CE-76001-23-31-000-2003-4757-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para obtener orden de liquidación forzosa por vía administrativa de contrato / CONTRATO ESTATAL - Formas de liquidarlo. Improcedencia de la acción de cumplimiento / LIQUIDACION DE CONTRATO - Liquidación forzosa por vía administrativa no procede a través de acciones constitucional El demandante, Programa Régimen Subsidiado en Liquidación de Saludcoop EPS, pretende se ordene al municipio de Palmira, dé cumplimiento al aparte que más adelante se transcribe, de la circular 121 de 17 de septiembre de 2001, dictada por la Superintendencia Nacional de Salud, y que para ello proceda a liquidar los contratos 110-99 y 019-99 celebrados por Saludcoop EPS y ese municipio para la administración del Régimen Subsidiado. Mediante la circular 121 de 17 de septiembre de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud, instó a los representantes legales de entidades territoriales –Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud– y a los agentes liquidadores y contralores en procesos liquidatorios, para que en el ámbito de sus competencias, aplicaran estrictamente las disposiciones que en materia de intervenciones para liquidar una EPS o IPS de cualquier naturaleza, tiene contemplados, tanto el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo complementan o modifican, como las específicas en materia de salud que resulten compatibles con dicho Estatuto. Y en el aparte que el demandante dice incumplido por el municipio de Palmira, impuso a las entidades territoriales la obligación de finiquitar los contratos suscritos con las

Administradoras del Régimen Subsidiado y que los saldos que resultaran a favor de la entidad intervenida se giraran en forma inmediata a la misma. Se advierte, que en conformidad con lo establecido en los artículos 87 y 136, numeral 10, del Código Contencioso Administrativo, puede el interesado acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación de los contratos 110-99 y 019-99 en sede judicial, lo cual indica, que para ese efecto el ejercicio de la acción de cumplimiento es improcedente, tal y como lo señala el inciso segundo del artículo 9º de la ley 393 de 1993, por cuanto el demandante cuenta con otro instrumento judicial de defensa.

NOTA DE RELATORIA: Ver sentencia ACU-04763 de3 de junio de 2004. Sección

Quinta. Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Actor: Programa Régimen Subsidiado en

Liquidación de Saludcoop EPS. Demandado: Alcalde de Buga.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-4757-01(ACU)

Actor: PROGRAMA REGIMEN SUBSIDIADO EN LIQUIDACION DE

SALUDCOOP EPS Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 19 de febrero de 2.004 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El Programa Régimen Subsidiado en Liquidación de SALUDCOOP EPS, por medio de apoderada y diciendo obrar en ejercicio de la acción de cumplimiento presentó demanda contra el municipio de Palmira, para que se le ordene dar cumplimiento a la circular 121 de 2.001, expedida por la Superintendencia

Nacional de Salud. Dijo que la Superintendencia Nacional de Salud expidió la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001 e invocó como incumplido el aparte de esa circular, en cuanto dispone que en los procesos de intervención forzosa administrativa de que trata el artículo 293 del decreto 663 de 1.993, los entes territoriales deben proceder a liquidar los contratos suscritos con las administradoras; que SALUDCOOP EPS hoy Programa Régimen Subsidiado en Liquidación de SALUDCOOP EPS, en su calidad de administradora del régimen celebró con el municipio de Palmira los contratos 110-99 y 019-99; que el objeto de esos contratos era la administración de recursos del régimen subsidiado de parte de la población del municipio; que la Superintendencia Nacional de Salud mediante la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001, ordenó a los entes territoriales proceder a la liquidación de los contratos celebrados con las administradoras que estuvieran en proceso de intervención forzosa administrativa; que la misma Superintendencia mediante la resolución 2.767 de 2.001 decretó la intervención parcial de la entidad SALUDCOOP EPS para liquidar el programa de régimen subsidiado, para lo cual ordenó la toma de posesión del mismo; que en virtud de la intervención parcial decretada por la

Superintendencia Nacional de Salud para la liquidación del Programa de Régimen Subsidiado en Liquidación de SALUDCOOP EPS, resulta procedente el cumplimiento de lo dispuesto en la circular 121 de 2.001, por parte de los municipios y departamentos; que elevó varias peticiones a la Alcaldía de Palmira, en las que solicitó se procediera a dar cumplimiento a lo dispuesto en la mencionada circular en lo que tiene que ver con la liquidación de los contratos 110-99 y 019-99; que a la fecha de presentación de la demanda el municipio de Palmira no había dado cumplimiento a la mencionada circular; que según el artículo 8º de la ley 393 de 1.997 resulta procedente impetrar la acción de cumplimiento por cuanto la conducta en la que incurrió el Alcalde de Palmira se constituye en una omisión de la autoridad por medio de la cual se incumple un acto administrativo de carácter general cual es la circular 121 de 2.001; que en los oficios enviados por el Programa de Régimen Subsidiado en Liquidación de SALUDCOOP EPS a la Alcaldía de Palmira se indicó que los mismos tenían por finalidad constituir la renuencia, motivo por el cual se cumplió en debida forma el requisito de procedibilidad de la acción. Pretende se ordene al municipio de Palmira, dé inmediato cumplimiento a la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001, dictada por la Superintendencia Nacional de Salud, y que como consecuencia proceda a la liquidación de los contratos 110-99 y 019-99.

2. La contestación a la demanda

El municipio de Palmira no dio contestación a la demanda.

3. La sentencia impugnada Es la sentencia de 19 de febrero de 2.004 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual rechazó por improcedente la acción.

Dijo el Tribunal que la entidad demandante pretende se ordene al municipio de Palmira, dé cumplimiento a lo establecido en la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud y por lo tanto se proceda a la liquidación de los contratos celebrados con las administradoras que atraviesen un proceso de intervención forzosa administrativa; que en este caso la acción de cumplimiento resulta improcedente por contar el demandante con otro mecanismo judicial de defensa como lo indica el artículo 9º de la ley 393 de 1.997; que lo pretendido por el demandante es que el municipio de Palmira, proceda a la liquidación de unos contratos suscritos por las partes y cuyo objeto era la administración de recursos del régimen subsidiado del mencionado municipio; que el incumplimiento que se le endilga a la entidad demandada, es la liquidación de unos contratos, respecto de la cual la ley establece mecanismos judiciales de defensa, en caso de incumplimiento de la misma por alguna de las partes, acciones que deben ejercerse ante la jurisdicción por tratarse de contratos; que todo incumplimiento o la negativa a proceder a liquidar un contrato genera el ejercicio de una acción, por lo que en este evento el demandante cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, esto es, una acción contractual u ordinaria ante la jurisdicción que corresponda. Y por ello, resolvió rechazar por improcedente la

acción impetrada.

3. La impugnación El demandante impugnó la sentencia anterior, como razones de su inconformidad dijo que en lo que tiene que ver con la improcedibilidad de la acción por la existencia de otros medios judiciales, el artículo 9º de la ley 393 de 1.997 establece una excepción según la cual, de no proceder el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante; que aún admitiendo la posibilidad de ejercer otras acciones, por medio de las cuales se hubiere podido lograr la liquidación del contrato en mención, no era menos cierto que actualmente la única vía por medio de la cual el Programa Régimen Subsidiado en Liquidación de SALUDCOOP EPS, puede obtener la pretendida liquidación del contrato, es que mediante la presente acción se ordene el cumplimiento de lo ordenado en la circular 121 de 2.001; que de conformidad con lo previsto en las normas que reglamentan los procesos de liquidación, el término de duración de los mismos es de cuatro años, es decir, que para el vencimiento del término legal para finalizar la liquidación, se deben haber agotado la totalidad de las gestiones, actuaciones y actividades relativas a la liquidación del ente intervenido, que así lo dispone el artículo 23 de la ley 510 de 1.999; que entre las finalidades esenciales de los procesos de liquidación lo que se persigue es que con la mayor celeridad se adelanten las gestiones necesarias para culminar el proceso a la mayor brevedad; que a fin de culminar la liquidación del régimen subsidiado se debe lograr, entre otras cosas, la liquidación de los contratos de aseguramiento que aún no hayan sido objeto del acto de liquidación

final, pues no de otra forma la entidad o programa en liquidación podrá lograr establecer las cuentas por pagar, las cuentas por cobrar y aquellos contratos que se encuentran a paz y salvo; lo que no implica que pretenda con el ejercicio de esta acción, se ordene el cumplimiento de una norma que decrete un gasto, sino que por el contrario, únicamente a través del cumplimiento del aparte invocado de la circular 121 de 2.001, se puede establecer de manera clara, expresa y concisa, las cuentas por pagar a cargo del PROGRAMA, las cuentas por cobrar o determinar si existen obligaciones a favor o en contra de la entidad; que dentro del proceso de liquidación hay una etapa procesal que se denomina determinación del pasivo cierto y para llegar a dicha etapa, es necesario que previamente hayan establecido las obligaciones a su cargo, lo que no puede hasta tanto no se logre la liquidación de los contratos de administración de recursos del régimen subsidiado, como lo dispone el numeral 17 del artículo 5º del decreto 2.418 de 1.999; que entonces, solamente podrá finiquitar la totalidad de las actuaciones inherentes a su liquidación, si logra la liquidación del contrato en mención, en caso contrario, el proceso se verá interrumpido, con la posibilidad de no lograr determinar el pasivo cierto, ni la culminación del proceso; que si no se ordena a la autoridad demandada, proceda a dar cumplimiento a lo establecido en la circular 121 de 2.001, se causa un perjuicio grave no solo al accionante, sino que de manera indirecta a los demás acreedores del Programa; que desde el inicio del proceso de liquidación ha tratado de lograr que el accionado adelante la liquidación, sin se

haya dado algún acto positivo en ese sentido; que en el fallo impugnado se invocó como fundamento para la improcedencia de la acción la existencia de otros medios de defensa judiciales, pero que nada se dijo frente a sí se ha llevado a cabo algún tipo de gestión para llevar a cabo la pretendida liquidación del contrato; que el silencio e inactividad que ha esgrimido el accionado pone en evidencia, la escasa voluntad de este para proceder a la liquidación del contrato. Pidió se acceda a lo solicitado y se ordene el cumplimiento de lo previsto en el aparte invocado como incumplido.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el artículo 87 de la Constitución fue establecido que toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, y que en caso de prosperar la acción, mediante la sentencia se ordene a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

En el artículo 1º de la ley 393 de 1.997, por la cual se desarrolló el artículo 87 de la Constitución, se dijo que toda persona puede acudir ante la autoridad judicial correspondiente para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. El demandante, Programa Régimen Subsidiado en Liquidación de SALUDCOOP EPS, pretende se ordene al municipio de Palmira, dé cumplimiento al aparte que más adelante se transcribe, de la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001, dictada por la Superintendencia Nacional de Salud, y que para ello proceda a liquidar los contratos 110-99 y 019-99 celebrados por SALUDCOOP EPS y ese

municipio para la administración del Régimen Subsidiado. “Circular No. 121 (17 de septiembre de 2001)

PARA: REPRESENTANTES LEGALES DE ENTIDADES TERRITORIALES

(Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud) y AGENTES

LIQUIDADORES Y CONTRALORES EN PROCESOS LIQUIDATORIOS.

DE: SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD.

ASUNTO: PROCESOS DE INTERVENCION FORZOSA ADMINISTRATIVA. [...] Bajo la perspectiva de la finalidad esencial de todo proceso de intervención forzosa administrativa de que trata el artículo 293 del decreto 663 de 1993, los Entes Territoriales deberán proceder a liquidar los contratos suscritos con las administradoras, cuyos saldos a favor de la intervenida deberán girarse de forma inmediata. [...] Mediante la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001, la Superintendencia Nacional de Salud, instó a los representantes legales de entidades territoriales, – Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud– y a los agentes liquidadores y contralores en procesos liquidatorios, para que en el ámbito de sus competencias, aplicaran estrictamente las disposiciones que en materia de intervenciones para liquidar una EPS o IPS de cualquier naturaleza, tiene contemplados, tanto el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo complementan o modifican, como las específicas en materia de salud que resulten compatibles con dicho Estatuto.

Y en el aparte que el demandante dice incumplido por el municipio de Palmira, impuso a las entidades territoriales la obligación de finiquitar los contratos

suscritos con las Administradoras del Régimen Subsidiado y que los saldos que resultaran a favor de la entidad intervenida se giraran en forma inmediata a la misma. Al resolver asunto semejante, la Sala, en sentencia de 3 de junio de 2004, explicó: “Entonces, la causa petendi está limitada al aparte normativo que contiene el deber jurídico de liquidar los contratos suscritos por las entidades territoriales con las administradoras del régimen subsidiado que están sometidas al proceso de intervención forzosa administrativa. Se advierte que si bien es cierto la Circular número 121 de 2001 estableció el deber de liquidar los contratos, no lo es menos que no señaló en forma precisa el momento ni la forma en que se efectuaría la liquidación. Expediente 76001-23-31-000-2003-04763-01 Ahora, de acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, 87 y 136, numeral 10, del Código Contencioso Administrativo, la liquidación de los contratos públicos puede provenir de tres fuentes: La primera, que es la regla general, del acuerdo de voluntades de las partes, esto es, -la liquidación bilateral de los contratos-. En este caso, las partes pueden acordar el término que disponen para liquidar el contrato “o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga” (artículo 60 de la Ley 80 de 1993. La segunda, de la decisión unilateral de la administración cuando las partes no

llegan a ningún acuerdo o cuando el contratista no se presenta a la liquidación, esto es, -la liquidación por acto administrativo-. En esta situación, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que, dentro del término de caducidad de la acción contractual, pasados 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato, a que hace referencia el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la administración no pierde competencia para efectuar la liquidación unilateral del contrato1. A su turno, en reciente oportunidad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado2 llegó a la conclusión de que vencidos los términos a que hace referencia el contrato para efectuar la liquidación por mutuo acuerdo o el señalado en la ley para practicarla en forma unilateral, la administración pierde la competencia para liquidarlo y se abre paso al procedimiento por vía judicial. La tercera, la liquidación también puede provenir de la orden judicial o la liquidación judicial del contrato. Entonces, cuando no procede la liquidación bilateral (porque no hay acuerdo de voluntades, el contratista no se presenta o se superó el término para llegar a un acuerdo) o en casos en los que la administración se niega a efectuarla (tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado) o si se perdió la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral (tesis actual de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación), el contratista puede solicitar la liquidación judicial del contrato. En efecto, tal y como lo ha advertido la Sección Tercera del Consejo de Estado, como las dos partes del contrato tienen interés en su liquidación, la ausencia de acuerdo bilateral o de liquidación unilateral “no puede significar que éste [el contratista] estuviese

obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato”3. Se advierte, entonces, que en conformidad con lo establecido en los artículos 87 y 136, numeral 10, del Código Contencioso Administrativo, puede el interesado acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación de los contratos 110-99 y 019-99 en sede judicial, lo cual indica, que para ese efecto el ejercicio de la acción de cumplimiento es improcedente, tal y como lo señala el inciso segundo del artículo 1 Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384. Esa tesis fue aceptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 31 de octubre de 2001, expediente 1.365 y es reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 4 de septiembre de 2003, expediente 10883. 2 Concepto del 6 de agosto de 2003, expediente 1453. 3 Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13682. 9º de la ley 393 de 1.993, por cuanto el demandante cuenta con otro instrumento judicial de defensa. En su escrito de impugnación, el demandante dijo, que de no ordenar el juez el cumplimiento de lo dispuesto en la circular 121 de 17 de septiembre de 2.001, proferida por Superintendencia Nacional de Salud, se le causaría un grave perjuicio, no sólo a él como demandante, sino también de manera indirecta a los demás acreedores del Programa, y ello porque entre otras razones, la ley 510 de

1999 establece que una vez se disponga la liquidación forzosa administrativa, la misma no podrá prolongarse por más de cuatro años desde su inicio. Al respecto en la misma sentencia dijo la Sala: “Lo anterior parecería ser válido. Sin embargo, la Sala no acepta el argumento por las siguientes dos razones. De un lado, porque esa tesis llevaría a liquidar los contratos por vía constitucional en todos los casos de liquidación forzosa por vía administrativa, pues esos procesos liquidatorios, por esencia, se rigen por los principios de celeridad y eficacia. En otras palabras, la premura de la liquidación forzosa permitiría que esta acción constitucional, que es por naturaleza residual, sea el mecanismo principal para ordenar la liquidación de los contratos administrativos. De otro lado, porque, en el presente asunto, existe duda sobre si la acción contractual caducó, la cual necesariamente debe ser resuelta por la jurisdicción competente. En efecto, el contrato cuyo cumplimiento se pretende tenía una duración del 1º de marzo de 1998 al 31 de marzo de 1999. Y, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la incidencia de la liquidación del contrato respecto de la caducidad para el ejercicio de la acción contractual es vital, pues no puede olvidarse que cuando el contrato se liquida por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administración, la caducidad se configura pasados los dos años de la firma del acta o de la ejecutoria del acto que la apruebe, según el caso (lit, c y d. num. 10 art. 136 c.c.a ) y si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en

su defecto, del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (lit. d ibídem)”4 Finalmente, se advierte que recientemente esta Sala se pronunció en el mismo sentido en un caso similar5 Además de lo anterior, se tiene que, mediante Acta número 9 del 29 de mayo de 1998, la Entidad Promotora de Salud demandante y la Caja de Compensación Familiar de FENALCO acordaron liquidar parcialmente el contrato número CVN98-08 suscrito entre la entidad demandante y el Municipio de Buga. Sin embargo, mediante Resolución número 1954 del 13 de octubre de 1998, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió revocar esa autorización porque no se demostraron los requisitos contenidos en el Decreto 2357 de 1995 para ese efecto. Posteriormente, por Resolución número 179 del 5 de noviembre de 1998, el Alcalde del Municipio de Guadalajara de Buga declaró la caducidad del contrato número CVN-98-08”. 4 Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384. 5 Sentencia del 27 de mayo de 2004, expediente 012. Con base en esas mismas razones, habrá de confirmarse la sentencia impugnada.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 19 de febrero de 2.004 dictada por el Tribunal

Administrativo del Valle Cauca. En firme este fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA