CE-76001-23-31-000-2004-03891-01(1966-08)-2010

SUSTRACCION DE MATERIA - Hecho jurídico superado / ACTO ADMINISTRATIVO - Reconoce una relación laboral y ordena indemnización / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Desnaturalización / SENTENCIA INHIBITORIA - Por sustracción de materia Ab initio puede afirmarse que el hecho jurídico se encuentra superado, habida cuenta que el acto demandado reconoce que los miembros del grupo de aseo y alcantarillado del municipio fueron vinculados por orden de prestación de servicios pero que esta se desnaturalizó en la medida en que continuaron ejerciendo su labor sin sustento jurídico recibiendo inclusive sumas adicionales a lo pactado por un lapso mayor a tres años; aspectos que originaron la decisión del ejecutivo de reconocer a título de indemnización el pago equivalente a las prestaciones sociales liquidadas con el valor del contrato. De manera que sería un contrasentido declarar la nulidad de unos actos que reconocen la existencia de una relación laboral y ordenan una indemnización, cuando el objeto de la demanda era precisamente esa declaración y ese restablecimiento. Es claro que no podía obtener una decisión judicial sobre la existencia de un contrato realidad y su consecuencia pecuniaria cuando esta ya existía. Hay identidad entre los actos demandados y las pretensiones de la demanda, de lo cual se infiere que no hay un acto vulnerador ni contrario a la ley, por consiguiente, tal y se anunció, se proferirá sentencia inhibitoria por sustracción de materia. DEMANDA TEMERARIA - Ocultar al juez un acuerdo conciliatorio / CONCILIACION - Se mantuvo oculta por las partes Independiente de las acciones pertinentes, la Sala observa con extrañeza y

preocupación la actuación procesal de las partes, porque la conciliación se mantuvo oculta en el proceso hasta los alegatos. De un lado, la actitud de la demandada por no allegarla en la contestación del libelo (17 de marzo de 2006) cuando la conciliación se había realizado el 31 de mayo de 2005; y por otro, de la parte actora porque a sabiendas de que había ejecutado tal conciliación la quiso ocultar al juez, lo que de hecho genera una demanda temeraria con las consecuencias que se proferirán en la resolutiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil diez (2010).

Radicación número: 76001-23-31-000-2004-03891-01(1966-08)

Actor: MARTIN VALLECILLA VIAFARA Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA - VALLE DEL CAUCA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el señor MARTÍN VALLECILLA VIÁFARA contra la sentencia proferida el 06 de diciembre de 2007 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES Por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el demandante solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones 239 B del

20 de mayo de 2004, que ordenó cancelar a partir del 01 de junio de 2004, todo vínculo de la Administración Municipal de Buenaventura con el señor Martín Vallecilla Viáfara; y 295 B del 7 de junio de 2004, que resuelve no revocar la anterior. Ambas proferidas por el Alcalde Municipal de Buenaventura. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare, que entre el Municipio de BuenaventuraDepartamento de Aseo-adscrito a la Alcaldía Municipal de Buenaventura y el actor existió una relación laboral bajo la tesis del contrato realidad. Como consecuencia de la anterior declaración, que se le reconozca y pague lo correspondiente a las prestaciones sociales y todos los derechos patrimoniales como cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, auxilio de transporte, prima de servicios, prima de navidad, indemnización por despido injusto, indemnización moratoria, subsidio familiar y pensión desde el 02 de enero de 2001 hasta el 25 de agosto de 2004, liquidados con los respectivos intereses y bajo los criterios de los artículos 176, 177 y 179 del C.C.A. Como fundamentos de hecho, manifestó que fue vinculado al Municipio de BuenaventuraDepartamento de Aseoa partir del 02 de enero de 2001, mediante una orden de servicios como vigilante del relleno sanitario del Municipio de Buenaventura, con una asignación básica mensual de $566.921 y por un periodo inicial de dos meses. Estos servicios fueron prestados de manera continua e ininterrumpida hasta el 25 de agosto de 2004. Igualmente señaló, que durante su vínculo laboral prestó el servicio

de manera personal, que recibía una remuneración o salario como contraprestación de sus servicios, y que se encontraba bajo la subordinación de un jefe inmediato. Agregó que durante su vinculación desempeñó actividades de manera permanente y constante, dirigidas al cuidado de los bienes y seguridad de las personas que laboraban dentro del recinto del relleno sanitario, ubicado en una zona rural de alta peligrosidad del Municipio de Buenaventura. Dicho vínculo fue terminado mediante Resolución 239 B del 20 de mayo de 2004, decisión que fue confirmada a través de la Resolución 295 B del 07 de junio de 2004. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Citó como transgredidos por los actos atacados los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; los Decretos Ley 3135 de 1968 y 1045 de 1978; el Decreto 1333 de 1985 y demás normas concordantes. Al efecto señaló, que las Resoluciones recurridas violentaron los mandatos constitucionales, en razón a que le negaron la igualdad de oportunidades de que gozan los trabajadores; como la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de empleo; la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; la facultad para transigir y conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; la primacía de la realidad sobre las formalidades y la garantía de la seguridad social, entre otras. También argumentó que la entidad estaba en el deber constitucional

de efectuar de manera oportuna y con los reajustes correspondientes, el pago de las pensiones legales. Hizo referencia también, al Principio de la primacía de la realidad sobre la formalidad, en el entendido de que “la realidad sobresale y determina la forma o el papel y no a la inversa”. Sustentado en que la H. Corte Constitucional en Sentencia C-023-94, sostuvo que “… No es posible que las formalidades establecidas por los sujetos lleguen a obstruir los beneficios reales para el trabajador y la realidad misma del derecho al trabajo. Y es lógico que así suceda, pues nunca lo sustancial puede subordinarse a lo accidental, sino todo lo contrario: los accidentes debe definir cada vez mas lo sustancial, en lugar de anular la realidad…” En relación con el despido injusto, indicó que el actor tiene derecho al reconocimiento y pago del lucro cesante compuesto por los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplirse el plazo pactado o presuntivo; y el daño emergente a la luz del artículo 1614 del C.C. Respecto de la sanción moratoria, indico que le debe ser liquidada bajo los lineamientos planteados en la Ley 244 de 1995. Finalmente concluyó, que el demandado debe ser condenado a reconocer y pagar lo solicitado en la demanda, en razón a que se fundamentan sus pretensiones en normas especiales de carácter general, de orden público y de aplicación inmediata, lo que conlleva a que modifiquen cualquier norma o contrato que sean contrarios a su contenido o finalidad. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del ente demandado contestó oportunamente la

demanda oponiéndose a que se hagan las declaraciones y condenas solicitadas por la actora, y a la práctica del testimonio de parte. En relación a las pretensiones, señaló que los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho y no existe prueba de su ilegalidad; considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho esta diseñada para regresar las cosas al estado en que se encontraban, y no para determinar la existencia de una relación laboral, por lo que estima pertinente la interposición de otro tipo de acción. Propuso las siguientes excepciones:

1. Caducidad de la acción: Porque a partir del 1 de junio de 2004, fecha en que fue notificado el acto, el actor contaba con 4 meses para interponer la acción, vencidos el 1 de octubre de 2004. No obstante, la demanda fue presentada el 11 de octubre de 2004, por lo que concluye, se encuentra caducada.

2. Indebida estipulación de la cuantía: Por cuanto en el libelo de la demanda, a pesar de determinar las pretensiones y darles un valor, no estipula razonadamente la cuantía de la misma.

En los alegatos finales allega copia de la conciliación No. 266 de 31 de mayo de 2005, en donde el municipio de Buenaventura y el señor Martín Vallecilla Viáfara concilian las acreencias laborales correspondientes a los años 2003 y 2004 por valor de $5.089.478.oo. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 6 de diciembre de 2007 desecho las excepciones propuestas y negó las súplicas de la

demanda con base en las siguientes consideraciones: En cuanto a la caducidad de la acción alegada por el demandado, indicó que no esta llamada a prosperar, pues la demanda fue presentada dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de acto, surtida el 23 de julio de

2004. Respecto del cargo de indebida estipulación de la cuantía, explicó que no se encuentra claramente argumentado, lo que impide su análisis por el Tribunal.

Sobre el fondo del asunto, precisó que en el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, se convino reconocer las prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2003 y 31 de diciembre de 2004 y se autorizó por parte del actor la eventual revocatoria de los actos expedidos por la administración que versaran sobre los mismos derechos, además que se excluyó cualquier indemnización moratoria a la que pueda tener derecho; pero que sin embargo el actor no dijo nada sobre las demás pretensiones formuladas en sede administrativa y en sede judicial, lo que podría sugerir un desistimiento sobre ellas. De otro lado, en relación con los actos acusados, advirtió que estos no son violatorios de normas superiores, y tampoco desconocieron los derechos prestacionales del actor, toda vez que a través de estos, se le ordenó a la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía reconocer y liquidar las prestaciones sociales correspondientes, basados en las órdenes de servicios iniciales. Finalmente, y en lo atinente a las prestaciones sociales adeudadas durante el tiempo de vinculación, explicó que fueron objeto de acuerdo conciliatorio entre el actor y la administración, por lo que no hay lugar a pronunciarse sobre ellas, dados los alcances de dicho acuerdo.

Por estas razones, el Tribunal falla declarando infundadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negando las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del demandante recurre la Sentencia de primera instancia para que se revoque, y en su lugar, se acceda a sus pretensiones. Inicialmente señaló, que el Tribunal no valoró las pruebas documentales y testimoniales practicadas, donde en su sentir, se demostró la existencia de una relación laboral entre el actor y el Municipio de Buenaventura. Sobre el concepto emitido por el Ministerio Público, refirió que este aseguró sin ningún fundamento que el actor tenía la calidad de contratista del Municipio y que pretende cobrar doble indemnización. De igual manera, se mostró inconforme con el valor probatorio dado al acta de conciliación, en razón a que este documento fue aportado al proceso de manera extemporánea, además que dentro de su contenido no se encuentran bien determinados los factores salariales conciliados. Finalmente agregó, que el Tribunal desconoció que sobre los derechos ciertos e indiscutibles como auxilio de cesantías y sus intereses, vacaciones y prima de servicios, no es procedente conciliar, por lo que la sanción contenida en la Ley 244 de 1995 no quedó conciliada; asimismo señaló que omitió la aplicación del principio de favorabilidad, en el entendido de que si en un acuerdo conciliatorio se pactó el pago un monto inferior al legalmente reconocido, se presume de derecho que esta no ha existido. En lo demás, no aporta puntos nuevos a los expuestos en la demanda. Se procede a decir previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se contrae a definir si la relación que existió entre el señor Martín Vallecilla Viafara y el municipio de Buenaventura, es de naturaleza laboral o contractual y si de allí se derivan los estipendios pretendidos. Sin embargo a pesar de la claridad del problema planteado debe señalar la Sala, que no podrá entrar a resolverlo de fondo dado que hay una sustracción de materia que conlleva a una decisión inhibitoria por las siguientes razones: Los actos demandados hacen referencia en primer lugar, a la cancelación de todo vínculo contractual entre la administración de Buenaventura y unos funcionarios que venían prestando “sus servicios personales sin sustento jurídico”, entre ellos el actor. En segundo lugar, al reconocimiento por parte de la administración de la existencia de una relación laboral ante la desnaturalización de la vinculación contractual por mas de 3 años. Y en tercer lugar, a la orden de liquidar “a título de indemnización las liquidaciones correspondientes al equivalente de las prestaciones sociales que reciban los servidores públicos que desempeñen cargos con las mismas o similares tareas a las cumplidas por los ciudadanos mencionados, tomando como base el valor de las Ordenes de Servicios iniciales, para proceder a su pago”. La demanda por su parte está encaminada a obtener la declaración de nulidad de esos actos, no por “la desvinculación”, sino para que se reconozca la existencia de una relación laboral y el restablecimiento propio de una vinculación de esa naturaleza. Ab initio puede afirmarse que el hecho jurídico se encuentra superado, habida cuenta que el acto demandado reconoce que los miembros del

grupo de aseo y alcantarillado del municipio fueron vinculados por orden de prestación de servicios pero que esta se desnaturalizó en la medida en que continuaron ejerciendo su labor sin sustento jurídico recibiendo inclusive sumas adicionales a lo pactado por un lapso mayor a tres años; aspectos que originaron la decisión del ejecutivo de reconocer a título de indemnización el pago equivalente a las prestaciones sociales liquidadas con el valor del contrato. De manera que sería un contrasentido declarar la nulidad de unos actos que reconocen la existencia de una relación laboral y ordenan una indemnización, cuando el objeto de la demanda era precisamente esa declaración y ese restablecimiento. Es claro que no podía obtener una decisión judicial sobre la existencia de un contrato realidad y su consecuencia pecuniaria cuando esta ya existía. Hay identidad entre los actos demandados y las pretensiones de la demanda, de lo cual se infiere que no hay un acto vulnerador ni contrario a la ley, por consiguiente, tal y se anunció, se proferirá sentencia inhibitoria por sustracción de materia. En vista de lo anterior y a manera de orientación debe recordar la Sala que los actos administrativos poseen ciertos tributos de ejecutividad y ejecutoriedad, que entrañan la obligación de cumplir y hacer cumplir lo dispuesto en él. Por lo tanto, un acto declarativo y de reconocimiento –como es el que se consolida en una conciliaciónes un título ejecutivo que tiene efectos de cosa juzgada. En este caso se reitera, los actos demandados reconocían la existencia de una relación laboral y ordenaban su liquidación de acuerdo a los salarios que devengaban empleados en cargos similares. Ahora bien, en el

hipotético caso de que lo pretendido por el actor fuera obtener la liquidación ordenada en la Resolución 239 B, la acción pertinente era un ejecutivo de hacer. Por otro lado, si la administración producía el acto de liquidación y había inconformidad respecto de su contenido, lo acertado era ejercer el control administrativo de la vía gubernativa, para en caso de resultar infructuosa, disponer de la acción de nulidad y restablecimiento. Todo lo señalado sin contar con la existencia como en el sub iudice, de la conciliación surtida entre el señor Martín Vallecilla Viáfara y el municipio de Buenaventura adelantada ante el Ministerio de la Protección Social el 31 de mayo de 2005. Conciliación que si el actor consideraba incompleta porque no se habían incluido algunos factores en la liquidación soporte de la misma, tenía el camino procesal de la nulidad de la conciliación – solo por vicios del consentimiento-. Pero si la inconformidad se soportaba en la no inclusión de otros años de servicio, el actor debía propiciar un pronunciamiento de la administración, que en el evento de que le fuera desfavorable, contaba con el control judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Independiente de las acciones pertinentes, la Sala observa con extrañeza y preocupación la actuación procesal de las partes, porque la conciliación se mantuvo oculta en el proceso hasta los alegatos. De un lado, la actitud de la demandada por no allegarla en la contestación del libelo (17 de marzo de 2006) cuando la conciliación se había realizado el 31 de mayo de 2005; y por otro, de la parte actora porque a sabiendas de que había ejecutado tal

conciliación la quiso ocultar al juez, lo que de hecho genera una demanda temeraria con las consecuencias que se proferirán en la resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia del 6 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso iniciado por el señor Martín Vallecilla Viáfara, que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar dispone: DECLÁRASE inhibido para fallar por sustracción de materia de acuerdo a lo dispuesto en la parte motiva de la providencia. COMPÚLSENSE copias ante el Consejo Superior de la Judicatura para que investigue la conducta del abogado Edgar Rivas Asprilla, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

El anterior proyecto fue leído y aprobado por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO