CE-76001-23-31-000-2003-2761-01(ACU)-2004

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de la impugnación para que pueda ser estudiada en segunda instancia / IMPUGNACIÓN DE SENTENCIA DE CUMPLIMIENTO - Requisitos En el presente asunto, el tribunal de instancia declaró improcedente la acción de cumplimiento, sobre la base de considerar que el actor contaba con otro mecanismo judicial para formular sus pretensiones; éste último, por su parte, impugnó la sentencia, pero las razones de su inconformidad no están relacionadas con los argumentos expuestos por el a quo. El hecho de que las razones de la inconformidad del actor no correspondan a ninguna de las consideraciones que fundamentaron la decisión impugnada, impide al juez de segunda instancia confrontar el fallo de instancia con los argumentos expuestos por el impugnante, habida cuenta que la sentencia de primer grado y la impugnación delimitan el marco dentro del cual debe pronunciarse el superior jerárquico. Por lo tanto, si el impugnante sustentó el recurso alegando razones que no están contenidas en la sentencia recurrida, la misma debe mantenerse en todas sus partes, porque en el recurso no se atacaron las consideraciones sobre las cuales el a quo realmente apoyó su decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-2761-01(ACU)

Actor: ELIÉCER ARBOLEDA TORRES

Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA

Se decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 2 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En memorial presentado el 14 de julio de 2003 ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 16 a 21), el señor Eliécer Arboleda Torres, obrando por medio de apoderado judicial, instauró acción de cumplimiento contra el Municipio de Buenaventura y el Instituto Municipal del Deporte de Buenaventura, para lo cual formuló las siguientes: 1.1. Peticiones a) Ordenar al demandado el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, el Decreto 2663 de 1950, el artículo 65 del Decreto 3743 de 1950, los artículos 1º, 2º, 7º, 8º, 11, 12 y 19 del Decreto 1660 de 1991, y el Decreto 2100 de 1991. b) Como consecuencia de lo anterior, se ordene al municipio el pago de las acreencias laborales que le adeuda al señor Arboleda Torres.

Para fundamentar sus pretensiones, el actor relató los siguientes: 1.2. Hechos a) El 3 de febrero de 1985, el Municipio de Buenaventura nombró al actor como Jefe de Servicios Generales del Instituto Municipal del Deporte. b) El 4 de abril de 2003 solicitó una conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, para solicitar al Municipio de Buenaventura el pago de las

acreencias laborales que le adeudaba. c) La conciliación fue celebrada el 6 de mayo de 2003, y estuvo a cargo de la Procuraduría Judicial No. 20, pero el municipio manifestó no tener ánimo conciliatorio, porque el proceso de reestructuración al cual se sometió le obliga a no comprometerse con gastos distintos a los de funcionamiento, y a someter el pasivo al acuerdo de pago celebrado con sus acreedores el 19 de abril de 2002. Agregó el actor, que el municipio aseguró haber cancelado una parte de las prestaciones, quedando pendiente otro tanto que sería pagado en el año 2003. d) Concluyó el apoderado del actor señalando, que ejerció la acción de cumplimiento para solicitar el pago de las prestaciones a las que tiene derecho, porque al municipio haberse acogido al proceso previsto en la Ley 550 de 1999, “tiene casi como un fuero” (fl. 18).

2. Trámite en primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó por improcedente la acción de cumplimiento, a través del auto de 21 de julio de 2003 (fls. 22 a 24), por considerar que la norma cuyo cumplimiento solicitaba el actor establecía gastos a la administración, porque suponía el pago de prestaciones. 2.2. El actor apeló el auto citado, y su oposición la centró en el argumento según el cual las pretensiones de la demanda no establecen gastos al municipio, en la medida en que existen los recursos y la disponibilidad presupuestal, y aseguró que la entidad territorial demandada no cancelaba las acreencias laborales reclamadas

por “capricho” (fls. 24 a 44). 2.3. La Sección Quinta de esta Corporación revocó la providencia impugnada, mediante auto de 2 de octubre de 2003 (fls. 52 a 56), porque “el rechazo de plano de la demanda únicamente procede cuando el demandante… no aporta la prueba de la renuencia de la autoridad de quien pretende la obligación de dar cumplimiento a la norma reclamada”, y porque “las causales de improcedencia solo pueden ser declaradas después de tramitada en su integridad la instancia, mediante sentencia que finalice la misma, y en la cual se asegure el principio de contradicción y el derecho de defensa de las partes y por ende el debido proceso.” (fl. 55). En consecuencia, ordenó al a quo resolver sobre la admisión de la demanda. 2.4. Seguidamente, el a quo concedió al actor 2 días para aportar la prueba de renuencia, con el auto de 13 de noviembre de 2003 (fl. 63). 2.5. En acatamiento al requerimiento del tribunal de instancia, el apoderado del actor manifestó que la prueba solicitada había sido aportada con la demanda, y que correspondía a las peticiones elevadas por el señor Arboleda Torres al Alcalde de Buenaventura, el 14 de noviembre de 2002 (fl. 14), y el 18 de febrero de 2003 (fl. 15). 2.6. La demanda fue admitida mediante auto de 28 de noviembre de 2003 (fl. 72 y 73), y se ordenó la notificación al Alcalde de Buenaventura. 2.7. Intervención del Municipio de Buenaventura

El apoderado de la entidad territorial demandada contestó la demanda (fls. 83 a 87), y para el efecto manifestó que debido a la crisis económica por la que atravesaba el Municipio de Buenaventura, en el año 2001 se acogió al proceso regulado en la Ley 550 de 1999, para reestructurar el pasivo con los acreedores, iniciativa que fue aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Resolución No. 0173 del 5 de febrero de 2001. En tal virtud, el municipio celebró un acuerdo de pago con sus acreedores el 19 de abril de 2002, en el cual las partes aceptaron que los pagos debían someterse al orden de créditos establecido en la Ley 550 de 1999. Para el caso particular del actor, el demandado afirma que éste se encuentra en el primer grupo de acreedores, a quienes ya se les canceló el 25% del crédito, quedando pendiente el 75%. Agregó que el actor –como todos los acreedoresdebía esperar al cumplimiento del acuerdo, y que las indemnizaciones que eventualmente pretendiera recibir, debía reclamarlas a través de las acciones judiciales correspondientes. Finalmente, formuló las excepciones de falta de competencia, y trámite diferente al debido; la primera, por cuanto la autoridad judicial competente para conocer el asunto es el Juez Laboral del Circuito de Buenaventura, según lo prevé el artículo 9º del Código Procesal del Trabajo, y la segunda, debido a que el artículo 24 de la Ley 393 de 1997 quitó a la acción de cumplimiento cualquier finalidad indemnizatoria, por lo que el actor deberá ejercer la acción ejecutiva ante la

jurisdicción ordinaria.

3. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 2 de febrero de 2004 (fls. 100 a 104), declaró improcedente la acción de cumplimiento, por considerar que el actor contaba con otro mecanismo judicial contra el acto ficto o presunto que nació como consecuencia del silencio administrativo positivo, que se configuró ante la falta de respuesta del municipio a las peticiones que el actor formuló solicitando el pago de las acreencias laborales a las que asegura tener derecho.

4. La impugnación El apoderado del actor impugnó la decisión de instancia (fls. 109 a 113), pero las razones de su inconformidad no están relacionadas con los argumentos que el a quo expuso para declarar improcedente la acción. En el recurso, la parte actora reiteró la procedencia de la acción porque el pago de las acreencias laborales no establecía gastos a la administración, en la medida en que ya se encontraban presupuestados.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto

a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º ) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. La prueba de la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte una prueba de haber requerido a la entidad demandada de manera directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo que supuestamente han sido desatendidos por ella y, que la entidad requerida se haya ratificado en el incumplimiento.

Para que la prueba aportada como renuencia del demandado sea aceptada, entre ése escrito y la demanda deben observarse los siguientes presupuestos: a) que coincidan en el escrito de renuencia y en la demanda las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) que sea idéntico el contenido de lo pretendido ante la administración, al contenido de lo planteado ante la 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonel. jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que exista identidad entre quien suscribe la petición de renuencia y el actor del proceso y, d) que la entidad a

la cual va dirigida la petición previa sea la misma que se demanda en la acción de cumplimiento.2 En este caso, no se cumple el presupuesto relacionado en el literal a) anterior, teniendo en cuenta que en los escritos que el actor aportó para acreditar la renuencia del Municipio de Buenaventura (fls. 14 y 15), únicamente hizo referencia a la Ley 244 de 1995, omitiendo solicitar el cumplimiento de las demás normas que citó en la demanda. Por tal razón, el requisito de procedibilidad únicamente se satisfizo respecto del artículo 2º de la Ley 244 de 1995, porque sólo ésta norma fue invocada como incumplida tanto en la prueba de la renuencia, como en la demanda. En consecuencia, la solicitud de cumplimiento se entiende presentada sólo frente a aquélla norma.

4. El caso concreto En el presente asunto, el tribunal de instancia declaró improcedente la acción de cumplimiento, sobre la base de considerar que el actor contaba con otro mecanismo judicial para formular sus pretensiones; éste último, por su parte, impugnó la sentencia, pero las razones de su inconformidad no están relacionadas con los argumentos expuestos por el a quo.

El hecho de que las razones de la inconformidad del actor no correspondan a ninguna de las consideraciones que fundamentaron la decisión impugnada, impide al juez de segunda instancia confrontar el fallo de instancia con los argumentos expuestos por el impugnante, habida cuenta que la sentencia de primer grado y la impugnación delimitan el marco dentro del cual debe pronunciarse el superior jerárquico. Por lo tanto, si el impugnante sustentó el recurso alegando razones que no están

contenidas en la sentencia recurrida, la misma debe mantenerse en todas sus partes, porque en el recurso no se atacaron las consideraciones sobre las cuales el a quo realmente apoyó su decisión. 2 Consejo de Estado. Sección Quinta. Expediente ACU-1669, sentencia del 16 de abril de 2004. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia del 2 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA