CE-76001-23-31-000-2003-2920-01(AC)-2003

RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - Fiscalía General de la Nación. Improcedencia de la tutela / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN - Régimen saIarial y prestacional. Improcedencia de la tutela / ACCIÓN DE TUTELAImprocedencia. Régimen salarial de servidor de la Fiscalía / DERECHO AL TRABAJO - Improcedencia de la tutela para obtener reconocimiento de prestaciones Como ya se ha expuesto a lo largo de esta providencia, el actor pretende que a través de la acción de tutela se ordene a la Fiscalía General de la Nación: a) la aplicación del régimen salarial y prestacional del que gozaba con anterioridad a la expedición del Decreto 53 de 1993; b) que como consecuencia de lo anterior, la entidad demandada pague las acreencias laborales que en realidad le corresponden. Tales súplicas no son susceptibles de ser ventiladas y decididas a través de la acción de tutela, pues versan sobre aspectos laborales que el juez de tutela en este caso no puede definir, en primer lugar, porque el régimen salarial y prestacional que corresponde aplicar a la situación del actor se encuentra en discusión, en segundo lugar, porque para obtener el pago de los emolumentos reclamados el actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en tercer lugar, porque el actor no probó que se encuentra en una situación de perjuicio irremediable originada en los hechos descritos en la petición de amparo. Además, a través de la acción de tutela no es posible debatir ésta clase de asuntos, cual si se tratara de una instancia adicional, alternativa, acumulativa o complementaria de las acciones o recursos ordinarios señalados

por las leyes para la defensa efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Por lo tanto, con apoyo en todo lo anteriormente expuesto, considera la Sala que la acción de tutela instaurada por el señor Edgar Jaramillo Montilla es improcedente, por cuanto éste cuenta con otro mecanismo judicial de defensa idóneo y eficaz para resolver la controversia relacionada con el régimen salarial y prestacional aplicable a su situación, lo mismo que para exigir el reconocimiento y pago de las acreencias laborales reclamadas en la petición de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil tres (2003) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-2920-01(AC)

Actor: EDGAR JARAMILLO MONTILLA Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 1° de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que se declaró improcedente la acción de tutela incoada.

I. ANTECEDENTES

1. DE LA ACCIÓN Mediante escrito presentado el 29 de julio de 2003 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 124 a 145), el señor Edgar Jaramillo Montilla, obrando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación, para lo cual formuló las siguientes:

1.1. Peticiones

• Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la equidad y a una vida digna. - Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Fiscalía General de la Nación el pago de los emolumentos salariales al actor, en aplicación de lo dispuesto en los Decretos 084 de 1994, 52 de 1998, 41 de 1999, 2744 de 2000, 2728 de 2001 y 684 de 2002.

Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) Hacia el año 1993, la Fiscalía General de la Nación presentó a sus funcionarios un formulario para optar entre el régimen salarial y prestacional que vinieran devengando con anterioridad a esa fecha y, el contenido en el Decreto 53 de 1993. b) El actor prefirió mantenerse regido por las normas aplicables con anterioridad a la expedición del mencionado decreto. No obstante lo anterior, la entidad demandada lo ha aplicado a su situación, desconociéndole el derecho a recibir la prima de antigüedad, las especiales y demás beneficios que venía recibiendo.

2. CONTESTACIÓN La Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación contestó la petición de amparo (fls. 148 a 160), para lo cual manifestó, en síntesis, lo siguiente: - Es cierto que la Fiscalía General de la Nación propuso a sus funcionarios acogerse al régimen salarial previsto en el Decreto 903 de 1992, vigente para esa época o, el contenido en el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991, modificado por los Decretos 900 y 1077 de 1992.

• Quienes optaran por el primero de los citados regímenes, continuarían disfrutando de las primas de antigüedad, ascencional, de capacitación y las especiales, mientras que aquellos que decidieran regirse por las nuevas disposiciones, no tendrían derecho a tales primas. - Para el caso particular del actor, éste “conserva el régimen salarial y prestacional que traía; es decir, las disposiciones que en materia salarial y prestacional consagran los Decretos 51 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995, son las que amparan, y no la cobijan los decretos 52 de 1993, 84 de 1994 y 50 de 1995.” (fl. 154). Por tal razón -concluyó- no es posible aplicar al señor Jaramillo Montilla las normas invocadas en la petición de amparo. - La acción incoada es improcedente porque, de una parte, atendiendo el criterio sentado por la Corte Constitucional para estos asuntos, la acción de tutela no puede instaurarse para señalar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Fiscalía; y de otra parte, porque el actor cuenta con otro medio judicial de defensa idóneo y eficaz para ventilar sus pretensiones, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual puede atacar la legalidad del acto que contiene la liquidación de los emolumentos salariales que reclama.

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 1° de septiembre de 2003 (fls. 170 a 178), declaró improcedente la acción de tutela

instaurada por el señor Edgar Jaramillo Montilla, con apoyo en el siguiente razonamiento: “En este orden de ideas se tiene que, en el asunto de estudio la tutela se torna improcedente, en razón a que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, para obtener el pago de los reajustes salariales a que cree tener derecho, si considera que el no pago de los mismos por parte de la Fiscalía General de la Nación, viola los derechos fundamentales de que da cuenta en la demanda. “De otra parte se observa que en el asunto de estudio, la tutela igualmente es improcedente, en virtud de que el pago de las sumas de dinero a que aspira el demandante, se fundamenta en una obligación del orden legal y no Constitucional, lo que se traduce en que, no puede ser protegida mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues esta, como ya se dijo, sólo ampara los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política. “Además, y, como es bien sabido, la tutela cuando se trata del cobro de acreencias laborales, sólo es procedente en casos excepcionales, y ello, cuando guarda expresa relación con el no pago de las mesadas pensionales o la cancelación oportuna de los salarios, si se demuestra que el no pago de las mismas, vulnera el mínimo vital del demandante y el de su familia. En el asunto de estudio, tales circunstancias no aparecen acreditadas por el actor, razón por la cual, la tutela, en cuanto a este aspecto se refiere, tampoco puede ser de recibo.” (fls. 175 y 176 - Resalta la Sala)

4. LA IMPUGNACIÓN El actor reiteró lo expuesto en la petición de amparo para sustentar los motivos de

su disentimiento con la decisión de instancia (fls. 181 a 183).

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA La Sala es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000, prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. PANORAMA GENERAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA El artículo 86 de la Constitución Política consagra una acción encaminada a la protección de los derechos fundamentales constitucionales, caracterizada por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad, la cual fue descrita en aquella norma en los siguientes términos: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” De lo anterior se desprende que la acción de tutela opera ante la vulneración o amenaza ocasionada a los derechos fundamentales por parte de las autoridades o de ciertos particulares.

Por otra parte, también señala la norma aludida y las demás disposiciones reglamentarias de la misma (Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992), que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto; por el contrario, está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, tal como se observa en el artículo 86 de la Constitución Política cuando en su inciso tercero pregona: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, limitación que fue reiterada en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, al precisar que “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

3. EL CASO CONCRETO Corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela instaurada por el actor, en la que solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la equidad y a una vida digna y, en consecuencia, si debe ordenársele al demandado el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales que afirma le adeuda la Fiscalía General de la Nación, por haber aplicado a su situación un régimen salarial y prestacional distinto del que había optado, circunstancia ésta que, a su juicio, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la equidad y a una vida digna.

El a quo denegó la acción interpuesta por improcedente, ya que el actor cuenta con otro medio de defensa para solicitar los pagos laborales reclamados, pero no indicó cuál era ese otro mecanismo judicial. Agregó que la acción de tutela procede para reclamar la cancelación de salarios y prestaciones sociales, únicamente cuando la omisión en el pago acarree la afectación del mínimo vital del actor y de su familia. La petición de amparo será rechazada, por las razones que se exponen a continuación: 3.1. La improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de otro mecanismo judicial de defensa idóneo y eficaz Como se anotó anteriormente, el ejercicio de la acción de tutela está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, como lo indica el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política, según el cual: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”. Así las cosas, la acción de tutela goza de un carácter residual y subsidiario, encaminado a salvaguardar su naturaleza de “procedimiento preferente y sumario”, encaminado a la protección inmediata de derechos fundamentales, de manera que ésta acción no se convierta en un mecanismo mediante el cual sea posible suplir las acciones ordinarias previstas por el legislador, salvo que el ejercicio de éstas últimas y la consecuente falta de protección inmediata de derechos fundamentales, acarree para el actor un perjuicio irremediable, el cual

deberá acreditarse en el proceso junto con los elementos que lo constituyen, los cuales, según el criterio expuesto por la jurisprudencia Constitucional, son: inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad1. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado: “(...) la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce".2 En efecto, según la jurisprudencia constitucional, prohijada por esta Corporación, la acción de tutela no ha sido consagrada para reemplazar los mecanismos ordinarios de defensa judicial; por lo tanto, sólo es posible acudir a ella ante la falta de existencia de otro medio de defensa, o aún cuando exista, éste no tenga la vocación de ser idóneo y eficaz para evitar un perjuicio irremediable. 3.2. La acción de tutela para obtener el pago de salarios y prestaciones sociales La procedencia de la acción de tutela en tratándose del pago de acreencias laborales es excepcional; sólo es admisible cuando la no cancelación de las mismas afecta el mínimo vital del actor, concepto íntimamente relacionado con el

derecho fundamental a la vida en condiciones de dignidad, dándose especial relevancia en la jurisprudencia a los casos en los que el afectado es una persona de la tercera edad. Este punto ha sido reiteradamente abordado por la Corte Constitucional, en los siguientes términos: “La jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y 1 Corte Constitucional. Sentencia T-415 de 1995, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-01 de abril 3 de 1992. primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente. “Así, ha encontrado la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado el mínimo vital (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre de 1996); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio

de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de 1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado (Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996); que resulta admisible la tutela para eliminar las desigualdades generadas por el uso indebido de los pactos colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la asociación sindical (Sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell). “En todos los casos mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto, cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la Constitución.”3 3.3. Controversia sobre el régimen aplicable a los funcionarios de la

Fiscalía General de la Nación Al estudiar un asunto similar al que nos ocupa, la Corte Constitucional manifestó que a través de la acción de tutela no era posible determinar el régimen salarial y prestacional aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, con ocasión de las opciones normativas presentadas por esa entidad para esos eventos, porque el asunto debatido exhibía una naturaleza legal y su resolución 3 Corte Constitucional. Sentencia T-01 de 1997, citada en sentencia SU-062 de 1999. Véanse, entre otras, sentencias T-299 de 1997, 031, 103, 107 y, 221 de 1998. correspondía a los jueces ordinarios. Tal criterio que fue expuesto por esa Corporación en los siguientes términos: “La controversia sobre el régimen salarial aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que no se acogieron a las nuevas disposiciones laborales es, prima facie, un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de los jueces de tutela. La discusión en torno a la debida interpretación de normas de inferior jerarquía que consagran derechos legales no exhibe, en principio, relevancia constitucional directa, que ofrezca un sustento jurídico suficiente con miras a incoar la protección inmediata de los derechos fundamentales. La hipótesis de una vulneración directa de los derechos fundamentales de los petentes tendría únicamente sustento, y habilitaría el ejercicio de la acción de tutela, si es posible demostrar que la interpretación de las normas realizada por la autoridad pública demandada es ostensiblemente irrazonable, y que la interpretación propuesta por los interesados

es la única admisible a la luz del texto constitucional. Bastaría entonces analizar si existe por lo menos una interpretación razonable contraria a la propuesta por los peticionarios para concluir que el problema aqui discutido no es de carácter constitucional sino legal, siendo improcedente la acción de tutela.”4 De conformidad con lo anterior, el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación ha suscitado una controversia en cuanto a la aplicación de las normas pertinentes, que no compete decidir al juez de tutela, habida cuenta que dicho conflicto es de carácter legal y no constitucional. 3.4. Conclusión Como ya se ha expuesto a lo largo de esta providencia, el actor pretende que a través de la acción de tutela se ordene a la Fiscalía General de la Nación: a) la aplicación del régimen salarial y prestacional del que gozaba con anterioridad a la expedición del Decreto 53 de 1993; b) que como consecuencia de lo anterior, la entidad demandada pague las acreencias laborales que en realidad le corresponden. Tales súplicas no son susceptibles de ser ventiladas y decididas a través de la acción de tutela, pues versan sobre aspectos laborales que el juez de tutela en este caso no puede definir, en primer lugar, porque el régimen salarial y prestacional que corresponde aplicar a la situación del actor se encuentra en 4 Corte Constitucional. Sentencia T-564 de 1994. discusión, en segundo lugar, porque para obtener el pago de los emolumentos reclamados el actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho y, en tercer lugar, porque el actor no probó que se encuentra en una situación de perjuicio irremediable originada en los hechos descritos en la petición de amparo. Además, a través de la acción de tutela no es posible debatir ésta clase de asuntos, cual si se tratara de una instancia adicional, alternativa, acumulativa o complementaria de las acciones o recursos ordinarios señalados por las leyes para la defensa efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Por lo tanto, con apoyo en todo lo anteriormente expuesto, considera la Sala que la acción de tutela instaurada por el señor Edgar Jaramillo Montilla es improcedente, por cuanto éste cuenta con otro mecanismo judicial de defensa idóneo y eficaz para resolver la controversia relacionada con el régimen salarial y prestacional aplicable a su situación, lo mismo que para exigir el reconocimiento y pago de las acreencias laborales reclamadas en la petición de amparo. En consecuencia, el fallo impugnado será modificado, por cuanto el a quo “declaró improcedente” la acción de tutela, cuando lo que corresponde ante la improcedencia de la acción es el rechazo de la misma. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA : MODIFÍCASE la sentencia del 1° de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedará así: RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Edgar Jaramillo Montilla contra la Fiscalía General de la Nación.

Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia (artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991). Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ

PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA