CE-76001-23-31-000-2004-05527-02(0504-09)-2010

INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL – Actualización con base en el índice de precios al consumidor. Principio de justicia y equidad / PRINCIPIO DE JUSTICIA Y EQUIDAD – Indexación de la primera mesada pensional Las sumas devengadas por el actor en el año 1992 (cuando se produjo el retiro del servicio) no se actualizaron a la fecha de reconocimiento de la pensión de jubilación quedando, en consecuencia, afectadas por el hecho notorio de la inflación de la moneda nacional. Sin embargo, encuentra la Sala que dicha actualización sí se realizó, con base en el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, a los promedios salariales de otros servidores de la misma entidad, tal y como consta a folios 5 a 20 del expediente, sin que la demandada justificara la omisión, en este caso, de aplicar el I.P.C. a la primera mesada pensional del demandante. En lo que tiene que ver con la indexación de la primera mesada pensional, estima la Sala que si bien no existe norma expresa que la consagre, la jurisprudencia ha desarrollado, con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene porque soportar las consecuencias negativas de dicha situación al tener que recibir al momento de pensionarse sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 48 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53 / CONSTITUCION POLITICA –

ARTICULO 230

MESADAS PENSIONALES – Prescripción trienal Como al actor se le reconoció la pensión de jubilación a partir del 16 de agosto de 1994 y solicita el reajuste del ingreso base de liquidación mediante demanda presentada hasta el 16 de diciembre de 2004, resulta claro que ha operado la prescripción de las sumas adeudadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2001, como así lo dispuso el Tribunal en debida forma en la parte resolutiva de su fallo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1848 DE 1969 – ARTICULO 102

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil diez (2010).- Radicación número: 76001-23-31-000-2004-05527-02(0504-09)

Actor: WILLIAM BOTERO LONDOÑO

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 14 de octubre de 2008, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda presentada por William Botero Londoño contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA. WILLIAM BOTERO LONDOÑO, a través de apoderado, acudió

a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitando la nulidad parcial de la Resolución No. 005915 de agosto 24 de 1994 que ordenó el reconocimiento y pago de su pensión vitalicia de jubilación, sin tener en cuenta la actualización del salario promedio devengado en el último año de servicios. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada reajustar, conforme al índice de precios al consumidor I.P.C. certificado por el DANE, el valor del promedio de lo devengado en el último año de servicios entre la fecha de su desvinculación y el día en que se le reconoció el derecho a la pensión de jubilación y que dicho reajuste se tenga en cuenta hacia el futuro. Adicionalmente, pidió dar cumplimiento a la sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A. Los hechos de la demanda se resumen así: El actor se vinculó al servicio de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVCdesde el 21 de diciembre de 1970 hasta el 2 de febrero de 1992, al presentar renuncia a su empleo y, posteriormente, cuando cumplió la edad exigida en la Ley 33 de 1985, solicitó la pensión de jubilación que le fue reconocida mediante la Resolución No. 005915 de agosto 24 de 1994 en cuantía de $255.902, a partir del 16 de agosto del mismo año. Al conceder la pensión, la demandada tuvo en cuenta el promedio mensual devengado por el accionante durante los últimos doce meses anteriores a la fecha

de su desvinculación de la entidad, tomando correctamente el ingreso base de liquidación y los factores salariales, pero omitió actualizar el salario al valor presente del momento en que nació jurídicamente el derecho prestacional, es decir, 2 años, 6 meses y 15 días. Sin embargo, dicha actualización sí la efectuó con otros servidores pensionados, dándoles su valor real y cumpliendo con los preceptos contemplados en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, es claro que la depreciación de la mesada pensional le ha afectado su ingreso móvil, por lo que con la demanda se pretende restablecer su derecho a obtener una prestación periódica actualizada. En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 25, 48, 53 y 373. De la Ley 100 de 1993, los artículos 11, 21, 36 y 279. Al explicar el concepto de violación en la demanda, se precisó que al negarse la reliquidación del valor inicial de la pensión de jubilación se va en contra de los postulados constitucionales que establecen que los salarios y las pensiones deben tener un reajuste mínimo y vital, puesto que ello es una lógica consecuencia de la naturaleza sinalagmática y conmutativa de la relación laboral. Agrega que, en una sociedad que tiene una economía inflacionaria hay lugar a soluciones jurídicas para readquirir el equilibrio perdido y es por ello que el salario tiene que mantener su valor intrínseco, esto es, su poder adquisitivo y, por tanto, debe actualizarse permanentemente con el fin de poder conservar el equilibrio

económico. Lo anterior significa que si se actualiza la base de liquidación de la pensión, consecuentemente su pensión va a obtener su valor real legal.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se opuso a las pretensiones exponiendo como razones de su defensa las que se sintetizan a continuación (fls. 83-91): Conforme con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la indexación es una medida excepcional. Así mismo, para la entidad demandada no existe disposición legal alguna que le exija o permita la posibilidad de aplicar la indexación al promedio del último salario devengado.

Propuso como excepciones: caducidad, prescripción, compensación, petición de lo no debido, inexistencia del derecho, legalidad del acto acusado y pago.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión de la siguiente manera (fls. 286-306): Siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, se tiene que el concepto de equidad y justicia dentro del cual se reclama el ajuste de valor o indexación de las sumas que han de constituir la mesada pensional, es apenas una forma de compensar la depreciación del dinero y una manera efectiva de sobrellevar los años de la vejez. Estima que de acogerse los argumentos de la contestación de la demanda se estaría respaldando una situación distante de la realidad, pues sería asimilar que el 75% del salario promedio del último año de servicio del actor (desde el 1º de enero de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1994) no perdió su poder adquisitivo.

Sin embargo, el artículo 178 del C.C.A. reconoce el ajuste al valor de las sumas que se resuelvan mediante sentencia en esta jurisdicción, razón por la cual, se actualizará la base de liquidación de la pensión de jubilación del actor. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el anterior fallo, con base en los argumentos que se pasan a resumir: Considera que el artículo 178 del C.C.A. no es un soporte válidamente legal para apoyar la sentencia, ya que dicha norma está encaminada a regular el ajuste de valor sobre la liquidación de las condenas que se impongan mediante sentencias emanadas de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no para resolver de fondo un asunto como es el que compete al tema de la presente acción. Para el presente caso, el I.P.C. se le ha venido aplicando a la mesada pensional del demandante una vez le fue reconocida, lo que no contradice dicha reglamentación. Por otra parte, señala que los jueces al impartir o administrar justicia lo deben hacer ciñendo sus providencias a la ley, sin que primero puedan detenerse a juzgar la justicia o equidad misma de la ley que hay que aplicar. Así las cosas, la CVC tiene por objeto aplicar la ley a cada caso específico que se presente a su consideración y no puede actuar con base en criterios de justicia o equidad, pues su función se limita a concretar la ley al caso en estudio porque, de lo contrario, se generaría un detrimento del patrimonio público y una violación a la norma sustancial. En consecuencia, la administración no puede salirse del marco legal en ejercicio

de sus funciones, por lo que al no estar consagrada legalmente la indexación que solicita el demandante no existen normas violadas como tampoco concepto de la violación. Finalmente, alega que el actor formuló su demanda después de más de diez años del reconocimiento de la pensión, lo que supone la aceptación del acto y la interposición de una acción que ya se encuentra caducada.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico.

El problema jurídico se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación del ingreso base de liquidación (IBL), también denominada indexación de la primera mesada pensional, actualizando a la fecha de reconocimiento de la pensión de jubilación el valor de lo devengado en el año de servicios anterior a la fecha de su retiro de la entidad demandada.

2. El caso en estudio.

Mediante Resolución No. 005915 del 24 de agosto de 1994, la entonces Corporación Autónoma Regional del Cauca reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor William Botero Londoño a partir del 16 de agosto de 1994 por valor de $255.902,oo, equivalente al 75% del promedio de lo devengado por el actor en el último año de servicio, incluyendo los siguientes factores: salario básico, subsidio de alimentación, prima de servicios legal y extralegal, prima de antigüedad, prima vacacional legal y extralegal, bonificación por servicios prestados y prima de navidad legal y extralegal (fls. 2-4). Las sumas devengadas por el actor en el año 1992 (cuando se produjo el retiro del servicio) no se actualizaron a la fecha de reconocimiento de la pensión de

jubilación quedando, en consecuencia, afectadas por el hecho notorio de la inflación de la moneda nacional. Sin embargo, encuentra la Sala que dicha actualización sí se realizó, con base en el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, a los promedios salariales de otros servidores de la misma entidad, tal y como consta a folios 5 a 20 del expediente, sin que la demandada justificara la omisión, en este caso, de aplicar el I.P.C. a la primera mesada pensional del demandante. En lo que tiene que ver con la indexación de la primera mesada pensional, estima la Sala que si bien no existe norma expresa que la consagre, la jurisprudencia ha desarrollado, con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene porque soportar las consecuencias negativas de dicha situación al tener que recibir al momento de pensionarse sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios. En sentencia del 15 de junio de 2000, con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, se establecieron las siguientes reglas: “No aceptar la indexación del ingreso base del demandante, pretextando que los últimos años no estuvo vinculado laboralmente luego de haber prestado sus servicios, por más de 23 años, y de esa

manera reconocer su mesada pensional, con valores deteriorados, constituiría una afrenta a la justicia e iría en contravía de los postulados Constitucionales citados. Negar la revalorización de la base de liquidación de la pensión de jubilación, argumentando ausencia de una disposición precisa que así lo establezca, no obstante la evidente pérdida del poder adquisitivo de la unidad monetaria, es desconocer la primacía de los principios y valores constitucionales que por mandato de nuestra Carta se deben observar en las actuaciones judiciales y se incurre en el pecado que señala el aforismo latino de “sumum jus summa injuria” – derecho estricto injusticia suprema – que se suele utilizar para indicar que al juez no puede considerársele como un autómata, o esclavo de la norma escrita, por ley debe entenderse el ordenamiento jurídico como un todo. Incluso, en los casos como el aquí examinado, la doctrina constitucional permite dejar de lado el texto de la ley para no proferir decisiones que contraríen el orden justo, valor este constitutivo de nuestro ordenamiento Constitucional”. Así las cosas, no se trata del imperio de los criterios auxiliares de la justicia y de la equidad sobre la ley como estima el recurrente, sino que, al no existir una disposición legal que se refiera a la indexación de la primera mesada pensional el juez debe acudir a tales preceptos para evitar que se vulneren los derechos del trabajador en cuanto a que su ingreso laboral, después de más de veinte años de servicios, se convierta en una pensión liquidada sobre sumas desvalorizadas por

el paso del tiempo, debido a que al servidor le faltaba cumplir únicamente el requisito legal de la edad para adquirir el estatus de pensionado. En consecuencia, si bien el artículo 178 del C.C.A. invocado por el Tribunal no es fundamento para indexar el ingreso base de liquidación de la pensión pues dicha norma se refiere a la liquidación de las condenas, como argumentó la entidad demandada, encuentra la Sala que en todo caso el valor de la primera mesada pensional del accionante estaba desactualizado y no corresponde a la realidad, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, y como ya lo ha admitido esta Corporación, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Constitución Política1. Lo contrario sería admitir una situación de desigualdad entre quienes cumplen todos los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión al momento de su retiro del servicio y quienes se retiran del mismo por haber cumplido el tiempo de servicios quedándoles faltando únicamente tener la edad para acceder a dicha prestación, como ya se anotó, pues mientras tanto ven disminuido el monto de la mesada inicial, por cuanto las normas del sistema general de pensiones en especial, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, contemplan es la actualización anual de las pensiones que ya fueron concedidas, en forma equivalente al Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE (reajuste en el IPC) y, por 1 Sentencia del 30 de enero de 2003. Radicación número: 76001-23-31-000-1999-1064-01(4478-01). C.P.

Ana Margarita Olaya Forero. excepción, cuando las pensiones sean de cuantía equivalente al salario mínimo legal, se reajustan en el porcentaje que sea mayor entre el IPC o el porcentaje en que se haya aumentado el salario mínimo. Así mismo, en sentencia SU-120 de 13 de febrero de 2003 la Sala Plena de la Corte Constitucional expresó: “(…) que los señores (…) mantengan el valor adquisitivo de su pensión, atendiendo los dictados constitucionales y la voluntad abstracta de las leyes laborales y de seguridad social, con miras a que los nombrados puedan disfrutar de la mesada pensional que efectivamente les corresponde2, poniendo de esta manera en vigencia un orden político, económico y social justo, en el reconocimiento de los derechos ciertos de los tutelantes pensionados – Preámbulo, artículos 2 y 230 C.P.- 3.

2. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, i) desde 1982 ha venido sosteniendo que la indexación de las prestaciones económicas debe ordenarse a favor del trabajador por razones de justicia y equidad, ii) en reciente decisión sostuvo que dichas razones no desaparecen cuando los trabajadores adquieren la calidad de pensionados, así no estén subordinados, y iii) en varias ocasiones ha considerado que no existe razón válida para negar la indexación de la primera mesada pensional a quienes adquieren el derecho a la pensión en vigencia de la Ley 100 de 19934.

3. Prescripción de las mesadas pensionales 2 Sobre la aplicación de la ley a la luz del principio de equidad puede consultarse entre otras, la Sentencia T518 de 1998. Dice así un aparte de la providencia en mención: “(...)12. Pues bien, en una situación como la que se ha descrito no cabe hacer una aplicación estricta de la ley, sin vulnerar el principio de equidad que gobierna también la actuación judicial (C.P., art. 230). De acuerdo con este principio, cuando el juez está en la tarea de aplicar la norma legal al caso concreto debe tener en cuenta las circunstancias propias del mismo, de manera que la voluntad del legislador se adecue a los distintos matices que se presentan en la vida real.

La tarea del legislador y la del juez son complementarias. El Congreso dicta normas de carácter general y abstracto, orientadas hacia la consecución de ciertos fines. Estas normas, por bien elaboradas que sean, no pueden en ningún momento incorporar en su texto los más distintos elementos que se conjugan en la vida práctica, para configurar los litigios concretos. Así, ellas no pueden establecer o comprender las diferenciaciones que deben introducirse en el momento de solucionar los conflictos concretos, con el objeto de que la resolución de los mismos tenga en cuenta las particularidades de los hechos y de las personas que intervienen en ellos. Esa función le corresponde precisamente al juez, quien es el que puede conocer de cerca el conflicto y la situación de las partes involucradas. Por eso, el juez está llamado a afinar la aplicación de la norma legal a la situación bajo examen, con el objeto de lograr que el espíritu de la ley, que el propósito del legislador, no se desvirtúe en el momento de la aplicación, por causa de las particularidades propias de cada caso. Lo anterior no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que

la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever. Es decir, de lo que se trata es de poner en vigencia el principio de colaboración entre las distintas ramas del poder público, lo cual implica que el juez colabore en el desarrollo de la norma dictada por el legislador, al adaptarla al caso concreto.” 3 Gonzalo Humberto Pachón Guevara fue pensionado por el Banco Cafetero con un salario mínimo, atendiendo a la circunstancia de que no podía devengar una suma inferior, pero en 1986, cuando terminó su vinculación laboral, devengaba 4.7 salarios mínimos. Lucrecia Vivas de Maya, a tiempo de su retiro –1991devengaba 6.77 salarios mínimos legales en promedio y le fue reconocida una mesada pensional de 2.21 salarios. Carlos Hernán Romero Perico devengaba en promedio 8.62 salarios mínimos legales mensuales en promedio en 1979 y fue pensionado con un salario mínimo, con el objeto de no infringir la ley que dispone que no se pagan mesadas pensionales inferiores al salario mínimo legal. 4 Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, sentencia de julio 27 de 2001, M.P. Francisco Escobar Henríquez, expediente 15.696. Las mesadas pensionales, por tratarse una prestación de carácter periódico, pueden demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados –art. 136 del C.C.A-, vale decir, no opera la caducidad de la acción; sin embargo, sí hay lugar a la prescripción del derecho a percibirlas. En lo

pertinente el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: “1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de l968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, por un lapso igual”.

En consonancia con la norma transcrita, los derechos o prestaciones que no son reconocidos por la entidad obligada a su pago pueden ser reclamados por el sujeto afectado desde el momento a partir del cual se hacen exigibles. Como al actor se le reconoció la pensión de jubilación a partir del 16 de agosto de 1994 (fl. 3) y solicita el reajuste del ingreso base de liquidación mediante demanda presentada hasta el 16 de diciembre de 2004, resulta claro que ha operado la prescripción de las sumas adeudadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2001, como así lo dispuso el Tribunal en debida forma en la parte resolutiva de su fallo. No obstante, el A quo en la parte motiva anotó de manera equivocada el nombre del actor y el período correspondiente al último año de servicio (fls. 303 y 304), motivo por el cual, la Sala debe aclarar que el demandante de la presente acción es William Botero Londoño y no Gonzalo Garzón Carabalí y que el último año de servicios fue del 1º de febrero de 1991 al 2 de febrero de 1992, fecha ésta última en la que se retiró del servicio (fl. 2) y no desde el 1o de enero de 1994 hasta el 31 de

diciembre de 1994. Igualmente, se aclara que la fecha en la cual se reconoció la pensión fue 16 de agosto de 1994 y no 25 de julio de 2000 como dice el fallo de primera instancia. En ese orden, se confirmará la decisión de primera instancia y por ende la entidad demandada deberá efectuar el reajuste del promedio de lo devengado por el actor en el último año de servicios hasta la fecha de reconocimiento de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta las aclaraciones aquí expresadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 14 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por WILLIAN BOTERO LONDOÑO, con las aclaraciones señaladas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ