CE-76001-23-31-000-2004-04003-01(AP)-2006

PUENTE PEATONAL EL PAILON - Carretera Buenaventura-Buga: red nacional de carreteras a cargo de Invías / INVIAS - Andenes en puente peatonal El Pailón: vulneración a la seguridad pública por falta de acción administrativa y presupuestal Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección del derecho colectivo a la seguridad pública, el cual se estima vulnerado como consecuencia de la falta de andenes para el tránsito peatonal sobre el puente denominado El Pailón en el municipio de Buenaventura, por el cual circulan diariamente un sin número de tractocamiones y otros vehículos al igual que un gran número de personas, adultos y escolares. El citado puente vehicular es parte integrante de la carretera Buenaventura – Buga, la cual es una vía que hace parte de la red nacional de carreteras, por lo que se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vías, de conformidad con lo establecido en el artículo 53 del Decreto 2171 de

1992. En esa óptica, es evidente que el paso de peatones por la calzada de una vía que hace parte de la red nacional de carreteras - que como tal es una vía de alto flujo vehicular - ciertamente supone una amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, ya que para el transito de peatones por los costados de una vía vehicular éstos deben contar con los espacios adecuados que les garanticen su seguridad. Ahora bien, pese a que la actuación procesal adelantada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, a quien le correspondió por reparto el conocimiento de la demanda, fue declarada nula con posterioridad, es lo

cierto que el INVIAS se enteró de la existencia de la misma el día 20 de mayo de 2004 cuando le fue notificada legalmente. Del examen de los distintos elementos de prueba que hacen parte de la actuación se advierte por la Sala que el INVIAS no había realizado ninguna gestión administrativa y presupuestal eficaz para proteger los derechos de los peatones usuarios del puente El Pailón con anterioridad a dicha fecha. En efecto, con la contestación de la demanda que en su momento se presentó ante el Juzgado referido solo se anexó copia de un plano del puente “El Pailón”, en una de cuyas secciones aparece la referencia “puente peatonal a construir”, y si bien se manifestó en dicho escrito que ya se habían autorizado los estudios respectivos, no se aportó prueba alguna que acreditara su existencia. En el anterior contexto, es evidente que el Instituto Nacional de Vías antes de que se presentara la demanda que dio origen a este proceso no había adelantado ninguna actuación administrativa o presupuestal dirigida a proteger el derecho colectivo invocado en la misma, procediendo a ello solo después de que fuera interpuesta esta acción, de la cual conoció inicialmente debido al trámite surtido ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, tal como quedó visto. En consecuencia, es claro que la decisión del a quo debía enderezarse a la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad pública, tal como en efecto ocurrió, por lo que será confirmada la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 76001-23-31-000-2004-04003-01(AP)

Actor: EDGAR ARANA VIDAL

Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS contra la sentencia de 2 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 29 de enero de 20041, el ciudadano Edgar Arana Vidal, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Buenaventura (Valle), en defensa del derecho e interés colectivo a la seguridad pública, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca adoptara las siguientes disposiciones: “Solicito al usted señor juez, que mediante fallo de acción popular ordene a la entidad Accionada (sic), tomar los correctivos del caso, como sería construir paralelamente al puente los andenes peatonales o sobre el mismo con un grado de elevación que garantice la integridad física de los allí transeúntes.” (fl. 3)

2. Los hechos y omisiones en que se funda 1.- En la Avenida Simón Bolívar, a la altura de los barrios Urbanización Comfamar y el Cambio, se encuentra la quebrada “El Pailón” y sobre ésta un puente que se

conoce con el mismo nombre, el cual une los mencionados barrios de la Comuna 12 de Buenaventura. 1 La demanda fue interpuesta ante los Juzgados Civiles del Circuito (reparto) de Buenaventura, siendo admitida por auto del 2 de febrero de 2004, proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura. El 21 de abril de 2004 se vinculó al proceso al Instituto Nacional de Vías – INVIAS y se dispuso notificarle la demanda. Con posterioridad, mediante auto del 28 de septiembre de 2004, el citado Despacho declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Corporación que avocó el conocimiento y por auto del 10 de noviembre de 2004 admitió la demanda (fls. 3, 5, 21, 22, 104 a 106, 117 y 118). 2.- El citado puente es paso obligado de un sin número de tractocamiones y vehículos de menor envergadura que hacen su ingreso y salen de la ciudad. 3.- Sin embargo, por aquel circulan diariamente y a todas horas centenares de personas, adultos y estudiantes de distintos centros educativos, quienes deben exponer sus vidas al atravesar un puente que carece de los respectivos andenes de protección para el peatón en cada uno de sus sentidos. 4.- En ambos lados del puente se construyó un muro, el cual coadyuva a que exista más riesgo para los transeúntes en vez de proteger su humanidad. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El municipio de Buenaventura (Valle) dio contestación a la demanda a través

de apoderado judicial, quien se opuso a sus pretensiones con apoyo en la siguiente argumentación: Señaló que la Avenida Simón Bolívar es una vía nacional, y que por lo tanto su mantenimiento, vigilancia y conservación no le corresponde al municipio sino a la Nación por intermedio del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto núm. 2171 de 1992, pese a que el puente objeto de los hechos de la demanda sí queda dentro de la jurisdicción de dicho ente territorial. Destaco que, en todo caso, el municipio de Buenaventura no se encuentra en capacidad de ejecutar obras públicas de gran magnitud, puesto que se encuentra sometido a la Ley 550 de 1999 de saneamiento fiscal. Propuso, en ese orden, la excepción de falta de legitimación por pasiva. 2.- El Instituto Nacional de Vías – INVIAS, vinculado por el Tribunal mediante auto del 19 de febrero de 20052 en calidad de posible responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, dio contestación a ésta en los siguientes términos: 1.- Indicó que en efecto el puente objeto de los hechos de la demanda está ubicado en una vía nacional a cargo del INVIAS, entidad que en cumplimiento de sus funciones suscribió el contrato núm. 2075 del 2 de diciembre de 2004 por valor de $7.803.000.oo, cuyo objeto es la “señalización horizontal y vertical, sector Puente El Pailón de la carretera Buenaventura – cruce ruta 25 (Buga) 4001”,

señalización que comprende taches reflectivos, estoperoles, demarcación lineal y seis (6) señales de tránsito. 2 Folios 153 y 154. 2.- Señaló que la Dirección Territorial del INVIAS solicitó al Departamento Nacional de Planeación la ampliación de la ficha BEPIN relacionada con Proyectos de Seguridad Vial, con el fin poder disponer de los recursos necesarios para atender la construcción de algunas obras, entre las cuales se encuentra el paso peatonal sobre el puente El Pailón en Buenaventura, pero que solo hasta que dicha entidad asigne tales recursos se podrá construir dicha obra; advirtió, al respecto, que para la construcción de una obra pública es necesario la realización de unos estudios previos, contar con la disponibilidad presupuestal, formular el respectivo proyecto, y recibir la aprobación de Planeación Nacional. 3.- Precisó que el puente se encuentra ubicado en el perímetro urbano del municipio de Buenaventura, y que corresponde a los guardas de transito de esta entidad territorial controlar y vigilar el transito en las horas pico, que es un cuando se presenta la congestión en la zona. 4.- Advirtió que el INVIAS no ha recibido ninguna demanda de reparación directa por accidentes de transito ocurridos en el puente El Pailón. 5.- Indicó que el Instituto realizó los estudios previos para la construcción de la obra, los cuales ya se encuentran autorizados por la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras, situación que demuestra que el INVIAS de acuerdo con su presupuesto viene ejecutando las distintas obras a su cargo, atendiendo esos sí a la urgencia de las mismas, dado que sus recursos son limitados.

6.- Propuso con fundamento en las anteriores razones la excepción que denominó “falta de procedencia de la acción”. III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 8 de abril de 2005, la cual se declaró fallida debido a que no se llegó a formula de acuerdo alguno entre las partes. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- La parte actora: Guardó silencio en esta etapa del proceso. 2.- La parte demandada: 2.1 El municipio de Buenaventura reiteró las razones de defensa esgrimidas al momento de contestar la demanda. 2.2 El Instituto Nacional de Vías – INVIAS reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, y agregó que de la diligencia de inspección judicial practicada en el proceso se establece lo siguiente: a) que en el lugar objeto de los hechos de la demanda se instalaron un total de veinte (20) señales de tránsito, las cuales obligan a que deba reducirse la velocidad de los vehículos; b) que la mayoría de las personas que se desplazan por el sector lo hacen en vehículos de servicio público, no siendo por tanto tan alto el flujo de peatones en el sector, y c) que el municipio no ha ubicado guardas de transito en el sector. Señaló que mediante el oficio núm. 022179 del 28 de junio de 2005 el Subdirector de Carreteras del INVIAS informó que se han conseguido $160.000.000.oo para la

construcción de los andenes peatonales en el área adyacente al puente, pero que de los estudios realizados se determinó que existen en el lugar unas tuberías de diámetro apreciable, y que probablemente se deba construir a cada lado del puente dos puentes peatonales independientes, siendo necesario adelantar un prediseño que puede valer aproximadamente $300.000.000.oo; por tal razón, se está gestionando la consecución de los recursos adicionales. Precisó que luego de todos los esfuerzos hechos por el Instituto se logró conseguir los recursos y se abrió el proceso de selección, el cual tiene fecha de apertura 19 de julio de 2005. V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada en la cual el a quo luego de reseñar la actuación procesal amparó el derecho colectivo a la seguridad pública, ordenando en consecuencia al Instituto Nacional de Vías - INVIAS que en un plazo improrrogable de seis (6) meses construya un puente o pasarela peatonal paralelo al puente El Pailón del municipio de Buenaventura; así mismo, condenó a dicha entidad al pago de un incentivo económico a favor del actor, por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Señaló que el material fotográfico es ilustrativo de la situación riesgosa a que pueden estar sometidos los peatones que deben transitar por el puente El Pailón. Precisó, así mismo, que el reconocimiento de los hechos efectuado por el INVIAS, al señalar que está realizando las gestiones necesarias para la construcción de la

obra en el puente El Pailón, conduce a que en este asunto sea necesaria la protección del derecho a la seguridad pública. VI.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión el Instituto Nacional de Vías la apeló con el fin de que sea revocada, petición que sustentó en las siguientes razones: Afirmó que no es comprensible cómo a pesar de estar probado en el proceso y expresarse en la parte considerativa del fallo impugnado que el INVIAS viene realizando todo un procedimiento tanto para la obtención de los recursos presupuestales como para la ejecución de las obras del puente o pasarela peatonal adjunta al puente El Pailón, dando cumplimiento a lo establecido en la Ley 80 de 1993 y en la Ley de Presupuesto, se le ordena a dicha entidad ejecutar las obras en un plazo de seis (6) meses y además lo condena a un incentivo, cuando es claro que la demanda carece de objeto. Precisó que además de lo anterior, para la protección de los usuarios de la vía celebró un contrato para la señalización horizontal y vertical en el sector del puente El Pailón, señalización cuya existencia se constató en la diligencia de inspección judicial practicada en el proceso. Finalmente, advirtió que el Tribunal no tuvo en cuenta que para la celebración de un contrato y la ejecución de las obras debe seguirse todo un procedimiento, el cual conlleva unos estudios de factibilidad y prefactibilidad, contar con el presupuesto y seleccionar el contratista idóneo, debiendo cumplir las normas de contratación señaladas en la Ley 80 de 1993 y las normas presupuestales.

VII.- CONSIDERACIONES

1.- El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección del derecho colectivo a la seguridad pública, el cual se estima vulnerado como consecuencia de la falta de andenes para el tránsito peatonal sobre el puente denominado El Pailón en el municipio de Buenaventura, por el cual circulan diariamente un sin número de tractocamiones y otros vehículos al igual que un gran número de personas, adultos y escolares. En ese contexto, solicita que se ordene al municipio demandado tomar los

correctivos del caso, en particular “construir paralelamente al puente los andenes peatonales o sobre el mismo con un grado de elevación que garantice la integridad física de los allí transeúntes.” 3.- El a quo en la sentencia impugnada amparó el citado derecho colectivo, ordenando en consecuencia al Instituto Nacional de Vías - INVIAS que en un plazo improrrogable de seis (6) meses construya un puente o pasarela peatonal paralelo al puente El Pailón del municipio de Buenaventura; así mismo, condenó a dicha entidad al pago de un incentivo económico a favor del actor, por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El INVIAS apela esta decisión al considerar que la demanda carece de objeto, toda vez que se ordena a la entidad efectuar unas obras respecto de las cuales se venían adelantando los trámites presupuestales y contractuales para su ejecución. 4.- La demanda fue presentada por el actor ante los Juzgados Civiles del Circuito de Buenaventura (reparto) el día 29 de enero de 2004, y con ella se adjuntaron dos (2) fotografías, en las cuales se registra la existencia de un puente, el cual es utilizado para el transito de vehículos automotores y al mismo tiempo para el transito peatonal; no se observa que en él exista un espacio exclusivo destinado para el paso de los peatones (fl. 1). En relación con tales documentos privados debe decirse que aunque, en principio, no existe certeza sobre la fecha de los hechos que en ellos se representan ni sobre el lugar de ocurrencia de los mismos, aquellos no fueron tachados de falsos

por las entidades públicas demandadas, lo que permite inferir que, en principio, son ciertos los hechos en que se funda la demanda, en cuanto tiene que ver con la utilización del puente denominado El Pailón para el transito vehicular y peatonal y a la falta de andenes en sus costados para el paso de los peatones. Este ultimo hecho, en todo caso, es aceptado por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS en la contestación de la demanda, inicialmente ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura el 27 de mayo de 2004, y luego ante el Tribunal Administrativo del Valle, el 28 de febrero de 2005, al punto que se reconoce que existen “proyecciones” en la entidad para la construcción de un puente peatonal en el lugar (fls. 38 y 194, respectivamente). Debe tenerse en cuenta que, conforme a los elementos de prueba obrantes en la actuación, el citado puente vehicular es parte integrante de la carretera Buenaventura – Buga, la cual es una vía que hace parte de la red nacional de carreteras, por lo que se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vías, de conformidad con lo establecido en el artículo 53 del Decreto 2171 de 1992 (fl. 172). En esa óptica, es evidente que el paso de peatones por la calzada de una vía que hace parte de la red nacional de carreteras - que como tal es una vía de alto flujo vehicular3 - ciertamente supone una amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, ya que para el transito de peatones por los costados de una vía vehicular éstos deben contar con los espacios adecuados que les garanticen su seguridad.

5.- Ahora bien, en punto a resolver la impugnación, es preciso determinar si frente a la situación descrita existió o no omisión o negligencia del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, o si contrario a ello, la citada entidad pública con anterioridad a la fecha de presentación de la demanda venía realizando actuaciones dirigidas a salvaguardar los derechos de los peatones usuarios de la mencionada vía pública. Al respecto debe tenerse en cuenta lo siguiente: Según lo antes señalado, la demanda fue radicada por el actor ante los Juzgados Civiles del Circuito de Buenaventura (reparto) el día 29 de enero de 2004. Ahora bien, pese a que la actuación procesal adelantada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, a quien le correspondió por reparto el conocimiento de la demanda, fue declarada nula con posterioridad, es lo cierto que el INVIAS se enteró de la existencia de la misma el día 20 de mayo de 2004 cuando le fue notificada legalmente (fl. 31). Del examen de los distintos elementos de prueba que hacen parte de la actuación se advierte por la Sala que el INVIAS no había realizado ninguna gestión administrativa y presupuestal eficaz para proteger los derechos de los peatones usuarios del puente El Pailón con anterioridad a dicha fecha. En efecto, con la contestación de la demanda que en su momento4 se presentó ante el Juzgado referido solo se anexó copia de un plano del puente “El Pailón”, en una de cuyas secciones aparece la referencia “puente peatonal a construir”, y si bien se manifestó en dicho escrito que ya se habían autorizado los estudios

respectivos, no se aportó prueba alguna que acreditara su existencia. 3 Esa situación es corroborada en la diligencia de inspección judicial decretada por el Tribunal y practicada el 24 de mayo de 2005 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Buenaventura, comisionado para el efecto (fls. 223 a 226). 4 El 27 de mayo de 2004. Con ocasión solamente de un requerimiento posterior efectuado por el Juzgado mediante el oficio núm. 0551 del 3 de agosto de 2004, en relación con las gestiones adelantadas por el INVIAS para realizar la obra solicitada en la demanda, la Subdirectora de la Red Nacional de Carreteras de dicha entidad, en oficio núm. 2776 del 27 de agosto de 2004, informó que “... por la falta de recursos presupuestales para la construcción de andenes y puentes peatonales en diferentes partes del país, hemos acudido al Departamento Nacional de Planeación para que mediante la ampliación del alcance de una FICHA BEPIN relacionada con Proyectos de Seguridad Vial se pueda disponer de recursos para atender la construcción de algunas obras, entre las que se encuentra el paso peatonal sobre el Puente El Pailón en Buenaventura ... Tan pronto contemos con la asignación de dichos recursos procederemos a la contratación de las obras que garanticen la seguridad de los peatones que transiten por el puente El Pailón.” (fl. 99). Luego, el 2 de diciembre de 2004, el INVIAS celebró el contrato núm. 2075 de 2004 “PARA LA SEÑALIZACIÓN HORIZONTAL Y VERTICAL, SECTOR PUENTE EL PAILÓN DE LA CARRETERA BUENAVENTURA – CRUCE RUTA 25 (BUGA)

4001”, por valor de $7.803.000.oo (fls. 172 a 184). El objeto del contrato incluyó la instalación de tachas reflectivas, estoperoles, líneas de demarcación, y señales de tránsito grupo 1. 6.- En el anterior contexto, es evidente que el Instituto Nacional de Vías antes de que se presentara la demanda que dio origen a este proceso no había adelantado ninguna actuación administrativa o presupuestal dirigida a proteger el derecho colectivo invocado en la misma, procediendo a ello solo después de que fuera interpuesta esta acción, de la cual conoció inicialmente debido al trámite surtido ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, tal como quedó visto. En consecuencia, es claro que la decisión del a quo debía enderezarse a la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad pública, tal como en efecto ocurrió, por lo que será confirmada la sentencia apelada. Ahora bien, debe destacarse que aunque se informó por el INVIAS que se inició el proceso de contratación para la construcción del puente o pasarela peatonal paralelo al puente El Pailón, en el expediente no existe dato cierto al respecto, por lo que se considera procedente también la medida ordenada por el Tribunal para proteger el derecho colectivo a la seguridad pública, consistente precisamente en disponer que se ejecute tal obra. Igualmente, como se trata de una sentencia que accede a las pretensiones de la demanda, es del caso también que se hubiera reconocido a favor del demandante el incentivo económico, tal como lo dispone el artículo 34 de la ley 472 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 31 de agosto de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ

TOBÓN