CE-76001-23-31-000-2004-04324-01(ACU)-2005

COMUNIDADES NEGRAS - Derecho a la propiedad colectiva / TITULACION COLECTIVA DE TERRENOS BALDIOS - Es gratuita / CONSEJOS COMUNITARIOS - Formación y funciones / ADJUDICACION DE TERRENOS BALDIOS - Requisitos / TITULO DE PROPIEDAD - Colectiva / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. No es para discutir derechos sino para hacer respetar los ya existentes En el caso en estudio el apoderado del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Dirección de Asuntos Etnicos de ese Ministerio, que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1745 de 1995, dispongan la titulación colectiva de determinados terrenos a favor de ese Consejo y que han venido ocupando, tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y que cumplan con los requisitos señalados en esa ley. Los terrenos respecto de los cuales se determine el derecho a la propiedad colectiva se denominarán para todos los efectos legales Tierras de las Comunidades Negras. Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará el reglamento que expida el Gobierno Nacional, el cual tendrá como funciones delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la

propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; escoger al representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica, y hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación. Para los efectos de la adjudicación, cada comunidad presentará la respectiva solicitud al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –Incora y este podrá iniciar de oficio la adjudicación. Los servicios de titulación colectiva en favor de las comunidades negras de que trata la presente ley serán gratuitos y la inscripción y publicación de las resoluciones de adjudicación. Ese trámite, comprende varias etapas, así: (i) iniciación oficiosa o a solicitud del trámite, (ii) auto de apertura del trámite, (iii) oposiciones, (iv) visita técnica, (v) elaboración del acta de visita, (vi) proceso de concertación con otras comunidades, (vii) presentación del informe técnico, (viii) evaluación técnica de la solicitud y (ix) decisión. Todo ello dando aplicación preferente a los principios de eficacia, economía, celeridad y gratuidad, con el objeto de lograr la oportuna efectividad del derecho pretendido. Precisado lo anterior, para la Sala es claro que la pretensión del Consejo Comunitario del Río Naya, en los precisos términos en que fue planteada, envuelve el reconocimiento de un derecho. Por tanto, es evidente que dicha pretensión resulta ajena al objeto de la acción de cumplimiento, pues las decisiones sobre el particular corresponde adoptarlas a la autoridad que de conformidad con la ley tiene competencia para ese efecto luego de agotado el procedimiento dispuesto en la ley. Sobre la

imposibilidad de discutir derechos mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento. Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, es hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. En esta forma, para la Sala es claro que, en atención a la manera como fue planteada la pretensión, ésta se debe negar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 76001-23-31-000-2004-04324-01(ACU)

Actor: CONSEJO COMUNITARIO DE LA CUENCA DEL RIO NAYA Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 13 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya frente al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Dirección de de Asuntos Etnicos de ese

Ministerio y rechazó por improcedente la acción respecto del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El apoderado del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya ejerció la acción de cumplimiento contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección de Asuntos Etnicos de ese Ministerio, con el objeto de que se les ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 y su Decreto reglamentario 1745 de 1995. En concreto, pretende que se les ordene lo pertinente para la titulación colectiva de 190.000 hectáreas de tierra al Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya.

B.- HECHOS Como fundamento de la acción, el Consejo demandante expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente forma: 1°. La Cuenca del Río Naya está ubicada en la zona suroccidental del Departamento del Valle del Cauca y en ella se identifican tres zonas biogeográficas: la media alta formada por el área montañosa que se extiende hasta los linderos con el Parque Natural Los Farallones; la media que se extiende desde tales linderos hasta la zona de manglares; y la baja que corresponde a la zona de marea. El Río Naya administrativamente depende de los Municipios de Buenaventura (Valle), López de Micay (Cauca) y Buenos Aires (Cauca). 2°. Dicha cuenca es habitada por pobladores afrodescendientes desde el año de

1680, en razón de los asentamientos que se crearon por la actividad esclavista desarrollada por diferentes familias de las ciudades de Cali y Popayán. En efecto, según documentos históricos, el Señor Cristóbal Mosquera creó el primer asentamiento negro en esa cuenca en la década iniciada ese año, mediante la disposición de un establecimiento minero conformado por cerca de 118 esclavos negros. 3°. Sucedió al Señor Mosquera su hijo natural, Juan Ventura De Otálora, quien hizo registrar como suyos los lugares de explotación minera de la Cuenca del Río Naya. 4°. En el año de 1770 el Señor Jerónimo de Mondragón recibió en herencia las tierras que fueron del Señor De Otálora y vendió al Señor Francisco Basilio de Angulo y Corvea una parte de la Real Mina de Nuestra Señora de La Concepción del Río Naya, la cual se fue ampliando a toda la Cuenca de ese río. Fue así como en el año de 1775 el Señor de Angulo y Corvea registró como propias las minas de la Cuenca del Río Naya. 5°. Si bien en los registros de aquella venta se incluye el nombre de 27 esclavos que habitaban la Real Mina de Nuestra Señora de La Concepción del Río Naya, lo cierto es que los censos poblacionales posteriores a la independencia dan cuenta de que 512 pobladores afrodescendientes habitaban esa zona para esa época. Además, no se puede dejar de lado que muchos negros que habían alcanzado su libertad se mantuvieron en el anonimato.

6°. La herencia del Señor Francisco Basilio de Angulo y Corvea pasó a su esposa Rosalía Anté de Angulo y de ésta a su hijo Francisco Gregorio de Angulo, de modo que para el año de 1823 las tierras estaban en poder de Rafael Diago de Angulo y Adelaida Angulo viuda de Olano. 7°. Para esa misma época, esto es, luego de que los esclavos lograran su libertad en el año de 1822, los afrodescendientes del Río Naya se radicaron en sus riberas, dedicándose a la agricultura, la caza, la pesca, la recolección e, incluso, a la minería. 8°. No obstante, en el año de 1827 el Vicepresidente de la Gran Colombia, Francisco de Paula Santander decidió otorgar un permiso minero sobre la Cuenca del Río Naya a la naciente Universidad del Cauca, según Decreto Ejecutivo del 6 de octubre de ese año. Y ocurre que dicho permiso le concedió, además, “el derecho de dominio en la Mina del Naya”. 9°. La Universidad del Cauca transformó el permiso minero en título de propiedad y arrendó las tierras a terceros que denominó terrazgueros, siendo el primero el Señor Manuel Dolores Prado, quien encargó al Señor Pedro Antonio Balcázar su labor. Esto trajo como consecuencia que a los afrodescendientes del Río Naya, quienes para esa época llevaban habitando la zona durante 100 o 200 años, se les cobrara un canon de arrendamiento de $300 pesos anuales por parte de los terrazgueros. No obstante, la mayoría de ellos se negó a pagar ese dinero.

10°.Los recursos naturales de la Cuenca del Río Naya han sido explotados por la Universidad del Cauca con fines lucrativos, lo cual, no sólo viola lo dispuesto en los artículos 17, 19 y 20 de la Ley 70 de 1993 al desconocer la posesión ancestral de las comunidades negras, sino que coloca en situación de grave riesgo el uso y aprovechamiento tradicional que de los recursos naturales venían haciendo las comunidades negras allí establecidas. Así se demuestra con lo siguiente: 10.1 En el año de 1976 la Universidad del Cauca formuló ante el Banco Mundial un proyecto para el desarrollo de inversiones, denominado Plan Piloto para la Cuenca del Río Naya. Actualmente se denomina Proyecto de Corredor Biológico, el cual es financiado con recursos de ese Banco (un millón de dólares) y se ejecuta por la Fundación Proselva, fundada por quien en su momento era Rector de la Universidad del Cauca. 10.2 En el año de 1977 contrató un estudio forestal cuyo objeto fue “vincular efectivamente a la Universidad del Cauca su activo patrimonial de la Cuenca del Río Naya, con fines de obtención de ingresos, apertura de nuevas oportunidades académicas y generación de actividades dirigidas al desarrollo socio-económico de la región”, destacando como actividades principales el aprovechamiento forestal, la industrialización y la comercialización de productos forestales. 10.3 En los años de 1977 y 1979 celebró dos contratos para la exploración y evaluación minera de la Cuenca del Río Naya. 10.4 En el año 2002 celebró un contrato de cesión de derechos para la

explotación de las zonas forestales de la región del Naya. 11°.En la actualidad, las comunidades negras de La Concepción, Guadualito, Cascajito, Las Pavas, San Lorenzo, La Bartola, Dos Quebradas, San Francisco Naya, San Francisco Adentro, Corriente, Santa Cruz de Golondrino, Calle Larga, El Carmen, Sagrada Familia, Santa María, Marucha, Chavirrú, Merejildo, Santa Bárbara, El Pastico, Las Cruces, Agua Mansa, Primavera, El Trueno, El Cacao, San Martín, San José, Juaquincito, Alambique, San Miguel, Santa Ana, Santa Cruz, Chamuscao, San Fernando, Puerto Valencia, Las Palmas, Betania, La Vuelta, San Pedro, Juan Núñez, Juan Santo, Santa Rosa, San Antonio, Redondito, Bijagual, Concherito, Patico y San Joaquín y la comunidad del Corregimiento Municipal de Puerto Merizalde están integradas por 17.359 pobladores, agrupados en 3.780 familias afrodescendientes. Todos ellos conforman, junto con los indígenas habitantes del Resguardo Joaquincito, el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. Además, en la parte alta del Río Naya, en jurisdicción del Municipio de Buenos Aires (Cauca), se encuentra el asentamiento de la comunidad indígena Paez, conformada por 2.647 indígenas. Así mismo, hay presencia de colonos de diversa procedencia étnica y cultural. 12°.En reiteradas ocasiones la Universidad del Cauca ha manifestado estar dispuesta a que las comunidades con asiento en la Cuenca del Río Cauca

sean propietarias de las viviendas que ocupan, pero no de las zonas de reservas mineras, incluyendo el mismo río, y las de reserva forestal. 13°.El Consejo Comunitario del Río Naya se opuso a la implementación de los proyectos de la Universidad del Cauca sobre ese río, pues además que los mismos sólo satisfacen el interés económico de esa entidad, desconoce los derechos de las comunidades negras. 14°.El 23 de diciembre de 1999 el Consejo demandante solicitó al entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria la titulación colectiva del territorio ocupado por los afrodescendientes del Río Naya. En respuesta a esa petición, al año siguiente ese Instituto ordenó la práctica de una visita al territorio en cuestión y en el año 2001 la Universidad alegó su derecho de propiedad sobre la totalidad de Cuenca del Río Naya. 15°.Luego de los hechos violentos que se conocieron públicamente como la masacre del Río Naya ocurrida en el año 2001, la Comisión de Justicia y Paz solicitó la mediación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA en la adopción de medidas para la protección de las comunidades agrupadas en el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. En respuesta a esa petición, a comienzos del año 2002, esa Comisión accedió a lo reclamado y, al efecto, solicitó formalmente al Estado Colombiano la ejecución de determinadas medidas cautelares. 16°.Amparado en las medidas cautelares decretadas, el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya presentó un pliego de solicitudes al Gobierno

Nacional, dentro de las cuales se encontraba la relacionada con la titulación colectiva. En respuesta a dicho pliego, se diseñó un plan de acción integral con participación del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, de la Vicepresidencia de la República, de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, del entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, entre otros. Y, en desarrollo de ese plan, se realizaron sendas reuniones en Bogotá, Cali y Popayán en las que se hicieron presentes funcionarios del gobierno y de la Universidad del Cauca y delegados de las comunidades. 17°.Acerca de la petición de titulación colectiva se determinó que la viabilidad de la misma sería analizada por el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, previo estudio técnico y jurídico sobre el alcance y validez de los títulos de propiedad aducidos por la Universidad del Cauca. 18°.Dicho estudio fue dado a conocer en el mes de octubre de 2002 y la conclusión a la que llegó fue la de que los títulos originarios otorgaron a la Universidad del Cauca solamente derechos mineros sobre el subsuelo que, actualmente, no tienen vigencia. De otra parte, se indicó que esa entidad adquirió un derecho de dominio en el año de 1944, por adjudicación que le hiciera el Ministerio de Agricultura en ese año, aunque, actualmente, la extensión de esa propiedad no supera las 90.409 hectáreas, pues se entienden no incluidos allí los predios adquiridos por terceros y otros que

tienen el carácter de terrenos baldíos, bien porque no fueron expresamente adjudicados, o porque luego de adjudicados fueron extinguidos por el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora. Finalmente, señaló que tales bienes baldíos pueden ser destinados para los fines previstos en las Leyes 70 de 1993 y 160 de 1994 y que, con el mismo fin, puede la autoridad competente adelantar un procedimiento de extinción de dominio de los terrenos de propiedad de la Universidad. 19°.Con apoyo en lo anterior, el Consejo demandante solicitó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, la expropiación para la titulación colectiva de los predios en cuestión, sin que hasta la fecha haya adelantado gestión alguna para dar cumplimiento a las recomendaciones y alternativas de solución planteadas en estudio técnico y jurídico elaborado por esa entidad. 20°.Así mismo, en el mes de mayo de 2004 solicitó a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Interior y de Justicia y de Educación información relacionada con el proceso de titulación de tierras y, como resultado de esa gestión, obtuvo respuestas de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, del Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, de la Subdirección de Vigilancia Administrativa del Ministerio de Educación, del Secretario Privado del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo se trata de pronunciamientos evasivos acerca de la inquietud planteada, que no es otra que conocer el

estado del proceso de titulación de tierras. 21°.En los meses de junio y julio de 2004 el Consejo demandante formuló una nueva petición, esta vez, en términos más concretos, solicitando la expropiación por vía administrativa de los terrenos reclamados, la titularidad colectiva de los mismos y que se garantice el desarrollo económico y social en la forma prevista en el artículo 49 de la Ley 70 de 1993. Tal solicitud fue dirigida al Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, al Ministro del Interior y de Justicia y al Director de Etnias de ese Ministerio, pero en ningún caso se ha obtenido respuesta. El apoderado del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya considera que tiene derecho a la titulación colectiva de las tierras aludidas, pues con ello se materializan el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación que consagran la Carta Política y el Convenio 169 de la OIT, los principios que desarrolla la Ley 70 de 1993 y la obligación en cabeza del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder de titular colectivamente dichas tierras. En el mismo sentido, afirma que la conducta de las autoridades demandadas quebranta los derechos a la existencia, integridad y subsistencia de esa comunidad negra, lo mismo que su derecho a la propiedad, entendido de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA.

2. CONTESTACIONES De la Universidad del Cauca.- El apoderado de la Universidad del Cauca contestó la demanda y manifestó su oposición a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en

los argumentos que, en lo pertinente, se resumen a continuación: 1°. La Universidad jamás se ha opuesto a un proceso de normalización de la Cuenca del Río Naya, sólo que su patrimonio no puede menoscabarse en el proceso de búsqueda de una solución a la situación de todas las comunidades afrocolombianas allí residentes, no sólo las que agrupa el Consejo demandante, cuya pretensión es comprendida y compartida por esa entidad. En otras palabras, es claro que el Gobierno debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 70 de 1993, pero sin atropellar los derechos de los colombianos no beneficiarios de la titulación y que, como ocurre con la Universidad, deben ser indemnizados por la expropiación que se adelante. 2°. El rechazo del Consejo demandante a todas las propuestas de la Universidad se explica por el hecho de que, como ha sido la constante, a las comunidades negras sólo les interesa que se les titule las tierras que reclaman, sin tener en cuenta los intereses de las comunidades indígenas, campesinas y de colonos que se encuentran en su misma situación. 3°. A la Universidad le preocupan no sólo los intereses de estos terceros, sino también la importancia académico-ambiental que representa la Cuenca del Río Naya, dado que se trata de la zona de más alto nivel de pluviosidad en el mundo. 4°. Desafortunadamente, el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora estuvo dirigido por un miembro de la etnia afrodescendiente que parcializó la controversia al presentar un estudio técnico jurídico carente de objetividad que impidió el interactuar institucional en términos fluidos,

objetivos, conciliadores e integradores; todo lo cual entrabó por completo los procesos de conciliación iniciados de tiempo atrás por la Universidad. 5°. Prueba del interés de la Universidad en la resolución de la controversia la constituye su participación en la audiencia convocada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a quien le corresponde resolver una consulta que sobre este tema le formuló el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder.- El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, intervino en el proceso para manifestar que la actuación de ese Instituto ha estado ajustada en todo a derecho, razón por la cual no hay lugar a derivar de la misma la afectación de los derechos de la parte actora, a quien le corresponde demostrar los supuestos de hecho que alega. De la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia.- La Directora (E) de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia contestó la demanda para señalar la improcedencia de la acción de cumplimiento en lo que a esa dependencia corresponde, en consideración a que la competencia para la titulación de tierras baldías a comunidades negras está radicada, por disposición del artículo 17 del Decreto 1745 de 1995, en cabeza del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder. Del Ministerio del Interior y de Justicia.- La apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el proceso para promover la excepción de indebida legitimación en la causa por pasiva, con apoyo en la razón expuesta por la Directora (E) de Etnias de ese Ministerio.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya frente al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Dirección de de Asuntos Etnicos de ese Ministerio y rechazó por improcedente la acción respecto del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,

Incoder. Para adoptar esas decisiones advirtió, en primer término, que en este caso la acción ejercida se orienta a obtener la titulación colectiva de determinados terrenos, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1745 de 1995, y que, como las normas allí contenidas señalan que la autoridad competente para emitir tal titulación es el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, debe entenderse que la legitimación por pasiva en este proceso la tiene ese Instituto y no el Ministerio del Interior y de Justicia, ni la Dirección de Etnias de ese Ministerio. Seguidamente, concluyó que la acción ejercida es improcedente, en razón a que de las normas cuyo cumplimiento se pretende no se desprende una obligación clara y expresa a cargo del Instituto demandado, pues la titulación reclamada exige agotar un procedimiento administrativo regulado en dichas disposiciones, las cuales, además, contemplan la ejecución de gastos, aspecto que conduce, igualmente, a la improcedibilidad de la acción. En relación con la primera razón de improcedencia, explicó que la acción de cumplimiento no puede transformarse en una acción contenciosa, en la que deba

determinarse la existencia y alcance de un derecho subjetivo, como el pretendido por el Consejo demandante. Y, en relación con el segundo motivo, aclaró que los gastos que conllevan las normas invocadas como incumplidas se traducen en los costos de la negociación que antecede la titulación pretendida.

4. LA IMPUGNACION El apoderado de la parte demandante impugnó la sentencia del Tribunal y, como fundamento de su inconformidad con la misma, señaló que las normas invocadas en la demanda sí consagran una obligación clara, expresa y exigible del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, máxime si se advierte que dicha obligación se reitera en la norma que regula las funciones de ese Instituto al asignarle la de “adelantar procedimientos relacionados con la titularización colectiva de tierras a las comunidades negras” y también en lo dispuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA en relación con este caso.

De otro lado, sostuvo que la falta de legitimación en la causa por pasiva no se configura en este caso respecto del Ministerio del Interior y de Justicia y de su Dirección de Etnias, pues, según el plan de acción integral diseñado para dar solución al problema de titulación, ocurre que ese Ministerio y su dependencia se encuentran comprometidos con esa tarea. II.- CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento

del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. En el caso en estudio el apoderado del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Dirección de Asuntos Etnicos de ese Ministerio, que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1745 de 1995, dispongan la titulación colectiva de determinados terrenos a favor de ese Consejo. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar el contenido de la obligación reclamada. De la obligación reclamada.- Ocurre que la Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política, tuvo como uno de sus fines reconocer el derecho a la propiedad colectiva a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y que cumplan con los requisitos señalados en esa ley (artículo 1°).

Dicho reconocimiento se reguló en los siguientes términos:

“CAPITULO III.

RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA Artículo 4°.- El Estado adjudicará a las comunidades negras de que trata esta ley la propiedad colectiva sobre las áreas que, de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo segundo, comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y aquellas ubicadas en las áreas de que trata el inciso segundo del artículo 1o. de la presente ley que vienen ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción. Los terrenos respecto de los cuales se determine el derecho a la propiedad colectiva se denominarán para todos los efectos legales "Tierras de las Comunidades Negras". Artículo 5°.- Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Además de las que prevea el reglamento, son funciones de los Consejos Comunitarios: delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; escoger al representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica, y hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación. Artículo 6°.- Salvo los suelos y los bosques, las adjudicaciones colectivas que se hagan conforme a esta ley, no comprenden:

a. El dominio sobre los bienes de uso público. b. Las áreas urbanas de los municipios. c. Los recursos naturales renovables y no renovables. d. Las tierras de resguardos indígenas legalmente constituidos. e. El subsuelo y los predios rurales en los cuales se acredite propiedad particular conforme a la ley 200 de 1936. f. Las áreas reservadas para la seguridad y defensa nacional. g. Areas del sistema de Parques Nacionales. Con respecto a los suelos y los bosques incluidos en la titulación colectiva, la propiedad se ejercerá en función social y le es inherente una función ecológica. En consecuencia, para el uso de estos recursos se tendrá en cuenta lo siguiente: a. Tanto el uso de los bosques que se ejerza por ministerio de ley, como los aprovechamientos forestales con fines comerciales deberán garantizar la persistencia del recurso. Para adelantar estos últimos se requiere autorización de la entidad competente para el manejo del recurso forestal. b. El uso de los suelos se hará teniendo en cuenta la fragilidad ecológica de la Cuenca del Pacífico. En consecuencia los adjudicatarios desarrollarán prácticas de conservación y manejo compatibles con las condiciones ecológicas. Para tal efecto se desarrollarán modelos apropiados de producción como la agrosilvicultura, la agroforestería u otros similares, diseñando los mecanismos idóneos para estimularlos y para desestimular las prácticas ambientalmente insostenibles. Artículo 7.- En cada comunidad, la parte de la tierra de la comunidad negra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e

inembargable. Sólo podrán enajenarse las áreas que sean asignadas a un grupo familiar, por la disolución de aquel u otras causas que señale el reglamento, pero el ejercicio del derecho preferencial de ocupación o adquisición únicamente podrá recaer en otros miembros de la co