CE-76001-23-31-000-2003-2598-01(AP)-2004

HOSPITALES UNIVERSITARIOS - Definición legal: Ministerio de Salud puede contratar servicios de salud Mediante la Ley 735 de 2002 “se declaran monumentos nacionales, el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil; se adoptan medidas para la educación universitaria y se dictan otras disposiciones”. El inciso 2º del artículo 3º de la anterior norma, define las características que debe tener un Hospital para que sea considerado como Hospital Universitario, así:“se considera Hospital Universitario aquella institución prestadora de servicios de salud que mediante un convenio docente asistencial, utiliza sus instalaciones para las prácticas de los estudiantes de las universidades oficiales y privadas en el área de la salud; adelanta trabajos de investigación en este campo; desarrolla programas de fomento de la salud y medicina preventiva; y presta, con preferencia, servicios médico–asistenciales a las personas carentes de recursos económicos en los distintos niveles de atención y estratificación.” El artículo 4º de la misma disposición establece que los hospitales universitarios gozarán de la especial protección del Estado: “...”.Como se puede deducir de las normas transcritas, esta disposición simplemente le está dando una autorización pero no le impone la obligación a los Ministerios de Protección Social y Educación Nacional para que de sus presupuestos le transfieran anualmente a los hospitales universitarios una partida determinada o que asuman obligaciones relacionadas con los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados con entes territoriales. Esta norma determina que de acuerdo con la facultad que le otorga el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, el Ministerio de Salud puede contratar servicios con los hospitales universitarios para que le

presten servicios a las personas que no estén vinculadas a ninguno de los sistemas que amparan su derecho constitucional a la salud. HOSPITAL UNIVERSITARIO EVARISTO GARCIA - Inexistencia de obligación de efectuar transferencias por los Ministerios de Protección y Educación / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - Transferencias de los Ministerios de Protección Social y Educación Las anteriores pruebas ratifican que las entidades demandadas nunca han tenido en su presupuesto partidas que deban ser transferidas al Hospital Universitario Evaristo García E.S.E. ni que tengan la obligación de realizar transferencias en favor de éste, por lo tanto no existe por parte de estas entidades ninguna omisión que pueda estar vulnerando derechos colectivos. De otro lado, si lo que pretende la actora es obtener el pago de los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados por el Hospital Universitario Evaristo García E.S.E. con los entes territoriales, específicamente el Departamento del Valle del Cauca, esta entidad no fue demandada dentro del proceso y por tanto no se podría realizar un pronunciamiento en relación con este tema. Además, revisados los contratos allegados como prueba al proceso, no se encuentra que exista alguno suscrito entre las entidades demandadas y el Hospital Universitario Evaristo García.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C, septiembre veintitrés (23) de 2004

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-2598-01(AP)

Actor: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL

VALLE DEL CAUCA

Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DE EDUCACIÓN Referencia: Acción popular Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 23 de marzo de 2004, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES El 8 de julio de 2003, la señora OLIVA LUNA GARCÍA, en calidad de representante legal de la Asociación de Usuarios del Hospital Universitario del Valle, ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en contra de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Educación, con el objeto de obtener la protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad pública y los derechos de los consumidores y usuarios. Los hechos en que se fundamentó la solicitud fueron: a. El Hospital Universitario del Valle “Evaristo García” fue creado con el fin de que se prestara el servicio de salud a la población de más escasos recursos económicos del Departamento y de servir como centro docente especializado en el fomento de la investigación y formación médica. b. Mediante el Decreto No. 1807 de noviembre de 1995 el hospital fue transformado en empresa social del estado. c. Debido al cierre de varias instituciones de la red pública y a la carencia de centros de atención de los niveles III y IV en el área de influencia antes

mencionada, el hospital se ha convertido en el mayor receptor de pacientes pobres sin capacidad de pago de todo el sur occidente colombiano, generando una enorme carencia de insumos y medicamentos requeridos para prestar una óptima atención en salud. d. El hospital debe sufragar con los escasos recursos que obtiene de los convenios interadministrativos, contratos con EPS y ARS, contratos con compañías de seguros y de medicina prepagada, prestación de servicios de salud a particulares sin capacidad de pago; entre otros servicios que ofrece, los gastos medico-quirúrgicos que se requieran para salvaguardar los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad personal y la dignidad de sus usuarios vinculados, recursos que no son devueltos por el gobierno central. e. Por ser un hospital universitario considerado como monumento nacional de acuerdo con la Ley 735 de 2002 el Ministerio de Educación debe realizar unos aportes que hasta el momento no ha realizado. PRETENSIONES La demandante busca mediante la acción popular: 1.- Que se ordene a las entidades demandadas asumir la responsabilidad de las facturas causadas por 122.953 pacientes vinculados, atendidos por la institución de conformidad con lo establecido en el Artículo 4º de la Ley 735 de 2002. 2.- Que se ordene a las entidades demandadas cancelar al Hospital universitario “Evaristo García” E.S.E. la suma de SESENTA Y TRES MIL ONCE MILLONES CINCUENTA MIL TRESCIENTOS NUEVE PESOS ($63.011.050.309), correspondientes al monto de los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados por el Hospital con los entes territoriales, cuyo fin es la atención de pacientes no cubiertos por los regímenes

del sistema general de seguridad social en salud. 3.- Que se fije el incentivo legal en favor de la actora. DEFENSA 1.- El Ministerio de Protección Social manifiesta que son las entidades territoriales quienes celebran contratos o convenios con las instituciones públicas prestadoras del servicio de salud para atender a la población vinculada. Además, este Ministerio no tiene responsabilidad alguna respecto de los hechos demandados, pues esta sujeto a los recursos que sean aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público atendiendo al principio de legalidad del gasto público e insiste en que es al ente territorial al que le corresponde financiar y cofinanciar la atención en salud a la población vinculada, de conformidad con las proyecciones de competitividad que deben ofrecer las Empresas Sociales del Estado. Considera que la acción es improcedente porque la pretensión principal de la actora es el pago de $63.001.050.309, correspondientes al monto de los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados, y según el artículo 488 del C. de P.C. constituye una solicitud paralela al trámite que debe dársele al proceso ejecutivo. 2.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que en ningún momento el Hospital Universitario “Evaristo García” E.S.E. es o ha sido una entidad adscrita a este Ministerio y no ha tenido convenios o relaciones jurídicas que de alguna manera comprometan la responsabilidad de esta entidad. Como la pretensión se encuentra encaminada a que la Nación asuma los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios celebrados entre el Hospital y los entes territoriales para la atención de la población vinculada,

considera que el presente asunto tiene un carácter contractual y no vulneratorio de los derechos colectivos, por lo tanto esta acción es improcedente para obtener el pago solicitado. Si la demandante considera que los derechos colectivos vulnerados son la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad pública y los derechos de los consumidores y usuarios, lo cierto es que sus argumentos no demuestran la vulneración de tales derechos. De otro lado, es a los entes territoriales a los que les corresponde gestionar la prestación de los servicios de salud de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre y financiarlos con recursos propios, si lo considera pertinente, o con recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos. A los municipios le corresponde gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud a la población de su jurisdicción. 3.- El Ministerio de Educación Nacional manifiesta que esta entidad no tiene nada que ver con el pago de facturas de pacientes vinculados correspondientes a servicios de salud; además, que este Ministerio no se puede comprometer al pago de rubros que se encuentran por fuera de su competencia constitucional y legal. El artículo 4º de la Ley 735 de 2002 le impone al Ministerio de Educación incluir en su presupuesto las partidas indispensables para las investigaciones en el área de la salud que realicen los hospitales universitarios pero no el pago de los servicios para atender a la población no cubierta por servicios de salud. Por lo tanto, al Ministerio de Educación solo le correspondería, previa aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, transferir los montos globales de los

recursos que por ley estén fijados para la Universidad del Valle. Concluye que el Ministerio de Educación no tiene nada que ver con la pretensión de la acción y por tanto solicita que se le absuelva. ACTUACIÓN SURTIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 16 de octubre de 2003 citó a las partes y al Ministerio Público para audiencia especial el día 5 de diciembre de 2003 a las 10:00 a.m. Se realizó la Audiencia Especial fijada en auto anterior, a la cual asistieron las partes y el Ministerio Público, oportunidad en la cual la parte actora se ratifica en lo dicho en la demanda y las entidades demandadas ratificaron lo manifestado en sus contestaciones, de lo cual se concluye que no hubo fórmula para el pacto de cumplimiento. LA PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque considera que de acuerdo con la prueba recaudada y el marco jurídico de la causa petendi la actora equivocó la ruta de acción para encauzar la controversia, pues la misma se refiere a los contratos celebrados para la prestación de servicios de salud a la población pobre no afiliada. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La actora solicita que se revoque la sentencia y que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda porque en ningún momento se pretendió que se ordenara al gobierno nacional efectuar transferencias al Hospital Universitario “Evaristo García” E.S.E., a cuenta de los excedentes de facturación, cuyo pago si bien se reclama en favor de la entidad hospitalaria, se hace en representación de un conglomerado social de colombianos que se ven afectados o amenazados en

derechos fundamentales como el de la vida digna y la salud. Agrega que se trata de una obligación constitucional que se encuentra en cabeza del Ministerio de Protección Social de efectuar el pago de los excedentes materia de la acción popular, vía de hecho que coloca en grave riesgo o peligro injustificado los objetivos y fines de prestación del servicio de salud. La presente acción no pretende que se declare el presunto incumplimiento de los contratos, sino que se reconozca la omisión que se presenta por la no aplicación de la Ley 735 de 2002 de los entes obligados constitucional y legalmente a ello. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará el fallo del Tribunal por las siguientes razones: Las pretensiones de la actora están dirigidas a que las entidades demandadas asuman la responsabilidad por las facturas causadas por 12.953 pacientes de conformidad con lo establecido en el Artículo 4º de La Ley 735 de 2002 y en atención a lo anterior solicita cancelar al Hospital Universitario “EVARISTO GARCÍA” E.S.E. la suma de SESENTA Y TRES MIL ONCE MILLONES

CINCUENTA MIL TRESCIENTOS NUEVE PESOS ($63.011.050.309).

De acuerdo con lo anterior se deduce que la actora hace consistir la omisión en que las entidades demandadas no han dado aplicación a la Ley 735 de 2002. Mediante la Ley 735 de 2002 “se declaran monumentos nacionales, el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil; se adoptan medidas para la educación universitaria y se dictan otras disposiciones” El inciso 2º del artículo 3º de la anterior norma, define las características que debe tener un Hospital para que sea considerado como Hospital Universitario, así:

“se considera Hospital Universitario aquella institución prestadora de servicios de salud que mediante un convenio docente asistencial, utiliza sus instalaciones para las prácticas de los estudiantes de las universidades oficiales y privadas en el área de la salud; adelanta trabajos de investigación en este campo; desarrolla programas de fomento de la salud y medicina preventiva; y presta, con preferencia, servicios médico–asistenciales a las personas carentes de recursos económicos en los distintos niveles de atención y estratificación.” El artículo 4º de la misma disposición establece que los hospitales universitarios gozarán de la especial protección del Estado: “Los Hospitales Universitarios que tengan las características definidas en el artículo anterior, gozarán de la especial protección del Estado para el buen desarrollo de sus actividades bajo la responsabilidad de los ministerios de Salud y Educación Nacional, a los cuales, se autoriza para asignar en los presupuestos anuales, los recursos económicos necesarios, para que el Ministerio de Salud de acuerdo con la facultad que otorga el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, contrate servicios con los hospitales, universitarios para las personas que no estén vinculadas a ninguno de los sistemas que amparan su derecho constitucional a la salud, y para que el Ministerio de Educación, incluya en su presupuesto, las partidas indispensables para las investigaciones que en el área de la salud, realicen tales entidades.” Como se puede deducir de las normas transcritas, esta disposición simplemente le está dando una autorización pero no le impone la obligación a los Ministerios de Protección Social y Educación Nacional para que de sus presupuestos le transfieran anualmente a los hospitales universitarios una partida determinada o

que asuman obligaciones relacionadas con los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados con entes territoriales. Esta norma determina que de acuerdo con la facultad que le otorga el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, el Ministerio de Salud puede contratar servicios con los hospitales universitarios para que le presten servicios a las personas que no estén vinculadas a ninguno de los sistemas que amparan su derecho constitucional a la salud. De otro lado, obra en el proceso certificación expedida por el Ministerio de Protección Social en la que consta: “Que analizada la Ley 848 del 12 de noviembre de 2003, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2004 y el Decreto 3787 del 26 de diciembre de 2003, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, no existe rubro o partida dentro del presupuesto asignado al Ministerio de Protección Social, destinada a dar cumplimiento a lo señalado en el Artículo 4º de la Ley 735 de 2002.” En el Oficio 05483 del 17 de febrero de 2004, suscrito por la Directora General del Presupuesto Público Nacional en respuesta a la solicitud de certificar si en el presupuesto del Ministerio de Protección Social se le asignó partida para dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 4º de la Ley 735 de 2002, se lee: “Al respecto me permito informar que en el decreto 3787 de 2003 “Por

el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2004, se detallan apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, en la Sección 360101-Ministerio de Protección Social, no se apropiaron recursos con destinación específica para que ese Ministerio contratara servicios de salud con los hospitales universitarios que tengan las características definidas en el artículo 3º de la Ley 735 del 27 de febrero de 2002, para las personas que no estén vinculadas a ninguno de los sistemas que amparan su derecho constitucional a la salud, en virtud a lo establecido en el artículo 4º de la citada Ley. Es importante señalar, que el artículo 43 numeral 43.2.2 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,. 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 001 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, se señala como competencia del departamento financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental. Por otro lado el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, dispone que en el Presupuesto General de la nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las

entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.” Las anteriores pruebas ratifican que las entidades demandadas nunca han tenido en su presupuesto partidas que deban ser transferidas al Hospital Universitario Evaristo García E.S.E. ni que tengan la obligación de realizar transferencias en favor de éste, por lo tanto no existe por parte de estas entidades ninguna omisión que pueda estar vulnerando derechos colectivos. De otro lado, si lo que pretende la actora es obtener el pago de los excedentes de facturación de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados por el Hospital Universitario Evaristo García E.S.E. con los entes territoriales, específicamente el Departamento del Valle del Cauca, esta entidad no fue demandada dentro del proceso y por tanto no se podría realizar un pronunciamiento en relación con este tema. Además, revisados los contratos allegados como prueba al proceso, no se encuentra que exista alguno suscrito entre las entidades demandadas y el Hospital Universitario Evaristo García. Por lo expuesto la Sala confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 23 de marzo de 2004. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al

Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 23 de septiembre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO