CE-76001-23-31-000-2004-04214-01(17142)-2010

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No es el medio para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA – Requisitos / AUTO QUE DECIDE LA SOLICITUD DE SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Es susceptible de control jurisdiccional El Tribunal a quo decidió declarar la nulidad de los actos demandados y, para el efecto, acogió la sentencia del 12 de abril de 2007. En esa sentencia, la Sección Cuarta se pronunció sobre la solicitud de nulidad de ciertos actos administrativos y sobre la pretensión de “declaración del silencio administrativo positivo”. Por eso, en ese asunto, la controversia se centró en determinar si se configuró el silencio administrativo positivo, por la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración incoado. Y, aunque en ese proceso no se declaró el silencio administrativo positivo, de la parte considerativa se advierte que el análisis de tal asunto fue la razón fundamental para tomar la decisión. La Sala considera que si bien, en el presente caso la demandante no pretende la declaratoria del silencio administrativo positivo, habida cuenta de que el Tribunal a quo enfocó el análisis del caso en la configuración de esa situación jurídica, la Sala estima oportuno precisar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo. Lo anterior, por cuanto, así como la ley establece expresamente la presunción de que el silencio de la administración, durante

determinado período de tiempo, se asimila a declaración de voluntad dirigida a crear una situación jurídica que consiente o niega el reconocimiento del interés reclamado; así mismo prevé las condiciones en que debe entenderse negado o consentido el interés legal. Por eso, en materia tributaria, el artículo 734 del E.T. regula el silencio administrativo positivo, ante el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 732. Y, para el efecto, dispuso que la administración lo debe declarar, de oficio o a petición de parte. En esa medida, cuando se cumplen los presupuestos del artículo 732 del E.T., si la administración no toma la iniciativa de declarar el silencio administrativo, le asiste el derecho al interesado de solicitarlo. De tal manera que, la decisión que niegue ese derecho es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 732 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 734

TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS – Es preclusivo. Pérdida de competencia de la Administración para resolver el recurso / PLAZOS PRECLUSIVOS DE COMPETENCIA TEMPORAL - La notificación debe surtirse dentro del plazo que se otorga a la Administración / NOTIFICACION DEL ACTO – Se incluye para contar el término cuando la norma no es clara el señalar el límite para que la Administración resuelva los recursos / EXPEDIR – Vocablo literal que no incluye la notificación La Sala advierte que el término del año previsto en el artículo 732 del E.T. es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el

silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo. Ahora bien, cuando la norma no es asertiva en el vocablo que utiliza para referirse al momento límite que debe tener en cuenta la Administración, surge la inquietud de si dentro de esos plazos basta con que expida el acto o si es necesario que se notifique. Pues bien, la doctrina judicial en torno a la interpretación de normas que regulan plazos preclusivos de competencia temporal no ha sido pacífica. En efecto, revisada la doctrina judicial de la Corporación, se advirtió que, en general, siempre se parte de analizar el vocablo que utiliza la norma para referirse al momento en el que culmina el plazo que se otorga a la administración para manifestar su decisión. Así por ejemplo, en aquellos casos en que la norma utiliza el vocablo “notificar”, no se ha advertido ninguna controversia. Por el contrario, cuando la norma utiliza verbos como “proferir”, “resolver”, “expedir”, “decidir” “imponer” y similares, la doctrina judicial no ha sido uniforme, en cuanto a si debe entenderse incluida la notificación dentro del plazo que la norma ha previsto como el límite temporal de competencia que tiene la administración, ora para proferir la decisión, ora para resolver los recursos a que haya lugar. Sin embargo, la tesis que impera es aquella que interpreta que la notificación debe surtirse dentro del plazo que se otorga a la Administración, porque se ha considerado que los actos

administrativos no son eficaces mientras no se notifiquen. Para esta Sala, cuando la norma objeto de análisis utiliza los vocablos “notificar” y “expedir”, o cuando del contexto de la ley, es clara la voluntad del legislador en cuanto que exige la notificación o simplemente la expedición del acto, el intérprete se debe ceñir al tenor literal y al sentido gramatical de los mismos. En el caso del vocablo “expedir”, independientemente de que quien esté a la expectativa de la manifestación de voluntad de la administración, conozca el acto en virtud de la notificación, si el legislador escogió ese vocablo, no le corresponde al intérprete entenderlo de otra manera, independientemente de que sólo a partir de la notificación tenga la certeza de la falta de competencia temporal por pretermisión de plazos preclusivos.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 732 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 734

NOTIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Es un elemento que atañe a la eficacia y ejecutoria / VOCABLOS DE DUDA EN PLAZOS PRECLUSIVOS – Se debe incluir la notificación para que el acto sea eficaz / SILENCIO ADMINISTRATIVO – El término para contarlo a favor del contribuyente incluye la notificación del acto La actividad de notificar los actos administrativos se ejecuta con posterioridad a su perfeccionamiento y, como lo ha reiterado la doctrina judicial y de autores, la publicidad de los actos es un elemento que atañe a su eficacia y ejecutoria, más no a su perfeccionamiento. Por lo anterior, la Sala considera que sólo en aquellos

eventos en los que la norma utiliza vocablos que no permiten dilucidar la voluntad del legislador debe entenderse incluida la notificación, porque sólo a partir de la notificación el acto es eficaz. En el presente caso, el artículo 734 del E.T. utiliza la locución “resuelto” para referirse al recurso de reconsideración y, por tanto, se enmarca dentro de aquellos casos en los que no es clara la intención del legislador. En consecuencia, conforme con lo expuesto, se analizará el caso concreto bajo el presupuesto de que el Municipio de Santiago de Cali debió no sólo expedir, sino notificar el acto administrativo.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 734

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., Veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 76001-23-31-000-2004-04214-01(17142)

Actor: COMPAÑÍA DE MEDICINA PREPAGADA COLSANITAS S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 23 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que dispuso: 1) “DECLARESE (sic) inhibido el Tribunal para fallar respecto del Requerimiento Especial No. 21 del 2 de julio de 2002. 2) DECLARASE (sic) la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No.

1077 del 30 de diciembre de 2.002 y de la Resolución No. 0457 del 17 de mayo de 2.004, expedidos por la Subdirectora Administrativa de Impuestos, Rentas y Catastro municipal del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali, por medio de las cuales se modificó la declaración privada del tercer bimestre del año 2000 del Impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros presentado por la actora. 2) (sic) En consecuencia de lo anterior, DECLARASE (sic) en firme la liquidación privada del impuesto de Industria y Comercio y su complementario de avisos y tableros presentada por la Sociedad COMPAÑÍA DE MEDICINA PREPAGADA COLSANITAS S.A. (sic) por el tercer bimestre del año 2000. 3) DECLARESE (sic) que la sociedad actora no está obligada al pago de suma alguna por concepto de la sanción impuesta en los actos administrativos que se declaran nulos.” ANTECEDENTES PROCESALES La demanda La compañía de Medicina Prepagada COLSANITAS S.A. formuló la siguiente pretensión. “7.1. DE MANERA PRINCIPAL 7.1.1. Se declare NULA POR SER EXTEMPORÁNEA la Resolución No. 0457 de mayo 17 de 2004 notificada mediante edicto desfijado el día 25 de junio del mismo año y los demás actos relacionados en especial el requerimiento especial No. 21 de abril 25 de 2002 y la liquidación de revisión No. 1077 de fecha diciembre 30 de 2002. 7.2. EN SUBSIDIO. 7.2.1. se de aplicación al art. 19 del decreto 1804 de 1999, al artículo 10 del

decreto 046 de 2000 y a las correspondientes normas del Municipio de Santiago de Cali y demás normas concordantes sobre dicha prohibición. 7.3. EN UNO Y OTRO CASO Como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se decrete que mi poderdante NO está obligada a corregir ni pagar el exceso por Impuesto de Industria y Comercio y su complementario de avisos y tableros que pretende la ADMON.Municipal de Cali y por tanto se decrete en firme LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA y la liquidación privada presentadas por mi poderdante. 7.3. SOBRE SANCIÓNES (sic) Como consecuencia se deseche toda sanción.” En el concepto de violación, la demandante propuso los siguientes cargos:

1. Nulidad, por extemporaneidad, de la Resolución No. 0457 fechada mayo 14 de 2004 y notificada junio 25 de 2004.

La demandante adujo, que el artículo 732 del E.T. dispone que la Administración de impuestos cuenta con un año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, plazo que se cuenta a partir de la interposición del recurso, en debida forma. Que esa disposición la reiteró el artículo 139 del Decreto 0523 de junio de 1999 del Municipio de Santiago de Cali. Señaló que la Resolución 0457 era nula, porque si bien fue proferida el 17 de mayo de 2004, era extemporánea, porque se notificó por edicto hasta el 25 de junio de 2004. Explicó que Colsánitas presentó en debida forma el recurso de

reconsideración, el día 24 de febrero de 2003. Que con el objeto de suspender el término para resolver el recurso, y con fundamento en el artículo 733 del E.T. y el artículo 140 del Decreto 523 de 1999, el Municipio notificó auto de inspección tributaria de oficio, el día 19 de febrero de 2004. Que sin embargo, el término no se interrumpió, porque la diligencia de inspección sólo duró un día. Además, dijo que “en el peor de los casos, es decir, aún suspendiendo términos para resolver el recurso durante tres meses, el término máximo de la DMON, para resolver el recurso de reconsideración venció el día 24 de mayo de 2004.”

2. Nulidad de la Resolución No. 0457 por violación de la normatividad vigente y desconocimiento de la jurisprudencia.

La demandante adujo que la Resolución demandada desconoció “la vigencia y aplicabilidad de los decretos 1804 de 1999 y 046 de 2000”. Y dijo que el Municipio desconoció esas normas, porque para esa entidad territorial el Decreto 046 de 2000 no era aplicable en esa jurisdicción. Que el Municipio también dijo que la base gravable del ICA la determinó la Ley 14 de 1983, Ley que adoptó el Municipio mediante Acuerdo 35 de 1985 que no podía ser modificado sino por una norma de igual o superior jerarquía. La demandante adujo que no era acertada la argumentación del Municipio, porque tanto la Ley 14 de 1983 como el Acuerdo Municipal 35 de 1985 son normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Que, en esa medida, el Municipio

desconoció que los artículos 48 y 49 de la Constitución regulan, de manera especial, la utilización de los recursos de la salud. Que, adicionalmente, esa ley y Acuerdo son anteriores a los decretos 1804 de 1999 y 046 de 2000, normas que se expidieron con base en la ley 100 de 1993. Señaló que los Decretos 1804 de 1999 y 046 de 2000 consagran, en general, disposiciones para garantizar la correcta aplicación y destino de los recursos del sistema de seguridad social en salud y, por lo tanto, incluyen a todas las entidades que integran el sistema. Argumentó, que en la medida que en esas normas están incluidas todas las instituciones de salud, Colsánitas tenía derecho a deducir el 80% de sus ingresos totales para determinar sus ingresos netos gravables. Que, sin embargo, el Municipio le desconoció ese derecho, porque Colsánitas sólo obtuvo ingresos por concepto de “ingresos por Capitación” por $705.111.000. Citó, según dijo, apartes de cierta sentencia del Consejo de Estado en la que se precisó que el sector salud, conforme con la Ley 10 de 1990, también estaba integrado por el subsector privado. Luego, explicó que de conformidad con el artículo 10 del Decreto 046 de 2001, la base gravable del ICA sobre la que debían tributar las entidades integrantes del sistema de seguridad social, correspondía al 20% de los ingresos totales de la entidad. Que, en esa medida, y con fundamento en los artículos 4 y 5 de la Ley 10 de 1990, artículo 1 del decreto 1212 de 1999 y artículo 17 del Decreto 806 de 1998,

señaló que Colsánitas era una entidad integrante del sistema de seguridad social en salud. Adujo que la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, mediante sentencia C557 de 2001 no incluía la de los decretos 1804 de 1999 y 046 de 2001, porque tales decretos eran reglamentarios de la Ley 100 de 1993. Que, en consecuencia, reiteraba que el acto administrativo demandado era nulo, porque violaba el artículo 48 de la Carta Política, en cuanto dispone que no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines distintos a ella. El artículo 49, en cuanto garantiza el acceso de todas las personas a los servicios de salud. El artículo 9 de la Ley 100 de 1993 en cuanto reitera que no se pueden destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. El literal g) del artículo 214 de la Ley 100, que regula los fines de intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud, entre estos, el de evitar que los recursos sean destinados a fines diferentes. Los artículos 17 y 19 del Decreto 806 de 1998 que confirman que COLSÁNITAS es una entidad integrante del sistema general de seguridad social en salud. El artículo 19 del Decreto 1804 de 1999, modificado por el artículo 10 del Decreto 046 de 2000. El artículo 37 de la Ley 508 de 1999, en cuanto amparó la deducción de ingresos, hasta el 16 de mayo de 2001, fecha hasta la cual estuvo vigente. El artículo 27 del C.C, el artículo 730 del E.T. Y, con todo lo descrito,

añadió, los artículos 4, 29 y 228 de la Constitución Política. También citó la Sentencia T-459 de 2003, referente a los contratos de medicina prepagada; la sentencia C-1040 de 2003, que declaró inexequible, parcialmente, el artículo 111 de la Ley 788 de 2002; La sentencia del 22 de abril de 2004, del Consejo de Estado. Mediante oficio del 7 de febrero de 2006, la demandante adicionó la demanda para adjuntar al proceso la sentencia del 17 de noviembre de 2005 proferida por esa Corporación, referente a la notificación irregular de actos administrativos en materia tributaria. Contestación de la demanda Mediante auto del 2 de noviembre de 2006, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso no tener en cuenta la contestación de la demanda del Municipio de Santiago de Cali, por cuanto se hizo de manera extemporánea. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca precisó que respecto de la pretensión de nulidad del requerimiento especial se declararía inhibido, porque no era un acto administrativo definitivo, sino de trámite. En cuanto al cargo referido a la notificación extemporánea de la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración, el Tribunal a quo lo enfocó al análisis sobre el silencio administrativo positivo, y concluyó que estaba probado. Dijo que el recurso fue interpuesto el 24 de febrero de 2003. Que, en principio el plazo para resolver vencía el 24 de febrero de 2004. Pero que, sin embargo, el día 19 de

febrero de 2004, es decir, cuando solo faltaban 5 días para que se venciera el término para resolver, se decretó la inspección tributaria, hecho que suspendió el plazo para resolver el recurso hasta el 19 de mayo de 2004, conforme con lo previsto en los artículos 733 del E.T. y 140 del Decreto Municipal 523 de 1999. Que, en ese orden de ideas, el acto que resolvía el recurso de reconsideración debió notificarse, a más tardar, el 24 de mayo de 2004. Sin embargo, dijo, el recurso se resolvió el 17 de mayo de 2004, la citación para notificación se envío por correo hasta el 26 de mayo de 2004, fecha en la que fue recibida por la demandante. Como la notificación personal no pudo surtirse, el Municipio fijó Edicto el 10 de junio de 2004, edicto que se desfijó el 25 de junio de 2004. Que, en consecuencia, quedó en evidencia la ocurrencia del silencio administrativo positivo. APELACIÓN El Municipio apeló la sentencia. Dijo que discrepaba de la sentencia del Tribunal, porque los actos demandados se ajustaban a derecho. Señaló que Colsánitas no podía deducir, de los ingresos que percibió por concepto de servicios de medicina prepagada, el 80%, porque tal entidad no era integrante del sistema del General de Seguridad Social en Salud. Citó el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 para señalar que en la lista de entidades que conforman el sistema, no se encuentran las entidades que prestan

servicios de medicina prepagada. Adujo que conforme con el artículo 48 de la Carta Política los recursos de las integrantes del sistema de salud deben destinarse en totalidad al POS y al régimen subsidiado. Que el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 que prohibía gravar con ICA parte de los recursos de las entidades integrantes del sistema de seguridad social en salud (el 80% en el régimen contributivo y del 85% de la UPC en el régimen subsidiado) fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1040 de 2003. Que, en consecuencia el artículo 10 del Decreto 046 de 2000 quedó sin efectos. Manifestó que los servicios de salud que prestan las empresas de medicina prepagada se sufragan con recursos de particulares, recursos que, dijo, son diferentes a los de cotización obligatoria y subsidios legalmente previstos para los planes obligatorios de salud. Dijo, además, que debía considerarse que las clínicas de carácter privado, cuando contratan con las EPS, el valor del contrato incluye una ganancia, que corresponde a la prestación del servicio y que en el evento que la empresa persiga ánimo de lucro, tal condición supone la distribución de utilidades durante la existencia de la entidad o bien al momento de su disolución. Señaló que lo que no corresponda a las UPC está sometido a las reglas generales del ICA y que, por eso, las Instituciones Prestadoras de Salud IPS están gravadas con el impuesto sobre la totalidad de sus ingresos, salvo aquellos que se destinen a cubrir el POS. Que, por lo anterior, el Decreto 1804 de 1999 les exige diferenciar los recursos por pagos en la prestación de los servicios del POS y los

recursos que obtengan por otros servicios complementarios o suplementarios. En cuanto a la extemporaneidad de la expedición de la Resolución No. 0457 de 2004, la apoderada del Municipio dijo que se ratificaba en cada uno de los argumentos esgrimidos en las etapas del proceso. Señaló que la suspensión del término operaba a partir de la práctica de la inspección tributaria. Hizo alusión a la suspensión del término para proferir el requerimiento especial, y señaló que el Consejo de Estado ha dicho que, para que opere la suspensión, es necesario que exista realmente una inspección tributaria. Posteriormente, hizo un recuento de los términos y forma en que se expidió y notificó la Resolución demandada, y pidió a la Sala que se conozcan los argumentos de fondo del caso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante solicitó que se confirme la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Citó copiosa sentencias del Consejo de Estado, referidas a la notificación de actos administrativos de carácter tributario. Y pidió que se tuviera en cuenta el artículo 734 del E.T. También recordó que el Municipio de Santiago de Cali no contestó la demanda y que de eso quedó constancia en el expediente. Que, no obstante, el Municipio sustentó el recurso con los argumentos de la demanda. Y que, aún así, tampoco sustentó el recurso de apelación para desvirtuar la razón de fondo por la que el Tribunal falló en su contra. En consecuencia, solicitó que no se tuvieran en cuenta los aspectos de fondo que el Municipio planteó en el recurso, pues, dijo, que esa no era la

oportunidad procesal para plantear los argumentos de la demanda. Además, solicitó que la falta de contestación de la demanda se apreciara por el juez como indicio grave en su contra. El Municipio de Santiago de Cali no formuló alegatos de conclusión El Ministerio Público tampoco rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación que interpuso el Municipio de Santiago de Cali, le corresponde a la Sala decidir si se ajustaron a derecho, la Resolución 0457 de mayo 17 de 2004 y la Liquidación de revisión 1077 de 2002. La demandante alega que los actos administrativos demandados son nulos, por violación del artículo 732 del E.T. y el artículo 139 del Decreto 0523 de 1999, proferido por el Municipio de Santiago de Cali, que reprodujo la norma nacional. El artículo 732 del E.T. dispone: “Artículo 732.- Término para resolver los recursos. La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.” El Tribunal a quo decidió declarar la nulidad de los actos demandados y, para el efecto, acogió la sentencia del 12 de abril de 20071. En esa sentencia, la Sección Cuarta se pronunció sobre la solicitud de nulidad de ciertos actos administrativos y sobre la pretensión de “declaración del silencio administrativo positivo”. Por eso, en ese asunto, la controversia se centró en determinar si se configuró el silencio administrativo positivo, por la notificación extemporánea de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración incoado.

Y, aunque en ese proceso no se declaró el silencio administrativo positivo, de la parte considerativa se advierte que el análisis de tal asunto fue la razón fundamental para tomar la decisión. La Sala considera que si bien, en el presente caso la demandante no pretende la declaratoria del silencio administrativo positivo, habida cuenta de que el Tribunal a quo enfocó el análisis del caso en la configuración de esa situación jurídica, la Sala estima oportuno precisar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo. Lo anterior, por cuanto, así como la ley establece expresamente la presunción de que el silencio de la administración, durante determinado período de tiempo, se asimila a declaración de voluntad dirigida a crear una situación jurídica que consiente o niega el reconocimiento del interés reclamado; así mismo prevé las condiciones en que debe entenderse negado o consentido el interés legal. Por eso, en materia tributaria, el artículo 734 del E.T. regula el silencio administrativo positivo, ante el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 732. Y, para el efecto, dispuso que la administración lo debe declarar, de oficio o a petición de parte. En esa medida, cuando se cumplen los presupuestos del artículo 732 del E.T., si la administración no toma la iniciativa de declarar el silencio administrativo, le 1

CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA. Consejera ponente:

MARIA INES ORTIZ BARBOSA. Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil siete (2007). Radicación número 76001-23-31000-2002-02196-01(15532). Actor: FERNANDO GALLEGO QUIROGA. Demandado: ALCALDIA DE SANTIAGO DE CALI. asiste el derecho al interesado de solicitarlo. De tal manera que, la decisión que niegue ese derecho es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En el caso concreto está probado que la demandante no acudió al mecanismo idóneo previsto en la legislación para promover la declaración del silencio administrativo positivo, como efecto consecuente de la pretermisión del plazo previsto en el artículo 732 del E.T. Por eso, el cargo de la demanda se ciñó a la violación del artículo 732 del E.T. En ese contexto, la Sala concreta el problema jurídico a resolver en el sentido de si son nulos los actos administrativos demandados por falta de competencia temporal. En consecuencia, a la Sala le corresponde analizar si dentro del término del año de que trata el artículo 732 del E.T., es necesario que la decisión de la Administración se notifique o basta con que se expida. Pues bien, la Sala, en sentencia del 29 de octubre de 2009. Expediente 16482, precisó que “(…) en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos. Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya

consagrado otra disposición como cuando estipula la preclusión del término en el sentido de indicar que la Administración pierde competencia para decidir y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado. El vencimiento de los plazos meramente perentorios puede implicar la responsabilidad personal del agente que se ha demorado en tomar la decisión pero no afecta la validez de la decisión misma. Ese tipo de plazos son los más comunes en el derecho procesal, como por ejemplo, el plazo para dictar la sentencia que instituye tanto el C.C.A. como el C.P.C. Así esté vencido el plazo, la sentencia es válida y eficaz, sin perjuicio de que pueda existir en un momento dado responsabilidad personal del funcionario judicial si el vencimiento del plazo ocurrió injustificadamente.”( La Sala advierte que el término del año previsto en el artículo 732 del E.T. es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo. Ahora bien, cuando la norma no es asertiva en el vocablo que utiliza para referirse al momento límite que debe tener en cuenta la Administración, surge la inquietud de si dentro de esos plazos basta con que expida el acto o si es necesario que se notifique. Pues bien, la doctrina judicial en torno a la interpretación de normas que regulan plazos preclusivos de competencia temporal no ha sido pacífica.

En efecto, revisada la doctrina judicial de la Corporación, se advirtió que, en general, siempre se parte de analizar el vocablo que utiliza la norma para referirse al momento en el que culmina el plazo que se otorga a la administración para manifestar su decisión. Así por ejemplo, en aquellos casos en que la norma utiliza el vocablo “notificar”, no se ha advertido ninguna controversia.2 2 Sobre el particular véase sentencia del 17 de abril de 2008, CONSEJO DE ESTADO.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION PRIMERA. Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Radicación número: 08001-23-31-000-1999-02261-01 .Actor: AVIANCA S.A. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES. En esta sentencia se analizó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 28 del Decreto Ley 1092 de 1996: “Artículo 28. Silencio administrativo. Si transcurre el término previsto en el primer inciso del artículo 26 sin que se Por el contrario, cuando la norma utiliza verbos como “proferir”, “resolver”, “expedir”, “decidir” “imponer” y similares, la doctrina judicial no ha sido uniforme3, en cuanto a si debe entenderse incluida la notificación dentro del plazo que la norma ha previsto como el límite temporal de competencia que tiene la administración, ora para proferir la decisión, ora para resolver los recursos a que haya lugar. Sin embargo, la tesis que impera es aquella que interpreta que la notificación debe surtirse dentro del plazo que se otorga a la Administración, porque se ha

considerado que los actos administrativos no son eficaces mientras no se notifiquen.4 Para esta Sala, cuando la norma objeto de análisis utiliza los vocablos “notificar” y “expedir”, o cuando del contexto de la ley, es clara la voluntad del legislador en cuanto que exige la notificación o simplemente la expedición del acto, el intérprete se debe ceñir al tenor literal y al sentido gramatical de los mismos. En el caso del vocablo “expedir”, independientemente de que quien esté a la expectativa de la manifestación de voluntad de la administración, conozca el acto en virtud de la notificación, si el legislador escogió ese vocablo, no le corresponde al intérprete entenderlo de otra manera, independientemente de que sólo a partir de la notificación tenga la certeza de la falta de competencia temporal por pretermisión de plazos preclusivos. Si bien la doctrina judicial ha estimado posible que la Administración pudiera manipular la ocurrencia del silencio administrativo positivo cuando anted