CE-76001-23-31-000-2003-4927-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia. Orden a entidad territorial para que suministre información sobre multas de tránsito / FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS - Funciones. Término para implementar el SIMIT / MULTA DE TRANSITO - Finalidad del Sistema Integrado de Información sobre Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito / SIMITFunciones. Término para su implementación La demandante sostuvo que el Municipio de Palmira incumplió los artículos 11, 12, 136 y 164 de la Ley 769 de 2002. Al respecto, la entidad territorial demandada manifestó, en sentido estricto, que si bien es cierto no ha entregado la información, no lo es menos que dispone de 3 años para celebrar un convenio que beneficie a la Federación Colombiana de Municipios y al Municipio de Palmira y, mientras no se hubiere suscrito aquel, esa entidad no está obligada a entregar la información que se requiere. Para el asunto que interesa a la Sala, se tiene que las normas referidas crean el Sistema Integrado de Información sobre las Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito, el cual deberá implementarse y mantenerse actualizado por la Federación Colombiana de Municipios. Así, para efectos de obtener la información que nutrirá el SIMIT, el artículo 10 ibídem dispuso que en todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales deberá existir una sede del SIMIT con el fin de obtener la información para el consolidado nacional. Luego, es evidente que la información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito debe ser suministrada por la dependencia u organismo de carácter

territorial que la administra. A su turno, el artículo 11 de la Ley 769 de 2000 señala que la Federación Colombiana de Municipios, ente que implementará y actualizará el SIMIT, dispone de un plazo máximo de 2 años prorrogables por un año más, para poner en funcionamiento ese programa. Y, una vez implementado el sistema la Federación deberá entregar la información al Ministerio de Transporte para que la incorpore al Registro Unico Nacional de Tránsito. Así mismo, en lo pertinente, los artículos 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 señalan que el pago de la multa podrá efectuarse en cualquier lugar del país, por lo que las autoridades de tránsito deben adoptar las medidas requeridas para que ello fuere posible. En tal virtud, esas normas imponen a las autoridades de tránsito municipales el deber de facilitar el pago de las multas de tránsito en cualquier parte del país y, precisamente, uno de los mecanismos para ello es implementar una base de datos que administre la información actualizada a nivel nacional y permita su consulta. En este orden de ideas, para la Sala es claro que, de un lado, el Municipio de Palmira, mediante la Secretaría de Tránsito y Transporte de la localidad, tiene a su cargo el deber de entregar la información necesaria para implementar y mantener actualizado el Sistema Integrado de Información sobre las Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito y, de otro, la Federación Colombiana de Municipios tiene el derecho a obtener la información necesaria para adelantar el consolidado nacional y el deber de garantizar que no se efectúe ningún trámite de tránsito sin consultar el SIMIT. La Sala concluye que las

pretensiones de la demanda deben prosperar. De consiguiente, debe revocar la sentencia apelada y, en su lugar, ordenar al Municipio de Palmira, Secretaría de Tránsito y Transporte, que cumpla la obligación contenida en los artículos 10, 11, 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, permita a la Federación Colombiana de Municipios el acceso a la información sobre las multas y sanciones por infracción de tránsito en ese municipio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-4927-01(ACU)

Actor: NOELBA MOLINA VASQUEZ Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA Y OTRO Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Noelba Molina Vásquez, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES Se ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de PalmiraSecretaría de Tránsito y Transporte de esa localidad, con el objeto de que se le ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 10, 11, 136 y 164 de la Ley 769 de

2002. Como consecuencia de ello, solicita que se ordene a la entidad

demandada entregar a la Federación Colombiana de Municipios “la base de datos de infractores de tránsito y se efectúe la conexión al SIMIT”.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º Los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002 conformaron el “Sistema Integrado de Información de Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito” –SIMIT-, para controlar la evasión de los pagos por infracciones de tránsito y así mejorar los ingresos municipales. A partir de la vigencia de esas normas, ningún organismo puede adelantar trámites de tránsito, tales como traspasos, matrículas, prendas, licencias de conducción, sin que antes haya verificado en el sistema, que debe funcionar a nivel nacional, si el usuario se encuentra a paz y salvo con la administración. 2º El funcionamiento continuo y eficiente del SIMIT necesita que las autoridades de tránsito entreguen a la Federación Nacional de Municipios la información cierta, oportuna y veraz sobre los infractores de las normas de tránsito en su jurisdicción. 3º El artículo 10º de la Ley 769 de 2002, atribuyó la responsabilidad del montaje y administración del SIMIT a la Federación Colombiana de Municipios. El sistema ya se encuentra en operación. 4º En sentencias C-385 y C-477 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible el SIMIT y aclaró que, por disposición de la Ley 769 de 2002, el 10% del recaudo pertenece a la Federación Colombiana de Municipios, por lo que esos recursos ni siquiera ingresan a los municipios, “circunstancia que debe

observarse para evitar que el accionado mantenga el incumplimiento de la norma argumentando que le causa gastos”. 5º Los artículos 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 señalaron que las multas por infracciones de tránsito pueden pagarse en cualquier parte del país. Sin embargo, esas normas no se han cumplido porque el SIMIT no está conectado a nivel nacional, con lo cual los infractores no pueden cumplir con sus obligaciones desde cualquier parte del país. De hecho, el diseño del SIMIT incluye una infraestructura de recaudo por intermedio de una entidad financiera, vigilada por la Superintendencia Bancaria, que cuenta con más de 200 oficinas y de 300 cajeros electrónicos en el país, pues no sólo se trata de imponer a los ciudadanos una obligación pecuniaria sino de facilitar que la paguen. 6º Para el montaje del SIMIT, la Federación Colombiana de Municipios suscribió más de 45 contratos interadministrativos con organismos de tránsito del país y ha introducido en el sistema más de 1.500 registros de infractores que le permiten a las autoridades de tránsito de cualquier entidad territorial del país conocer en 2 horas la multa que ha sido cancelada en una ciudad diferente. 7º La no entrega de la documentación necesaria para nutrir el SIMIT, de un lado, implica la inobservancia de lo previsto en la Ley 769 de 2002, con el agravante de fomentar las infracciones de tránsito y, de otro, obstaculizar la conformación del Registro Nacional de Infracciones de Tránsito. Así, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8º de la Ley 769 de 2002 y 11 del Código Nacional de

Tránsito, este registro debe ser entregado por la Federación al Ministerio de Transporte para que integre el Registro Unico Nacional de Tránsito. 8º La Secretaría de Tránsito y Transporte de Palmira se ha negado a entregar los listados de infracciones de tránsito en esa entidad territorial.

2. CONTESTACION El Municipio de Palmira, mediante apoderado, contestó la demanda para solicitar que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto, manifestó, en resumen, lo siguiente: 1°. El Municipio de Palmira no ha incumplido las normas que invoca la demandante, pues “en ningún momento de forma verbal o escrita ha manifestado su voluntad de no implementar el sistema SIMIT”. De hecho, en el proceso no se demostró falta de gestión por parte del Municipio de Palmira para dar cumplimiento a las normas invocadas. 2º. La implementación del SIMIT está supeditada a la suscripción de un convenio entre el municipio de Palmira y la Federación Colombiana de Municipios que consagre obligaciones y derechos recíprocas e independientes. De hecho, el proyecto de acuerdo que elaboró la federación fue devuelto por la entidad pública para algunas correcciones. 3º. Teniendo en cuenta que la Ley 769 de 2002 contempla el 10% como valor de la administración del sistema, es evidente que ello afecta gravemente la composición, autonomía y planeación del presupuesto de rentas y gastos del municipio. Por esa razón, es necesario adelantar procesos administrativos para concertar soluciones y efectuar modificación al presupuesto de rentas y gastos del municipio.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 6 de marzo

de 2004, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º. Las normas cuyo cumplimiento se pretende no contienen una obligación exigible a cargo del demandado, pues simplemente establecen la autorización a la Federación Colombiana de Municipios para crear e implementar el sistema de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito. 2º. De acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-385 de 2003, el legislador autorizó a la Federación Colombiana de Municipios para implementar el SIMIT dentro de un plazo máximo de 2 años contados a partir del 6 de agosto de 2002, el cual “aún no se ha vencido”.

4. LA IMPUGNACION La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente: 1º. La interpretación de los artículos 10, 11, 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 que realizó el Tribunal no corresponde al espíritu de la ley, por dos motivos. El primero, por disposición de su artículo 170, esa normativa entró a producir efectos jurídicos el 8 de noviembre de 2004. El segundo, si bien es cierto la ley le concede a la Federación Colombiana de Municipios 3 años para que entre a operar el SIMIT no lo es menos que ese plazo es máximo porque puede cumplirlo en un período inferior al allí establecido. 2º. La obligación de las entidades territoriales de suministrar la información que sirve como base de datos de los registros de seguridad nace con la vigencia de la

ley. Luego, sostener que los municipios disponen de 3 años para comenzar a cumplir con esa obligación supone introducir, por vía interpretativa, una distinción que el legislador no previó. 3º. El SIMIT busca crear mecanismos de seguridad vial y ayudar a los municipios a obtener recursos económicos suficientes para obtener recursos destinados a esos programas. Por ello, el legislador quiso que el deber de poner en funcionamiento ese registro sea exigible desde que entró en vigencia la Ley 769 de 2002.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento que corresponden a esta Corporación.

Deber jurídico omitido El artículo 87 de la Constitución dispone que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. Esa norma superior fue desarrolla por la Ley 393 de 1997 que, en su artículo 1º, dispuso que el objeto de la acción de cumplimiento es “acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Ahora, la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que está contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato, que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica. Entonces, corresponde a la Sala averiguar si los artículos 11, 12, 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” contienen obligaciones claras o deberes jurídicos que deben cumplirse por la autoridad demandada. Esas normas preceptúan lo siguiente: Artículo 10. “Sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracción de tránsito. Con el propósito de contribuir al mejoramiento de los ingresos de los municipios, se autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), por lo cual percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado. En ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo

diario legal vigente. Parágrafo. En todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales existirá una sede del SIMIT o en aquellas donde la Federación lo considere necesario, con el fin de obtener la información para el consolidado nacional y para garantizar que no se efectúe ningún trámite de los que son competencia de los organismos de tránsito en donde se encuentre involucrado el infractor en cualquier calidad, si éste no se encuentra a paz y salvo”. Artículo 11. “Características de la información de los registros. Toda la información contenida en el sistema integrado de información SIMIT, será de carácter público. Las características, el montaje la operación y actualización de la información del sistema, serán determinadas por la Federación Colombiana de Municipios, la cual dispondrá de un plazo máximo de dos (2) años prorrogables por una sola vez, por un término de un (1) año, contados a partir de la fecha de sanción de la presente ley para poner en funcionamiento el sistema integrado de información SIMIT. Una vez implementado el sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito (SIMIT), la Federación Colombiana de Municipios entregará la información al Ministerio de Transporte para que sea incorporada al Registro Unico Nacional de Tránsito, RUNT”. Artículo 136. “Reducción de la sanción. Una vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá cancelar el cien por cien (100%) del valor de la multa dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la orden de comparendo, sin necesidad de otra actuación administrativa. O podrá

igualmente cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa al organismo de tránsito y un veinticinco por ciento (25%) al centro integral de atención al cual estará obligado a ir para tomar un curso en la escuela que allí funciona sobre las normas de tránsito. Pero si, por el contrario, la rechaza, el inculpado deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que éste decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles. Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la autoridad de tránsito dentro de los diez (10) días siguientes seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados. En la misma audiencia, si fuere posible, se practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al inculpado. Si fuere declarado contraventor, se le impondrá el cien por ciento (100%) de la sanción prevista en el código. Los organismos de tránsito podrán celebrar acuerdos para el recaudo de las multas. Los recursos generados por el cobro de las contravenciones podrán ser distribuidos entre el organismo de tránsito que ejecuta el recaudo, el organismo de tránsito donde se cometió la infracción y por el tercero particular o público en quien éste delegue el recaudo previo descuento del diez por ciento (10%) que se destinará específicamente por el organismo de tránsito que conoció la infracción para campañas de educación vial y peatonal. El pago de la multa podrá

efectuarse en cualquier lugar del país. Parágrafo. En los lugares donde existan inspecciones ambulantes de tránsito, los funcionarios competentes podrán imponer al infractor la sanción correspondiente en el sitio y hora donde se haya cometido la contravención respetando el derecho de defensa”. Artículo 164. “Facilidades. Las autoridades de tránsito a que se refiere el presente código, adoptarán las medidas requeridas para que los usuarios de los servicios puedan cumplir con las obligaciones que les correspondan desde cualquier otro lugar en que se encuentre, cuando ello fuere procedente”. La demandante sostuvo que el Municipio de Palmira incumplió esas disposiciones porque no ha entregado a la Federación Colombiana de Municipios la información relacionada con los comparendos impuestos en esa entidad territorial, para efectos de que entre en funcionamiento el Sistema Integrado de Información Sobre Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito. Al respecto, la entidad territorial demandada manifestó, en sentido estricto, que si bien es cierto no ha entregado esa información, no lo es menos que dispone de 3 años para celebrar un convenio que beneficie a la Federación Colombiana de Municipios y al Municipio de Palmira y, mientras no se hubiere suscrito aquel, esa entidad no está obligada a entregar la información que se requiere. Para el asunto que interesa a la Sala, se tiene que las normas transcritas en precedencia crean el Sistema Integrado de Información sobre las Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito (SIMIT), el cual deberá implementarse y mantenerse actualizado por la Federación Colombiana de Municipios. Así, para efectos de obtener la información que nutrirá el SIMIT, el artículo 10 ibídem

dispuso que en todas las dependencias de los organismos de tránsito y transportes de las entidades territoriales deberá existir una sede del SIMIT con el fin de obtener la información para el consolidado nacional. Luego, es evidente que la información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito debe ser suministrada por la dependencia u organismo de carácter territorial que la administra. A su turno, el artículo 11 de la Ley 769 de 2000 señala que la Federación Colombiana de Municipios, ente que implementará y actualizará el Sistema Integrado de Información sobre las Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito, dispone de un plazo máximo de 2 años prorrogables por un año más, para poner en funcionamiento ese programa. Y, una vez implementado el sistema la Federación deberá entregar la información al Ministerio de Transporte para que la incorpore al Registro Unico Nacional de Tránsito. Esa norma, entonces, permite inferir dos conclusiones, a saber: La primera, el plazo de 2 años prorrogable a 3 años, señalado en esa disposición se impone a la Federación Colombiana de Municipios como término máximo para poner en funcionamiento el SIMIT y, por consiguiente, no establece término alguno para que las autoridades de tránsito entreguen la información pertinente, pues solamente regula la primera situación. De manera que si bien es cierto el artículo 170 de la Ley 769 de 2002 dispuso que sólo regiría 3 meses después de su promulgación, no lo es menos que a partir del 7 de agosto de 2002, fecha en que fue promulgado el Código Nacional de Tránsito Terrestre en el Diario Oficial

número 44.893, la Federación Colombiana de Municipios disponía de 3 años máximo para poner en funcionamiento el SIMIT, por lo que si se cumplió con esa disposición en un término menor esa obligación se agotó. La segunda, la implementación o montaje técnico del SIMIT impone, como inmediata consecuencia, la obligación de actualizar la información que nutrirá el SIMIT para ser incorporado al Registro Unico Nacional de Tránsito, toda vez que el objetivo principal de esos mecanismos es mantener actualizada la información que permite cobrar en forma eficiente los recursos adeudados a las entidades territoriales por concepto de multas y comparendos de tránsito. Así mismo, en lo pertinente, los artículos 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 señalan que el pago de la multa podrá efectuarse en cualquier lugar del país, por lo que las autoridades de tránsito deben adoptar las medidas requeridas para que ello fuere posible. En tal virtud, esas normas imponen a las autoridades de tránsito municipales el deber de facilitar el pago de las multas de tránsito en cualquier parte del país y, precisamente, uno de los mecanismos para ello es implementar una base de datos que administre la información actualizada a nivel nacional y permita su consulta. En este orden de ideas, para la Sala es claro que, de un lado, el Municipio de Palmira, mediante la Secretaría de Tránsito y Transporte de la localidad, tiene a su cargo el deber de entregar la información necesaria para implementar y mantener actualizado el Sistema Integrado de Información sobre las Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito y, de otro, la Federación Colombiana de

Municipios tiene el derecho a obtener la información necesaria para adelantar el consolidado nacional y el deber de garantizar que no se efectúe ningún trámite de tránsito sin consultar el SIMIT. De hecho, en reciente decisión, esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con el destinatario de la obligación jurídica contenida en los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002 en el Distrito Capital de Bogotá. Al efecto, concluyó lo siguiente: “Para la Sala es claro que el Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá es una dependencia del organismo de tránsito del Distrito Capital que tiene a su cargo el recaudo y la administración de los recursos provenientes de las infracciones de tránsito, por lo que es evidente que es la autoridad que maneja dicha información y, por ende, es el destinatario de lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002. De hecho, la Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá, actuando como Directora Ejecutiva del Fondo de Educación y Seguridad Vial –FONDATT-, celebró contrato de prestación de servicios número 034 de 2003 con una firma particular para obligar a esta última a “proveer, implementar, mantener y gestionar un sistema de información, como plan de contingencia, para soportar los subsistemas de multas y comparendos, recaudo y movilización, que interactúe con las concesiones existentes y dar el soporte de información interna y externa y el suministro de la infraestructura técnica y física necesaria para su implementación”. Entonces, si el FONDATT es el organismo que tiene la

autorización legal para suscribir contratos para implementar el sistema de información respecto de las multas y comparendos por infracciones de tránsito, es evidente que es el destinatario de lo previsto en los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002. En consecuencia, el argumento expuesto por el demandado no prospera.”1 En este orden de ideas, la Sala concluye que las pretensiones de la demanda deben prosperar. De consiguiente, debe revocar la sentencia apelada y, en su lugar, ordenar al Municipio de Palmira, Secretaría de Tránsito y Transporte, que cumpla la obligación contenida en los artículos 10, 11, 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, permita a la Federación Colombiana de Municipios el acceso a la información sobre las multas y sanciones por infracción de tránsito en ese municipio.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Revócase la sentencia proferida el 6 de marzo de 2004, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, accédase a las pretensiones de la demanda. 2º Ordénase a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Palmira que cumpla la obligación contenida en los artículos 10, 11, 136 y 164 de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, dentro de los diez (10) días siguientes a la

ejecutoria de este fallo permita a la Federación Colombiana de Municipios el acceso a la información sobre las multas y sanciones por infracción de tránsito en ese municipio. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. 1 Sentencia del 19 de abril de 2004, expediente ACU-2509

MARIA NOHEMI HERNANDEZ P. REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General