CE-76001-23-31-000-2003-2399-01(ACU)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. El impuesto predial no es objeto de la norma que regula la prescripción de obligaciones tributarias / IMPUESTO PREDIAL - La prescripción de obligaciones tributarias no opera frente a este impuesto de orden municipal / PRESCRIPCIÓN DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS - Impuestos objeto de la medida. Marco legal En el caso examinado, la demandante afirma que varios inmuebles de su propiedad no han pagado el impuesto predial y complementarios desde la vigencia fiscal de 1996; que ha intentado realizar transacciones económicas sobre dichos inmuebles, pero ello no ha sido posible porque los notarios no elevan escritura pública alguna frente a inmuebles que deban el citado impuesto; que por tal razón solicitó al Municipio de Santiago de Cali declarar la prescripción de sus obligaciones tributarias causadas durante las vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998, solicitud que fue declarada improcedente, argumentando que “los predios objeto de la petición no están en ejecución fiscal”. Con fundamento en lo anterior estima que el demandado incumplió lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario que establece el término de prescripción de las obligaciones tributarias y la posibilidad de que la misma sea declarada de oficio o a petición del deudor. Tal como se observa en el escrito que contiene la demanda, el objeto de la solicitud de declaración de prescripción hecha ante la Administración Municipal de Santiago de Cali, lo constituye el impuesto predial adeudado por la Sociedad Sixta Tulia S.A., en liquidación, en relación con varios inmuebles de su propiedad

y, por lo tanto, el artículo 817 de dicho estatuto no es aplicable en el caso examinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2° de la Ley 44 de 1990, que establece que el impuesto predial es del orden municipal, y 1° el Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, según el cual los impuestos allí regulados son los “administrados por la dirección general de impuesto nacionales”, tales como el impuesto sobre las rentas y complementarios, el patrimonio, las ganancias ocasionales, las remesas y retención en la fuente, entre otros. Por tal razón, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar; así se declarará y, en ese sentido, la providencia impugnada será modificada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-2399-01(ACU)

Actor: SOCIEDAD SIXTA TULIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Se decide la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle, el día 25 de julio de 2003, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES La demanda El apoderado judicial de la Sociedad Sixta Tulia S.A., en liquidación, interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento, contra el Municipio de Santiago de Cali, a fin de que cumpla lo dispuesto en los artículos 817 del

Estatuto Tributario, modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002, “aplicable por remisión expresa del artículo 383 de 1997”, que establece el término de prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales. Afirma que la Sociedad no ha contado con los recursos necesarios para pagar el impuesto predial y complementarios sobre varios inmuebles de su propiedad ubicados en el municipio de Cali, Valle; que de conformidad con el estado de cuenta expedido por dicho municipio la sociedad debe el impuesto predial de los años 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002 y que es necesario pagarlo en su totalidad para poder realizar transacciones comerciales sobre los referidos predios; que el representante legal y liquidador de la Sociedad Sixta Tulia S.A., solicitó a la Secretaría de Hacienda Municipal de Cali declarar la prescripción de las obligaciones tributarias de los años 1996 y 1997 y emitir la factura correspondiente excluyendo el valor de dichas vigencias fiscales; que mediante Oficio N°CPEF-433 del 5 de marzo de 2003, expedido por el Jefe de Cobro Persuasivo y Ejecuciones Fiscales, la anterior solicitud fue denegada “aduciéndose que los predios objeto de la petición no están en ejecución fiscal, y en consecuencia no es procedente esta solicitud”; que, con el propósito de cumplir con el requisito de procedibilidad de la renuencia, reiteró su petición de declarar la prescripción de la acción de cobro fiscal sobre 20 predios de su propiedad, causada durante las vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998, pero la

solicitud fue nuevamente denegada reiterando los argumentos ya citados; que el interés de la Sociedad Sixta Tulia S.A., es ponerse a paz y salvo con el municipio demandado pero ello no ha sido posible porque “los notarios no autorizan instrumento público de venta, sin que previamente se demuestre el pago del impuesto predial que recae sobre el inmueble materia de operación”. Solicita que se ordene dar aplicación al artículo 817 del Estatuto Tributario, en concordancia con el Decreto 523 del 30 de julio de 1999, Estatuto Tributario del Municipio de Cali y, en consecuencia se declare la prescripción de sus obligaciones fiscales correspondientes a los años 1996, 1997 y 1998. Como fundamentos de derecho afirma que, de conformidad con lo dispuesto en la norma que estima incumplida, el término de prescripción de 5 años de la obligación tributaria se cuenta a partir de su exigibilidad, lo cual ocurre cada 1° de enero siguiente al de su causación; que ello es corroborado por el artículo 2° del Acuerdo 31 del 30 de diciembre de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Cali que establece “que el Impuesto Predial Unificado es un gravamen real y se causa el primero (1°) de Enero de cada año”; que el artículo 12 ibídem prevé que en las transacciones inmobiliarias debe acreditarse, ante notario, el pago del Impuesto Predial Unificado correspondiente al año en curso y a los anteriores, del predio objeto de la escritura pública que se va a emitir; que el problema jurídico del presente asunto no tiene que ver con la norma aplicable respecto de la

prescripción de las obligaciones tributarias sino en que, a juicio del demandado, “la prescripción procederá en materia tributaria, sólo cuando se haya iniciado el proceso de cobro coactivo administrativo previsto en el Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional y en el Estatuto Tributario del Municipio de Cali”. Estima que tal razonamiento es equivocado porque si bien es cierto la prescripción está prevista como una excepción que puede proponer el deudor en el proceso de cobro coactivo, también lo es que dentro del capítulo II “FORMAS DE EXTINGUIR LA OBLIGACION TRIBUTARIA” del Estatuto Tributario, la prescripción de la acción de cobro también puede decretarse de oficio o a petición del deudor; que de ello se deduce que la declaración de prescripción puede solicitarse mediante el ejercicio del derecho de petición “y no cuando se haya iniciado proceso de cobro coactivo”. Considera que ninguno de los funcionarios de la Administración Municipal de Cali va a resolver la solicitud presentada porque ello podría comprometer el correcto cumplimiento de las funciones asignadas por la ley e implicar el inicio de una investigación administrativa y que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 716 del 24 de diciembre de 2001, está facultado “para depurar los valores contables”. Afirma que está sufriendo un perjuicio grave con el incumplimiento del demandado porque no puede realizar transacciones sobre los inmuebles de propiedad de la empresa en liquidación que deben el impuesto predial correspondiente a las vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998; que el demandado no ha iniciado proceso de cobro coactivo en su contra porque sabe que puede proponer la excepción de prescripción de la obligación

tributaria y concluye que la conducta de la administración es arbitraria e implica desviación de poder porque no ha iniciado el correspondiente proceso de cobro coactivo, no declara la citada excepción de oficio ni acepta la petición por ella presentada, la cual declaró improcedente, y que con tal proceder está constriñendo a la sociedad a pagar obligaciones que no le son exigibles. Señala que la Corte Constitucional ha precisado que, en aras de garantizar el principio de legalidad, el legislador tributario debe eliminar la arbitrariedad en el cobro de impuestos ya prescritos y que con la petición radicada el 4 de junio de 2003 ante el Municipio de Cali, por medio de la cual solicitó declarar la prescripción del impuesto predial sobre varios de sus inmuebles “advirtiendo que su incumplimiento constituye la renuencia”; que la solicitud le fue negada por el demandado y que de esta manera cumplió con dicho requisito de procedibilidad de la presente acción (fls. 14 a 21). Actuación procesal Por auto del 1° de julio de 2003 el Tribunal Administrativo del Valle admitió la demanda y ordenó la notificación al señor Alcalde Municipal de Cali, a quien le concedió el término de 3 días para hacerse parte en el proceso y allegar o solicitar pruebas (fls. 22 a 23). El Municipio de Santiago de Cali, actuando por intermedio de apoderado, manifestó, en relación con los hechos de la demanda, que los hechos 1° y 6° son parcialmente ciertos en cuanto al no pago de la obligación tributaria pero la falta de liquidez y la voluntad de pago deben probarse; los hechos 2° y 4° son ciertos y

a los hechos 3° y 5°, dijo que se prueben. Se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que no hay lugar a declarar la prescripción de la obligación tributaria porque, tal como lo dispone el artículo 818 del Estatuto Tributario, el término de prescripción puede suspenderse o interrumpirse; que cada año ha exigido el pago de las obligaciones tributarias a la demandante, mediante la factura del impuesto predial y complementarios, la cual constituye un acto administrativo que debe ser cumplido por el contribuyente quien, si tiene algún reparo, debe manifestarlo al finalizar la vigencia fiscal; que el hecho de que el deudor deje de pagar sus obligaciones fiscales no lo habilita para que discuta posteriormente la prescripción de las mismas, las cuales se renuevan cada año en forma tácita y que la aceptación, igualmente tácita, de la factura interrumpe el término de prescripción; que además para declarar que operó este modo de extinción de las obligaciones, debería demostrarse que durante el término de 5 años la Administración Municipal no envió facturas de cobro del impuesto predial, pero no es el caso, porque como se anotó, cada año se le ha enviado factura de cobro a la sociedad demandante y ello demuestra que se ha ejercido oportunamente la acción de cobro; que la insolvencia del contribuyente no constituye un derecho que obligue a la administración a recibir en dación en pago un inmueble que se encuentra en mora de pagar el referido impuesto cuya exigibilidad no es anual sino trimestral; que para las vigencias fiscales de 1993 a

1995 el término de prescripción de las obligaciones tributarias es de 10 años, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 383 y, por lo tanto, las obligaciones de 1996 prescriben en el 2006 y que las obligaciones que se hicieron exigibles en 1997 sí prescriben en el término de 5 años (fls. 30 a 33). Por auto del 16 de julio de 2003 se abrió el proceso a pruebas (fls. 38 a 39). Providencia impugnada Mediante sentencia del 25 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle rechazó la acción de cumplimiento por improcedente en consideración a que, aún cuando aparentemente se pretende el cumplimiento de un deber legal imperativo, contenido en el artículo 817 del Estatuto Tributario, lo cierto es que existe una controversia respecto de la naturaleza jurídica del Oficio CPEF-2511 del 19 de junio de 2003, suscrito por la Jefe de Grupo de Cobro Persuasivo de Ejecuciones Fiscales; que, en efecto, mientras el demandante estima que el mismo es un acto de trámite, con el cual se le ha negado el derecho de defensa en cuanto desconoce los recursos procedentes, el demandado estima lo contrario; que, por lo tanto, se trata de “un problema jurídico que merece ser controvertido” (fls. 41 a 52). Impugnación La sociedad demandante impugnó la anterior decisión afirmando que el a quo se “deshizo” del proceso de manera rápida y sencilla con el argumento de existir otros medios de defensa judicial sin señalar siquiera “cuales son esos medios” y que el hecho de existir controversia entre demandante y demandado no

constituye un presupuesto de improcedibilidad. Señala que la finalidad de la presente acción era ordenar al municipio de Santiago de Cali resolver la petición de prescripción de obligación tributaria, lo cual no implica que se estudie de fondo sobre si operó o no dicho modo de extinguir obligaciones y solicita que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se ordene al demandado cumplir las normas “que autorizan al contribuyente a solicitar mediante el ejercicio del derecho de petición la prescripción de una obligación tributaria” (fls. 57 a 59). CONSIDERACIONES La providencia impugnada será modificada en consideración a lo siguiente: El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997 tiene prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. En el caso examinado, la demandante afirma que varios inmuebles de su propiedad no han pagado el impuesto predial y complementarios desde la vigencia fiscal de 1996; que ha intentado realizar transacciones económicas sobre dichos inmuebles, pero ello no ha sido posible porque los notarios no elevan escritura pública alguna frente a inmuebles que deban el citado impuesto; que por tal razón solicitó al Municipio de Santiago de Cali declarar la prescripción

de sus obligaciones tributarias causadas durante las vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998, solicitud que fue declarada improcedente mediante oficio N°CPEF433 del 5 de marzo de 2003, argumentando que “los predios objeto de la petición no están en ejecución fiscal”. Con fundamento en lo anterior estima que el demandado incumplió lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario que establece el término de prescripción de las obligaciones tributarias y la posibilidad de que la misma sea declarada de oficio o a petición del deudor. Afirma además la recurrente, en el escrito de impugnación, que lo pretendido mediante la presente acción de cumplimiento es que el municipio de Santiago de Cali resuelva su petición de declaración de prescripción de obligaciones tributarias y, por lo tanto, en principio, podría inferirse que las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener la protección de derechos fundamentales, caso en el cual debía habérsele dado trámite de acción de tutela al presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9°, inciso 1°, de la Ley 393 de 1997. Sin embargo, esa no es la situación que se presenta en el caso examinado, toda vez que, tal como se observa a folios 10 a 13, mediante Oficio N°CPEF-2511 del 19 de junio de 2003, expedido por la Jefe de Grupo de Cobro Persuasivo y Ejecuciones Fiscales, dirigido, entre otras personas, a la sociedad demandante, se resolvió lo siguiente: “De manera atenta le informo que mediante el Oficio DAHM-IPU 696 del 5 de junio de 2003 y DAHM-IPU 702 de junio 6 de 2003, y recepcionados en esta

oficina en junio 5 y 6 de 2003, se procede a atender su solicitud, de la siguiente manera: (...) En lo que se refiere a la prescripción de la Acción de cobro este tema debe analizarse a la luz de lo consagrado en la Ley 153 de 1887 Artículo 41, como quiera que existen dos plazos para la prescripción dependiendo de la fecha de exigibilidad de la obligación, esto es antes y después de la vigencia de la Ley 383 de 1997, esto por cuanto con anterioridad a la expedición de la Ley de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales del nivel territorial, se regía por lo dispuesto en los artículos 2535 y siguientes del Código Civil, los cuales establecían una prescripción de la Acción ejecutiva de cobro de 10 años y la extraordinaria de 20 años. (...) En todos los casos el término se cuenta a partir de la última fecha establecida para el pago total del impuesto de cada año y si no hubiesen determinado un plazo específico, entonces a partir del 31 de Diciembre de la correspondiente vigencia, conceptúa la Dirección Jurídica de la Alcaldía que si bien los modos de extinguir las obligaciones previstas en el Artículo 1625 del Código Civil, son normas sustantivas, las normas de procedimiento son aquellas a través de las cuales se efectiviza o pone en aplicación el derecho sustantivo, encontrándose dentro de éstas los términos procesales y los pasos que se siguen para el reconocimiento de un derecho o la declaración de la existencia de una obligación, considera además la Dirección Jurídica, que si bien es cierto, la normatividad vigente prevé el fenómeno de la prescripción, las normas sobre la materia son de

carácter sustantivo y requieren necesariamente del procedimiento para que sean aplicables a cada persona en particular. De lo anterior se concluye que la prescripción procederá en materia tributaria, una vez iniciado el proceso de cobro, es decir el proceso ejecutivo administrativo de cobro regulado en el libro quinto del Estatuto Tributario Nacional y el Decreto 523 de Julio de 1999. Los predios objeto de su petición actualmente no son objeto de procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva a través del procedimiento adminsitrativo de cobro según el libro 5 del Estatuto Tributario Nacional y el Decreto 523 de junio 30 de 1999. Conforme a lo expresado no resulta procedente la solicitud de un deudor que se declare la prescripción de la Acción de cobro por fuera de un proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva. (...) Es de advertir que el presente acto es de trámite, contra el cual no procede recurso alguno, de conformidad a lo previsto en el Artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.” (las negrillas no pertenecen al texto original) Por lo tanto se procede al estudio de fondo del presente asunto. El artículo 817 del Estatuto Tributario, cuyo incumplimiento se denuncia, prescribe: Artículo 817. TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN. La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria. La prescripción podrá decretarse de oficio, o a solicitud del deudor (las

negrillas no pertenecen al texto original). Dicha disposición fue modificada por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002 en los siguientes términos: Artículo 86. Término de prescripción de la acción de cobro. Modifícase el artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas respectivas”. Se advierte que la sociedad demandante, en ejercicio del derecho a pedir la declaración de prescripción de obligaciones tributarias, previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, que establece el término de prescripción de tales obligaciones y la posibilidad de que la misma pueda ser declarada de oficio o a solicitud de parte, pretende que se revoque el Oficio N°2511 transcrito, por medio del cual se declaró improcedente la solicitud de prescripción del impuesto predial y complementarios causado sobre algunos de sus inmuebles durante las vigencias fiscales de 1996, 1997 y 1998.

Sin embargo en relación con el impuesto predial, los artículos 1° y 2° de la Ley 44 de 1990 “por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”, establecen: “Artículo 1o. Impuesto Predial Unificado. A partir del año de 1990, fusiónase en un solo impuesto denominado "Impuesto Predial Unificado", los siguientes gravámenes: a) El Impuesto Predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985, y 75 de 1986; b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9a. de 1989; d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9a. de 1989.” “Artículo 2o. Administración y recaudo del impuesto. El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden municipal. La administración recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos municipios. Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta ley.” Tal como se observa en el escrito que contiene la demanda, el objeto de la

solicitud de declaración de prescripción hecha ante la Administración Municipal de Santiago de Cali, lo constituye el impuesto predial adeudado por la Sociedad Sixta Tulia S.A., en liquidación, en relación con varios inmuebles de su propiedad y, por lo tanto, el artículo 817 de dicho estatuto no es aplicable en el caso examinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2° de la Ley 44 de 1990, que establece que el impuesto predial es del orden municipal, y 1° el Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario, según el cual los impuestos allí regulados son los “administrados por la dirección general de impuesto nacionales”, tales como el impuesto sobre las rentas y complementarios, el patrimonio, las ganancias ocasionales, las remesas y retención en la fuente, entre otros. Por tal razón, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar; así se declarará y, en ese sentido, la providencia impugnada será modificada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia impugnada en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA