CE-76001-23-31-000-2004-0984-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia. Orden a universidad estatal para que adecue sistema de seguridad social a la ley 100 de 1993 / SEGURIDAD SOCIAL - Régimen para universidad estatal. Marco legal / UNIVERSIDAD ESTATAL - Sistema de seguridad social en salud. Deber de ajustarlo a las prescripciones de la ley 100 de 1993 La Ley 647 de 2001, faculta a las universidades para organizar su propia seguridad social, y para ello remite a algunas de las disposiciones de la Ley 100 de 1993. En el caso de la Universidad del Valle, ésta previó su propio sistema de seguridad social desde antes de la expedición de la Ley 647 de 2001, e incluso antes de la existencia de la Ley 100 de 1993, mediante el Acuerdo 002 de 1990 expedido por el Consejo Superior, acto administrativo que se encuentra vigente y que por esa razón se aplica para el funcionamiento de los servicios de salud en la mencionada institución. Por tal razón, podría afirmarse, en principio, que la entidad demandada no ha desatendido norma alguna, puesto que la ley ha autorizado a las universidades a establecer un sistema de seguridad social propio. Sin embargo, la misma ley que permite proceder de aquélla forma, remite a las normas de la Ley 100 de 1993 en cuanto a las reglas básicas que deben regir el sistema de seguridad social propio de las universidades, y el Acuerdo 002 de 1990, por haber sido expedido con anterioridad a la citada ley, no está ajustado a las previsiones por ella introducidas y, en esa medida, tampoco lo está a lo regulado por la Ley 647 de 2001. Las reglas básicas a las que se refiere la Ley

647 de 2001 en el artículo 2º -que deben regirse por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993son los aspectos relacionados con la dirección y organización del sistema, administración y financiamiento (cotizaciones), afiliados, beneficiarios y plan de beneficios, y aporte de solidaridad. Al comparar la forma en que fueron previstos tales aspectos en la Ley 100 de 1993 con las disposiciones del Acuerdo No. 002 de 1990, se observa con claridad que éste último acto requiere ser actualizado teniendo en cuenta dicha ley, puesto que, entre otras falencias, no señaló un sistema de cotizaciones, no reguló lo referente al aporte de solidaridad, y el régimen de beneficios es precario y limitante en relación con lo consagrado en los artículos 162 y siguientes de la mencionada Ley 100 de 1993. En consecuencia, si bien existe un acto administrativo vigente en materia de seguridad social aplicable a los trabajadores de la Universidad del Valle, es lo cierto que la entidad demandada está incumpliendo lo normado por la Ley 647 de 2001, en cuanto aquél acto no se encuentra armonizado con los preceptos de la Ley 100 de 1993, como lo ordena la primera de las mencionadas leyes. En consecuencia, la Sala declarará el incumplimiento del artículo 2º de la Ley 647 de 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2004-0984-01(ACU)

Actor: UNION DEMOCRATICA DE JUBILADOS Y PENSIONADOS DE LA

UNIVERSIDAD DEL VALLE Demandado: UNIVERSIDAD DEL VALLE Se decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 21 de mayo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 23 de marzo de 2004 a la Oficina Judicial de Cali con destino al Juez Civil Municipal por reparto (fls. 1 a 4), remitido por competencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fl. 93), el Presidente y el Secretario de la Unión Democrática de Jubilados y Pensionados de la Universidad del Valle instauraron acción de cumplimiento contra la Universidad del Valle, con el objeto de que se le ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 647 de 2001 y en el capítulo III de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, se acceda a las siguientes peticiones: “- Adoptar en forma inmediata los lineamientos establecidos en la Ley 647 de 2001 para la organización de la Seguridad Social en Salud de la Universidad del Valle y en el Capítulo III de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de beneficios y beneficiarios. “- Brindar a los beneficiarios familiares legalmente inscritos los mismos beneficios de Seguridad Social en Salud que se brinda a los afiliados cotizantes, de acuerdo con la Ley 100 de 1993. “- Suspender de inmediato la exigencia de la firma de pagarés para responder por tratamientos que legalmente debe cubrir el Servicio de Salud Universitario. “- Dejar sin efecto los pagarés aún vigentes firmados por afiliados cotizantes para

responder por tratamientos en salud recibidos por beneficiarios familiares legalmente inscritos al Servicio de Salud. “- Rembolsar a los afiliados cotizantes las sumas descontadas por nómina desde la entrada en vigencia de la Ley 100 por concepto de pagos relacionados con pagarés firmados para responder por tratamientos en salud cuyo cubrimiento legalmente correspondía a la Universidad.” (fls. 3 a 4). Para fundamentar las pretensiones de la demanda, la parte actora expuso los siguientes hechos: a) En 1970 la Universidad del Valle extendió los servicios de salud a los familiares de los afiliados cotizantes del Sistema. Posteriormente, mediante el Acuerdo No. 002 de 1990, el Consejo Superior de la Universidad reglamentó la prestación de tales servicios. b) La Ley 100 de 1993 estableció en el artículo 162 los servicios de salud para los familiares de los cotizantes, pero con financiación por cuotas moderadoras. c) La Ley 674 de 2001 permitió a las universidades organizar su propio sistema de seguridad social, y en cuanto a los beneficios y beneficiarios remitió a las disposiciones del capítulo III de la Ley 100 de 1993. d) La parte actora asegura que en la actualidad se aplica en materia de salud en la Universidad del Valle el Acuerdo No. 002 de 1990, sin que éste hubiera sido reformado con sujeción a las modificaciones introducidas por la Ley 100 de 1993, por lo que se mantiene la prestación del servicio de salud a los familiares de los cotizantes con restricciones, tanto que éstos últimos para garantizar el pago de la atención a los primeros deben suscribir un pagaré.

2. Trámite en primera instancia

2.1. La demanda fue remitida por competencia por parte del Juzgado 35 Civil Municipal de Santiago de Cali al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 25 de marzo de 2004 (fl. 93). 2.2. Recibida la demanda por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fue inadmitida por faltar el certificado de existencia y representación legal de la parte actora y la prueba de la renuencia del demandado, para lo cual se concedieron 2 días al demandante (fl. 97). 2.3. En cumplimiento del requerimiento anterior, la parte actora aportó una serie de documentos remitidos a la entidad demandada para demostrar su renuencia, al tiempo que allegó la prueba de existencia y representación legal de la Unión (fls. 99 a 101). 2.4. La demanda fue admitida mediante auto del 15 de abril de 2004 (fls. 172 a 174), y se ordenó la notificación al rector de la Universidad del Valle. 2.5. Respuesta de la Universidad del Valle La apoderada de la entidad demandada se pronunció oportunamente sobre los hechos y pretensiones de la parte actora (fls. 340 a 357). Para sustentar las razones de la defensa, explicó cronológicamente la evolución normativa del servicio médico de la Universidad, enfatizando que en la actualidad se están haciendo esfuerzos para reformar el Acuerdo No. 002 de 1990 del Consejo Superior Universitario, que contiene el régimen de funcionamiento del servicio de salud de la Universidad del Valle. También resaltó que el servicio se presta en forma independiente, con fundamento en la Ley 674 de 2001. Señaló, además, que en relación con los pagarés, esta modalidad de cobro es

legal, y que en razón a que no se ha logrado un acuerdo en la forma de pago no han sido cobradas las cuotas moderadoras.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante fallo del 21 de mayo de 2004 (fls. 367 a 376), denegó la acción instaurada, por considerar que no hubo incumplimiento por parte de la entidad demandada, puesto que, si bien el artículo 236 de la Ley 100 de 1993 contenía la obligación de que la entidad se transformara en EPS, tal deber perdió vigencia a partir del artículo 1º de la Ley 647 de 2001, que permite a las universidades tener su propia seguridad social.

4. La impugnación La parte actora explicó su inconformidad con la decisión de instancia, sobre la base de considerar que la autonomía universitaria no se extiende a la prestación del servicio de salud. Manifestó, además, que los intentos por modificar el Acuerdo No. 002 de 1990 no han progresado desde la Ley 100 de 1993. El demandante también replanteó las pretensiones de la demanda, e incluyó una tendiente a agilizar la expedición del reglamento de servicios de salud.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o

jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El caso concreto La parte actora solicita que se revoque la decisión de instancia para que, en su lugar, se ordene a la Universidad del Valle el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 647 de 2001 y en el capítulo III de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, se le ordene: a) que adopte los lineamientos señalados en la Ley 647 de 2001 para organizar la Seguridad Social en Salud de la Universidad, especialmente en cuanto al reconocimiento de los beneficiarios, b) que ofrezca a los familiares beneficiarios los mismos servicios que a los afiliados cotizantes, c) que suspenda la exigencia de firmar pagarés para responder por los servicios que deben ser prestados por la Universidad, d) que deje sin efecto los pagarés vigentes, y, e) que rembolse las sumas descontadas por tales conceptos.

Es importante resaltar que en el escrito de impugnación la parte actora replanteó las pretensiones y, si bien guardan relación con las formuladas en la demanda, no

son del todo idénticas, por lo que sugieren una modificación en la finalidad de la interposición de la acción. En efecto, en dicho memorial, se solicitó que se ordenara a la Universidad del Valle: a) agilizar la expedición del reglamento del servicio de salud de acuerdo con lo señalado en la Ley 647 de 2001 y otorgar un plazo perentorio para ello, b) la atención a familiares beneficiarios del sistema, c) supresión inmediata del cobro de excedentes y la firma de pagarés por el mismo concepto, y, d) dejar sin vigencia los pagarés que se hubieren firmado. Como quiera que la impugnación no constituye un momento para formular nuevas pretensiones ni para modificar las existentes, sino, para expresar las razones de disentimiento con la decisión de primera instancia con el objeto de que sea revocada, se advierte que el análisis del asunto se limitará a las solicitudes inicialmente presentadas en la demanda y en la forma en que ellas fueron expuestas. 3.1. Deber cuyo cumplimiento se reclama La Ley 647 de 2001 modificó el inciso 3º del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, norma esta última que incluía dentro el carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, y el régimen de contratación y control fiscal. La reforma incluyó dentro de tales atribuciones la facultad de darse su propia seguridad social en salud, y en el artículo 2º desarrolló las reglas básicas que regirían tal sistema, haciendo remisión al capítulo III de la Ley 100 de 1993 en

cuanto a los beneficiarios y el plan de beneficios, cual es el punto que especialmente interesa a este caso. El texto literal de los tres artículos que componen la citada Ley 647 de 2001, es el siguiente: “ARTICULO 1o. El inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, quedará así: "El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley. “ARTICULO 2o. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 57 de la Ley 30 de 1992: "Parágrafo. El sistema propio de seguridad social en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas: “a) Organización, dirección y funcionamiento. Será organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca para el efecto. Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993; “b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso

1o. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud; “c) Afiliados. Unicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores, y a los pensionados y jubilados de la respectiva Universidad. Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas; “d) Beneficiarios y plan de beneficios. Se tendrán en cuenta los contenidos esenciales previstos en el Capítulo III de la Ley 100 de 1993; “e) Aporte de solidaridad. Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. “ARTICULO 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.” (Resalta la Sala). La Ley 647 de 2001, entonces, faculta a las universidades para organizar su propia seguridad social, y para ello remite a algunas de las disposiciones de la Ley 100 de 1993. Particularmente, el capítulo III de la Ley 100 de 1993 al que se refiere la parte actora -sin precisar su ubicación en el texto de la mismay que es al que remite la Ley 647 de 2001 en el artículo 2º, es el que pertenece al Título I del Libro II, que desarrolla el Sistema General de Seguridad Social en Salud y consagra las disposiciones generales. El capítulo III contiene el régimen de beneficiarios e

inicia estableciendo en el artículo 162 el plan obligatorio de salud (POS), y continúa en adelante con la cobertura familiar, entre otras previsiones. En el caso de la Universidad del Valle, ésta previó su propio sistema de seguridad social desde antes de la expedición de la Ley 647 de 2001, e incluso antes de la existencia de la Ley 100 de 1993, mediante el Acuerdo No. 002 del 6 de diciembre de 1990 expedido por el Consejo Superior (fls. 5 a 11), acto administrativo que se encuentra vigente y que por esa razón se aplica para el funcionamiento de los servicios de salud en la mencionada institución. Por tal razón, podría afirmarse, en principio, que la entidad demandada no ha desatendido norma alguna, puesto que la ley ha autorizado a las universidades a establecer un sistema de seguridad social propio. Sin embargo, la misma ley que permite proceder de aquélla forma, remite a las normas de la Ley 100 de 1993 en cuanto a las reglas básicas que deben regir el sistema de seguridad social propio de las universidades, y el Acuerdo No. 002 de 1990, por haber sido expedido con anterioridad a la citada ley, no está ajustado a las previsiones por ella introducidas y, en esa medida, tampoco lo está a lo regulado por la Ley 647 de 2001. Las reglas básicas a las que se refiere la Ley 647 de 2001 en el artículo 2º -que deben regirse por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993son los aspectos relacionados con la dirección y organización del sistema, administración y financiamiento (cotizaciones), afiliados, beneficiarios y plan de beneficios, y aporte de solidaridad.

Al comparar la forma en que fueron previstos tales aspectos en la Ley 100 de 1993 con las disposiciones del Acuerdo No. 002 de 1990, se observa con claridad que éste último acto requiere ser actualizado teniendo en cuenta dicha ley, puesto que, entre otras falencias, no señaló un sistema de cotizaciones, no reguló lo referente al aporte de solidaridad, y el régimen de beneficios es precario y limitante en relación con lo consagrado en los artículos 162 y siguientes de la mencionada Ley 100 de 1993. En consecuencia, si bien existe un acto administrativo vigente en materia de seguridad social aplicable a los trabajadores de la Universidad del Valle, es lo cierto que la entidad demandada está incumpliendo lo normado por la Ley 647 de 2001, en cuanto aquél acto no se encuentra armonizado con los preceptos de la Ley 100 de 1993, como lo ordena la primera de las mencionadas leyes. No está en discusión que la ley permita a la Universidad del Valle que organice su propia seguridad social; pero no existe ninguna duda sobre la obligación de la institución de que ésa propia seguridad social tenga en cuenta algunos aspectos contenidos en la Ley 100 de 1993, según lo señala el artículo 2º de la Ley 647 de 2001. En consecuencia, la Sala revocará la decisión impugnada y, en su lugar, declarará el incumplimiento del artículo 2º de la Ley 647 de 2001, y ordenará a la Universidad del Valle que dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de esta providencia, realice las reformas necesarias al Acuerdo No. 002 del 6 de diciembre de 1990 expedido por el Consejo Superior Universitario, en el

sentido de armonizarlo con la Ley 100 de 1993 como lo indica la norma desatendida. En cuanto a las demás pretensiones de la demanda relacionadas con la suspensión de la exigencia de pagarés para garantizar los servicios médicos a los familiares, dejar sin efectos los que hayan sido suscritos y rembolsar las sumas descontadas a los afiliados cotizantes, la acción es improcedente, pues para ello existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., cual es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para analizar la legalidad del acto administrativo respectivo a través del cual la Universidad hubiere ordenado el requisito del pagaré y ordenar los pagos a los que haya lugar. Por lo tanto, frente a tales súplicas de la demanda la acción se rechazará por improcedente, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de mayo de 2004 y, en su lugar, se dispone: 1º DECLARASE el incumplimiento de la Universidad del Valle respecto de lo normado en el artículo 2º de la Ley 647 de 2001. 2º En consecuencia, ORDENASE a la entidad demandada que dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de esta providencia, realice las

reformas necesarias al Acuerdo No. 002 del 6 de diciembre de 1990 expedido por el Consejo Superior Universitario, en el sentido de armonizarlo con la Ley 100 de 1993 según los parámetros establecidos en la norma desatendida. 3º RECHAZASE por improcedente la acción instaurada, en cuanto a las demás pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA