CE-76001-23-31-000-2003-0865-01(ACU)-2004

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para hacer cumplir providencia judicial / PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para hacer cumplir resolución proferida por fiscal / RESOLUCIÓN DE PRECLUSIÓN DE INVESTIGACIÓN - Naturaleza En este caso no se pretende el cumplimiento de una ley ni de un acto administrativo sino de una decisión judicial. En efecto, el artículo 179 del Decreto 2700 de 1991, norma vigente al momento de expedirse la Resolución Interlocutoria número 25 de 1999, señalaba que las resoluciones proferidas por los fiscales en el curso del proceso penal son providencias judiciales, al igual que los autos y las sentencias. El carácter judicial de la resolución de preclusión de la investigación y cesación de procedimiento no sólo se adquiere porque el Código de Procedimiento Penal la define como una providencia judicial sino también porque es proferida en el curso del proceso penal, por una autoridad que administra justicia y en desarrollo del ius punendi del Estado. Luego, es claro que la decisión cuyo cumplimiento se reclama no es una norma sino una decisión judicial. Así las cosas, es claro que la acción de cumplimiento objeto de estudio resulta improcedente porque, como se vio en precedencia, esta acción solamente procede si se trata de hacer efectivos los deberes jurídicos que se imponen en las normas con fuerza material de ley o en actos expedidos en ejercicio de la función administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-086501(ACU)

Actor: BEATRIZ HINCAPIE DUQUE Demandado: MUNICIPIO DE CALI - SECRETARIA DE HACIENDA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 5 de diciembre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual declaró improcedentes las pretensiones formuladas por la señora Beatriz Hincapié Duque, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES

2 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque La señora Beatriz Hincapié Duque ejerció la acción de cumplimiento contra el Departamento Administrativo de Hacienda del Municipio de Santiago de Cali, Subdirección de Impuestos, Rentas y Catastro de Cali, con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución de la Fiscalía número 60, Seccional Cali. Como consecuencia de lo anterior solicita que se ordene al demandado restituir a la Cooperativa Cauquita Ltda. la matrícula catastral sobre el predio de matrícula inmobiliaria número 370-352197.

B. HECHOS Como fundamento de la acción la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1° Mediante Escritura Pública número 2851 del 31 de octubre de 1991, los señores Beatriz Hincapié Duque y Luis Carlos Navia adquirieron el derecho de dominio y posesión del predio de matrícula inmobiliaria número 370-362434. 2º La Cooperativa Cauquita Ltda. adquirió el predio identificado con el número de

matrícula inmobiliaria 370-352197, tal y como consta en la Escritura Pública número 3260 del 10 de diciembre de 1990 de la Notaría 7 de Cali. El número predial de ese inmueble es el 4-939-03 3° Del predio de propiedad de la Cooperativa Cauquita Ltda., el de mayor extensión, se derivó el inmueble de los señores Hincapié Duque y Navia, con una extensión de 4.093 metros cuadrados. 4º Sin el consentimiento de los propietarios ni decisión judicial, mediante Resolución número DEP C-375 del 19 de agosto de 1993, la Oficina de Catastro Municipal canceló la matrícula catastral de los predios identificados con las matrículas números 370-362434 y 370-322197. 3 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque 5° Los hechos descritos en precedencia originaron un proceso penal que se tramitó en la Fiscalía Seccional número 60, hoy Fiscalía número 4 de Patrimonio Económico. El 25 de febrero de 1999, ese despacho profirió resolución, por medio de la cual resolvió Oficiar al Director de Catastro Municipal para que procediera a rectificar la Resolución número DEP C-375 del 19 de agosto de 1993 y restituyera la inscripción a favor de la Cooperativa Cauquita Ltda. en el área de 13.700 metros cuadrados. 6° A pesar de haber solicitado el cumplimiento de lo ordenado por la Fiscalía, la Subdirectora Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro se negó a hacerlo aduciendo que “para proceder a la inscripción catastral teniendo en cuenta la

ubicación física contenida en los título se hace necesario que la tradición del predio este completa en el certificado de tradición quedando claro de donde se segregan los 13.709 metros cuadrados y donde están ubicados físicamente”. 7º La tradición del predio número 370-352197 está claramente establecida desde 1910 hasta 1993, por lo que procede a efectuar un recuento de la misma. Y, la restitución de la matrícula inmobiliaria del predio a la Cooperativa Cauquita Ltda. es indispensable para que la demandante pueda ejercer su derecho a la propiedad porque su predio es parte de los 13.709 metros cuadrados a que hace referencia la Fiscalía.

2. CONTESTACION La Subdirectora Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro Municipal de Santiago de Cali contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1° Los argumentos jurídicos en que se apoyó esa entidad para proferir la Resolución número DEP C-375 del 19 de agosto de 1993 son válidos, por cuanto se apoyan en los artículos 1º a 5 y 18 de la Resolución número 2555 de 1988, según la cual la inscripción catastral no constituye título de dominio ni sanea los vicios que tenga una titulación o una posesión. De hecho, la resolución que aquí

4 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque se reprocha está produciendo efectos jurídicos porque no ha sido anulada ni suspendida por la jurisdicción contencioso administrativa. 2° La Resolución Interlocutoria número 25 del 25 de febrero de 1999 de la Fiscalía

Seccional 60 de Cali no obliga a la entidad demandada a hacer la rectificación para proceder a la inscripción. Así, el segundo artículo de esa resolución es abstracto y no obliga hasta cuando la jurisdicción competente ordene la rectificación.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 5 de diciembre de 2003, resolvió declarar improcedentes las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º El análisis de las consideraciones de la Resolución número R-005/01 del 11 de mayo de 2001 del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, Subdirección de Impuestos, Rentas y Catastro, al resolver la petición de inscripción catastral a que hace referencia la resolución de la Fiscalía Seccional 60, muestra que se negó la inscripción catastral solicitada, hasta tanto se aporte la tradición completa del área de terreno objeto de pretensión. 2º La demanda objeto de estudio plantea un conflicto respecto de la tradición del predio cuya inscripción en el registro catastral se pretende, lo cual debe ser resuelto en el proceso ordinario correspondiente y no por medio de la acción de cumplimiento. En efecto, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento es improcedente cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento del acto administrativo 3º Acceder a las pretensiones de la demanda implicaría tornar este mecanismo constitucional en una acción declarativa o de cognición, pues se definiría la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la demandada negó la

petición de inscripción catastral. Entonces, si como lo ha advertido la jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción de cumplimiento tiene un “carácter 5 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque exclusivamente ejecutivo”, es lógico concluir que deben denegarse las pretensiones de la demanda.

4. LA IMPUGNACION La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente: 1° El Tribunal no definió el fondo del asunto planteado, con lo que podría deducirse que las autoridades quedan en libertad de cumplir o no la orden de la Fiscalía. De hecho, como la fiscalía forma parte de la justicia ordinaria “resulta absurdo que… digan que no procede la acción de cumplimiento porque la orden debe ser emanada de la justicia ordinaria”. En consecuencia, la tesis “crea un funesto precedente” que permite apartarse de las ordenes judiciales por decisión de sus destinatarios. 2° El artículo 9º de la Ley 393 de 1997 señala los casos taxativos en los que es improcedente la acción de cumplimiento, pero este asunto no está incurso en ninguna de las causales allí señaladas porque no se está alegando la violación de derechos fundamentales y para exigir el cumplimiento de la orden del Fiscal, que es clara, precisa y perentoria, no existe un mecanismo judicial distinto al de la acción de cumplimiento. 3º Si el demandado decide no cumplir con la orden del Fiscal aduciendo razones de protección del derecho de propiedad debería presentar la demanda ante el juez

civil competente, pues mientras la matrícula inmobiliaria está vigente se presume válida hasta el día en que un juez la anule o cancele y, eso no ha ocurrido. 4º La sentencia conduce, de un lado, a que “se suscite un pleito entre la Cooperativa Cauquita Ltda. y el INURBE, entidad que por escritura pública le transfirió el dominio sobre el predio” y, de otro, que “se inicie un proceso civil de la accionante contra la Cooperativa Cauquita Ltda. por haberle transferido el dominio de una parte del predio cuya matrícula catastral se niega a restituir el Municipio de Cali”. Esas consecuencias producen perjuicios graves e imposibles de superar para la demandante. 6 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

Objeto de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el

cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso, en su artículo 1º, que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Nótese, que las normas transcritas señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. 7 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque Ahora, mientras que las normas con fuerza material de ley son aquellas que tienen el rango, la eficacia y la vinculación jurídica de la ley –normas formalmente expedidas por el Congreso de la República y las expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de función legislativa extraordinaria o excepcional-, los actos administrativos pueden definirse, en sentido estricto, como aquellas manifestaciones de la voluntad unilateral de la administración dirigidas a producir efectos jurídicos y a imponer consecuencias jurídicas a sus destinatarios porque se presumen válidas.

Aunque si bien es cierto la definición de los actos administrativos no es un asunto unívoco en la doctrina sino que, por el contrario, ha evolucionado y se ha construido a través de la historia, no es menos cierto que hay por lo menos un consenso en relación con el hecho de que los actos administrativos se expiden en ejercicio de la potestad administrativa del Estado. De hecho, la doctrina italiana dijo que un acto de la administración es aquella “manifestación de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses públicos que tiene a su cuidado, ejercitando propia potestad e incidiendo correlativamente en las situaciones subjetivas del particular”1. En igual sentido, la doctrina española ha considerado que el acto administrativo es “aquel dictado por una administración pública u otro poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”2. En sentido similar, Agustín Gordillo dice que el acto administrativo es una “declaración unilateral de voluntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa”3 Y, finalmente, la doctrina Argentina los define como “toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas productoras de un efecto jurídico”4 1 Giannini, citado por Parada Ramón, Derecho Administrativo. Parte General. Tomo I. Novena Edición. Marcial Pons. Madrid. 1997. Página 94 2 Parada Ramón, Derecho Administrativo. Parte General. Tomo I. Novena Edición. Marcial Pons.

Madrid. 1997. Página 95. 3 Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. El Acto Administrativo. 4 Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1988. Pgnas 21 y siguientes 8 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque Ahora bien, en el asunto sub iúdice se pretende que se ordene al Departamento Administrativo de Hacienda del Municipio de Santiago de Cali, Subdirección de Impuestos, Rentas y Catastro de Cali cumplir lo dispuesto en la Resolución de la Fiscalía número 60, Seccional Cali. En efecto, la decisión cuyo cumplimiento se reclama es la Resolución interlocutoria número 25 del 25 de febrero de 1999 proferida por la Fiscalía número 60 de la Seccional Cali, por medio de la cual resuelve, de un lado, “abstenerse de proferir en contra del Dr. Carlos Alberto Saavedra Garcés, de condiciones civiles y personales, medida de aseguramiento alguna, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión” y, de otro, “oficiar al señor Director de Catastro Municipal proceda (sic) a la rectificación de la Resolución No. DEPC-375 de 19 de agosto de 1998 y se restituya la inscripción a favor de la Cooperativa Cauquita Ltda. en el área de 13.709 mts2” (folios 89 a 95). Es evidente, entonces, que no se pretende el cumplimiento de una ley ni de un acto administrativo sino de una decisión judicial. En efecto, el artículo 179 del

Decreto 2700 de 1991, norma vigente al momento de expedirse la Resolución Interlocutoria número 25 de 1999, señalaba que las resoluciones proferidas por los fiscales en el curso del proceso penal son providencias judiciales, al igual que los autos y las sentencias. De hecho, el carácter judicial de la resolución de preclusión de la investigación y cesación de procedimiento no sólo se adquiere porque el Código de Procedimiento Penal la define como una providencia judicial sino también porque es proferida en el curso del proceso penal, por una autoridad que administra justicia (Capítulo VI del Título VIII “De la Rama Judicial” de la Constitución Política) y en desarrollo del ius punendi del Estado (artículo 26 de la Ley 270 de 1996). Luego, es claro que la decisión cuyo cumplimiento se reclama no es una norma sino una decisión judicial. Así las cosas, es claro que la acción de cumplimiento objeto de estudio resulta improcedente porque, como se vio en precedencia, esta acción solamente procede si se trata de hacer efectivos los deberes jurídicos que se imponen en las 9 Expediente No. ACU-0865 Beatriz Hincapié Duque normas con fuerza material de ley o en actos expedidos en ejercicio de la función administrativa. Por las razones expuestas en precedencia, se debe confirmar la sentencia apelada.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia del 5 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General