CE-76001-23-31-000-2004-1081-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Falta de prueba del incumplimiento normativo alegado / LICENCIA DE CONDUCCIONRequisitos para su otorgamiento por primera vez. Sólo se tiene por válido el certificado de capacitación expedido por escuela ubicada en el área de su jurisdicción En este caso, la norma que se invoca en la demanda como incumplida por el Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca es la contenida en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002. Esta norma consagra una obligación en cabeza de la autoridad de tránsito competente, en este caso la Dirección Territorial de Tránsito del Valle del Cauca, consistente en expedir licencias de conducción. Pero ocurre que cuando se trata de licencias otorgadas por primera vez, tal obligación es exigible de esa autoridad siempre que el interesado cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002. La controversia planteada por el demandante se circunscribe a que, según afirma, la obligación derivada de lo dispuesto el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 no está siendo cumplida por la autoridad demandada, pues dice que en los “municipios circunvecinos” se están recibiendo certificaciones de escuelas cuyas sedes no coinciden con la de la autoridad de tránsito ante quien se presentan. Según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (aplicable a este proceso por las remisiones contenidas, en su orden, en los artículos 30 de la Ley 393 de 1997 y 168 del Código Contencioso Administrativo), “incumbe a las partes probar

el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Por lo tanto, en materia de acción de cumplimiento, corresponde al actor probar los hechos que alega como indicativos de la inobservancia de la norma o del acto administrativo cuyo cumplimiento demanda. En este caso se tiene que, el incumplimiento señalado por el actor no fue demostrado en el proceso, pues éste no aportó ni solicitó los elementos de prueba suficientes para concluir en la expedición irregular de licencias de conducción a partir de la presentación de certificaciones emitidas por escuelas de automovilismo cuya sede no hubiera sido la misma que la de la respectiva autoridad de tránsito que expidió tales licencias. Por su parte, en el memorial de impugnación, el demandante sostiene que el desacato por él planteado fue admitido por la autoridad demandada, en la respuesta emitida por éste a la petición que le fue formulada el 23 de febrero de 2004. Pues bien, para la Sala es claro que la decisión de primera instancia se debe confirmar, pues lo cierto es que el incumplimiento de la obligación contenida en la norma alegada por el actor no fue demostrado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 76001-23-31-000-2004-1081-01(ACU)

Actor: HERNANDO MORALES PLAZA

Demandado: DIRECTOR TERRITORIAL DE TRANSITO DEL VALLE DEL

CAUCA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 31 de mayo de de 2004 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por el Señor Hernando Morales Plaza.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Señor Hernando Morales Plaza, actuando en nombre propio, ejerció la acción de cumplimiento contra el Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca, con el objeto de que se le ordene a esa autoridad el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, se abstenga de recibir certificaciones de escuelas de enseñanza automovilística que tengan sede en municipios diferentes a aquel en donde se expida la licencia de conducción correspondiente.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente forma: 1° Según lo dispone la Ley 769 de 2002, para la obtención de la licencia de conducción el interesado debe acreditar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 19 de esa ley, dentro de los cuales se encuentra la aprobación de un examen teórico práctico de conducción que deben practicar los organismos de tránsito o, en su defecto, la presentación de un certificado de aptitud en conducción otorgado por un centro de enseñanza automovilística debidamente aprobado. 2° De conformidad con lo señalado en el inciso final del artículo 17 de esa misma

ley, cuando el interesado opte por presentar un certificado expedido por un centro de enseñanza automovilística, la licencia de conducción sólo podrá expedírsele en el lugar donde tenga sede dicho centro o en su área metropolitana. 3° Como quiera que no se está dando cumplimiento a lo dispuesto en el inciso citado “por parte de los municipios circunvecinos”, pues se están recibiendo certificaciones de escuelas con sede en municipios diferentes, el 23 de febrero de 2004 el demandante solicitó al Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca acatar lo dispuesto en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002. 4° En respuesta a la anterior petición, el demandado sostuvo que según la norma invocada por el solicitante, los organismos de tránsito de los municipios o área metropolitana en donde se encuentre ubicada la sede del centro de formación en técnicas de conducción podrán aceptar la certificación expedida por éste y que los demás organismos deberán practicar el examen a los aspirantes. No obstante, afirmó que como quiera que dicho examen y otros temas relacionados con la expedición de licencias de conducción requieren, para ser aplicados, ser reglamentados por el Ministerio de Transporte, es del caso continuar aplicando lo dispuesto en el Acuerdo número 051 de 1993 de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito y demás normas expedidas con base en el Código de Tránsito anterior. 5° La respuesta anterior se emitió con apoyo en un concepto emitido por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Transporte, el cual fue puesto en conocimiento del peticionario.

Considera el demandante que la obligación contenida en la norma invocada como incumplida es exigible de la autoridad demandada por varias razones: (i) el artículo 17 de la Ley 769 de 2002 se encuentra vigente desde el mes de noviembre de 2002, en atención a lo dispuesto en el artículo 170 de la misma; (ii) la norma invocada es de mayor jerarquía que las disposiciones contenidas en el Acuerdo número 051 de 1993 de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito; y (iii) la facultad reglamentaria del ejecutivo no puede excusar el cumplimiento de una ley, ni permitir la aplicación de normas derogadas.

2. CONTESTACION El Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca contestó la demanda para aclarar que el Ministerio de Transporte, mediante Resolución número 683 del 25 de marzo de 2004, reglamentó el procedimiento a seguir para la expedición de licencias de conducción, en el sentido de indicar que “la licencia de conducción solamente se podrá expedir por el organismo de Tránsito ubicado en el lugar donde tenga sede el centro de enseñanza automovilística o en su área metropolitana”.

Por lo anterior, concluye que la obligación a que alude el actor es exigible sólo a partir del 26 de marzo de 2004, esto es, desde la fecha en que entró a regir la Resolución número 683 de 2004, que reglamentó el asunto.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.

Para adoptar esa decisión, consideró que el incumplimiento señalado por el actor

no fue demostrado en el proceso, pues no se aportaron los elementos de prueba suficientes para concluir en la expedición irregular de licencias de conducción a partir de la presentación de certificaciones emitidas por escuelas de automovilismo cuya sede no hubiera sido la misma que la de la respectiva autoridad de tránsito que expidió tales licencias.

4. LA IMPUGNACION El demandante impugnó la sentencia del Tribunal y, como fundamento de su inconformidad con la misma, señaló que el incumplimiento por él alegado fue admitido por la autoridad demandada, en la respuesta emitida por éste a la petición que le fue formulada el 23 de febrero de 2004.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. En el caso en estudio el Señor Hernando Morales Plaza, actuando en nombre

propio, ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca que cumpla lo dispuesto en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, se abstenga de recibir certificaciones de escuelas de enseñanza automovilística que tengan sede en municipios diferentes a aquel en donde se expida la licencia de conducción correspondiente. De la obligación contenida en la norma señalada como incumplida. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dentro de los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento, se encuentra que la norma invocada como incumplida contenga un mandato claro para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento. Ciertamente, la acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, razón por la que no es posible exigir de la administración conductas que, en la ley o en el acto administrativo de que se trate, carezcan de obligatoriedad. Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario, entonces, que el mandato incumplido sea imperativo e inequívoco. En este caso, la norma que se invoca en la demanda como incumplida por el Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca es la contenida en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002. Pero para identificar la obligación que, según plantea la demanda, está contenida en dicha disposición, la Sala considera pertinente, de manera previa al análisis de la impugnación, hacer algunas precisiones al respecto. Ocurre que la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de

Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, dispuso en su artículo 17: “CAPITULO II Licencia de conducción Artículo 17. Otorgamiento. La Licencia de conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de este código, por la entidad pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción. El formato de la licencia de conducción será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes. Las nuevas licencias de conducción contendrán, como mínimo, los siguientes datos: nombre completo del conductor, número del documento de identificación, huella, domicilio y dirección; fecha de expedición y organismo que la expidió. Dentro de las características técnicas que deben contener las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional electrónico, magnético u óptico con datos del registro y un holograma de seguridad. Las licencias de conducción que no cuenten con estos elementos de seguridad deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto. Las nuevas licencias de conducción deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con las normas de la ley vigentes sobre la materia. En caso que el aspirante presente certificado expedido por un Centro de Enseñanza Automovilística, la licencia de conducción solamente podrá expedirse en el lugar donde tenga sede dicho centro o en su área metropolitana.” La norma antes transcrita consagra una obligación en cabeza de la autoridad de

tránsito competente, en este caso la Dirección Territorial de Tránsito del Valle del Cauca, consistente en expedir licencias de conducción. Pero ocurre que cuando se trata de licencias otorgadas por primera vez, tal obligación es exigible de esa autoridad siempre que el interesado cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, que es del siguiente tenor: “Artículo 19. Requisitos. Podrá obtener por primera vez una licencia de conducción para vehículos, quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos: Para vehículos de servicio diferente del servicio público:

1. Saber leer y escribir.

2. Tener 16 años cumplidos.

3. Aprobar un examen teórico-práctico de conducción para vehículos particulares que realizarán los organismos de tránsito de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte, o presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por un centro de enseñanza automovilística debidamente aprobado por el Ministerio de Educación Nacional en coordinación con el Ministerio de Transporte.

4. Certificado de aptitud física, y mental para conducir expedido por un médico debidamente registrado ante el Ministerio de Salud antes de que entre en funcionamiento el RUNT o ante el RUNT una vez que éste empiece a operar.

Para vehículos de servicio público: Los mismos requisitos enumerados anteriormente, a excepción de la edad mínima que será de 18 años cumplidos y de los exámenes teórico-prácticos, de aptitud física y mental o los certificados de aptitud de conducción expedidos que estarán referidos a la conducción de vehículo de servicio público. Parágrafo. Para obtener la licencia de conducción por primera vez, o la recategorización y/o

refrendación de la misma, se debe demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y límites internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical.” En este caso, la controversia se contrae a la forma como se satisface, en debida forma, uno de los requisitos exigidos por el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, asunto de que trata la norma señalada como incumplida (inciso final del artículo 17 de esa ley) y que fue desarrollado por la Resolución número 000683 del 25 de marzo de 2004, como se verá más adelante. Por tanto, al análisis de dicho supuesto se ocupará el análisis que compete a esta Sala, según se expone a continuación. Dentro los requisitos que exige el artículo 19 de la Ley 769 de 2002 para la expedición, por primera vez, de una licencia de conducción de vehículos de servicio diferente del servicio público, se encuentra el de aprobar un examen teórico-práctico de conducción que realizarán los organismos de tránsito de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte o presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por un centro de enseñanza

automovilística debidamente aprobado por el Ministerio de Educación Nacional en coordinación con el Ministerio de Transporte y lo mismo exige para vehículos de servicio público, aclarando que tal certificado debe estar referido a la conducción de vehículo de servicio público. En relación con el certificado de aptitud en conducción, es decir, cuando el interesado opta por presentar ese certificado, el inciso final del artículo 17 antes trascrito señala que “la licencia de conducción solamente podrá expedirse en el lugar donde tenga sede dicho centro o en su área metropolitana”. De manera que es claro, y en eso coinciden las partes, que en el trámite que se sigue para la expedición de una licencia de conducción por primera vez, las autoridades de tránsito están obligadas a tener cómo válidos solamente aquellos certificados de capacitación que con ese fin otorguen las escuelas de enseñanza automovilísticas ubicadas en el área de su jurisdicción, pues no de otra manera se entiende que la licencia sólo pueda expedirse en el lugar donde tenga sede la respectiva escuela. Ahora bien, la controversia planteada por el demandante se circunscribe a que, según afirma, la obligación derivada de lo dispuesto el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002 no está siendo cumplida por la autoridad demandada, pues dice que en los “municipios circunvecinos” se están recibiendo certificaciones de escuelas cuyas sedes no coinciden con la de la autoridad de tránsito ante quien se presentan. De la demostración del incumplimiento. La acción de cumplimiento tiene por objeto hacer efectivo el contenido de la ley o del acto administrativo desconocidos por la autoridad demandada, lo cual supone la demostración de tal incumplimiento y, por tanto, a ello se contrae el thema

probandum del proceso. En ese sentido, según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (aplicable a este proceso por las remisiones contenidas, en su orden, en los artículos 30 de la Ley 393 de 1997 y 168 del Código Contencioso Administrativo), “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Por lo tanto, en materia de acción de cumplimiento, corresponde al actor probar los hechos que alega como indicativos de la inobservancia de la norma o del acto administrativo cuyo cumplimiento demanda. En este caso se tiene que, según lo considerado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el incumplimiento señalado por el actor no fue demostrado en el proceso, pues éste no aportó ni solicitó los elementos de prueba suficientes para concluir en la expedición irregular de licencias de conducción a partir de la presentación de certificaciones emitidas por escuelas de automovilismo cuya sede no hubiera sido la misma que la de la respectiva autoridad de tránsito que expidió tales licencias. Por su parte, en el memorial de impugnación, el demandante sostiene que el desacato por él planteado fue admitido por la autoridad demandada, en la respuesta emitida por éste a la petición que le fue formulada el 23 de febrero de 2004. Pues bien, para la Sala es claro que la decisión de primera instancia se debe confirmar, pues lo cierto es que el incumplimiento de la obligación contenida en la norma alegada por el actor no fue demostrado, según se explica a continuación.

En respuesta emitida por el Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca a la petición que le formulara el demandante el 23 de febrero de 2004, mediante la cual le solicitó el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 17 de la ley 769 de 2002, aquel funcionario indicó lo siguiente (folio 2): “Referente al Derecho de Petición del asunto, radicado bajo el Nro. 2522 del 23 de Febrero de 2004, este despacho teniendo en cuenta los preceptos legales contenidos en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, se permite informarle sobre la imposibilidad de acceder a su petición, toda vez que existe una directriz emitida por (…), Director de Transporte y Tránsito de la oficina central, la que doy a conocer y expresa: (…) Lo anterior quiere decir que solamente los organismos de tránsito de los municipios o área metropolitana en donde se encuentre ubicada la sede del centro de formación en técnicas de conducción podrá aceptar la certificación expedida por éste, los demás organismos deberán optar por practicar el examen a los aspirantes. Sin embargo y dado que tanto el examen mencionado como otros temas relacionados con las licencias de conducción requieren de una reglamentación que será expedida por el Ministerio próximamente, se continuará aplicando el Acuerdo Nro. 051 de 1993 y demás normas reglamentarias expedidas con base en el código anterior”. De manera que es cierto, como lo plantea el impugnante, que cuando la autoridad demandada manifiesta al peticionario la “imposibilidad de acceder a su petición”,

en realidad está indicando su imposibilidad de cumplir lo dispuesto en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, pues eso fue lo solicitado de modo expreso por el demandante en la petición formulada el 23 de febrero de 2004 (folio 1). No obstante, de lo afirmado por la autoridad demandada no puede desprenderse su incumplimiento actual a la obligación reclamada por el actor, pues si bien es cierto que aquélla, de modo expreso, manifestó su imposibilidad de cumplir con lo dispuesto en la norma invocada por éste, también lo es que durante el trámite del proceso dicho incumplimiento fue superado. Por tanto, en este caso no puede accederse a las pretensiones de la demanda, pues el incumplimiento alegado no sería actual, de manera que la acción carecería de objeto. Para la prosperidad de la acción de cumplimiento es necesario que el incumplimiento alegado sea actual, pues el objeto de dicha acción es “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos” (artículo 1° de la Ley 393 de 1997). Ciertamente, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Entonces, esta acción constitucional busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica. En ese sentido se tiene que, según la autoridad demandada, la obligación que se

desprende de lo dispuesto en el inciso final del artículo 17 de la Ley 679 de 2002 no era exigible para la época en que el demandante le solicitó el obedecimiento a lo señalado en esa norma (memorial del 23 de febrero de 2004, folio 2), sino únicamente a partir del 26 de marzo de 2004, esto es, desde la fecha en que entró a regir el acto administrativo que reglamentó el procedimiento para la expedición de los certificados de capacitación a que se refiere el artículo 19 de esa ley, esto es, a partir de la entrada en vigencia de la Resolución número 683 del 25 de marzo de 2004. Ocurre que, mediante Resolución número 000683 del 25 de marzo de 2004, publicado en el Diario Oficial número 45502 del 26 de marzo de 2004, el Ministerio de Transporte reguló la expedición del certificado de aptitud en conducción otorgado por los centros de enseñanza automovilística. En dicho acto administrativo se indicó que a partir del 1° de abril de 2004 la certificación de alumnos habilitados para la conducción se hará a través de un registro electrónico procesado por el Ministerio de Transporte a partir de la información que suministren los centros de enseñanza automovilística (artículos 1 a 3), se señaló la forma en que dichas centros accederán al canal de información diseñado para ese fin (artículos 4 y 5), la manera en que el Ministerio verificará esa información (artículos 6 a 8) y además, se dispuso lo siguiente: “ARTICULO NOVENO.- La licencia de Conducción, solamente se podrá expedir por el Organismo

de Tránsito ubicado en el lugar donde tenga sede el Centro de Enseñanza Automovilística o en su Area Metropolitana.

PARAGRAFO: Los registros electrónicos de los Centros de Enseñanza Automovilística que fueron habilitados antes de entrar en vigencia la Ley 769 y que no tengan Organismo de Tránsito en su jurisdicción serán aceptados por cualquiera de los organismos que pertenezcan a la Dirección Territorial correspondiente.” De manera que, sin ser relevante para el caso determinar la fecha en que se hizo exigible la obligación contenida en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, lo cierto es que el incumplimiento de esa norma por parte del Director Territorial de Tránsito del Valle del Cauca no sería actual, pues de lo afirmado por este funcionario al contestar la demanda se concluye que a partir de la expedición de la Resolución número 000683 del 25 de marzo de 2004 ha venido acatando lo dispuesto en la norma invocada como incumplida. En otras palabras, según afirmación del demandante no controvertida por el actor, es evidente es que desde antes de la presentación de la demanda, lo cual tuvo lugar el 2 de abril de 2004 (folio 6), la autoridad demandada ha venido acatando lo previsto en el inciso final del artículo 17 de la Ley 769 de 2002.

En síntesis, la Sala coincide con lo señalado por el a quo en el sentido de tener por no demostrado el incumplimiento de la obligación contenida en la norma señalada como incumplida, pues tal incumplimiento no sería actual, lo cual impide

acceder a las pretensiones de la demanda por carencia de objeto de la acción. En esta forma, se confirmará la sentencia de primera instancia.

III. LA DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia dictada el 31 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidenta Ausente con excusa

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA