas posee su propia caracterización y tipificación que las diferencia entre sí, ‘esta distinción procede de la doctrina italiana y fue elaborada frente a la pretensión inicial de que «toda tarea administrativa es constitutiva de servicios públicos» hoy ya desechada. No obstante, puede decirse que la función pública participa en todo caso del poder del Estado, y que es de carácter siempre jurídico, mientras que el servicio público es de carácter material y técnico y en muchas de sus manifestaciones no puede utilizar el poder público (por ejemplo, y en la mayoría de los casos, para imponer coactivamente su utilización). (subrayado por fuera del texto original) Por lo tanto se halla razonable la decisión del a quo, de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento al haberse dirigido contra la Universidad Externado de Colombia, particular que no está

en ejercicio de funciones públicas...”1 En ese orden de ideas, dado que en el presente asunto la acción de cumplimiento se dirige contra la Universidad Libre, Seccional Cali, es decir, contra un particular que, aún cuando presta el servicio público de educación no se encuentra en 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 18 de noviembre de 1999 dictada en el expediente N° ACU-1016. ejercicio de funciones públicas, la acción se rechazará por improcedente y, en ese sentido la sentencia impugnada se modificará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia de primera instancia en el sentido de RECHAZAR por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por la señora Aleyda González Contreras.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA DENISE DUVIAU DE PUERTA

Presidente

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN DARIO QUIÑONES PINILLA